河道堤防土地資源合理利用探索

趙清 胡艷華

摘要 黨的十九大提出加大生態系統保護力度，從河道堤防土地的一起案例入手分析，個人濫用河道土地資源不僅會給自身帶來經濟風險，還會給社會帶來生態風險，借鑒國內比較成功的經驗，明確河道堤防土地屬性和與有關機關單位簽訂使用合同，保護河道土地使用者的權益，從長遠來看也對我國的生態環境有著促進作用。

關鍵詞 河道堤防土地；風險；資源利用

中圖分類號 TV871 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2018）17-0294-02

1 案情回顧

張同圈（一審原告、二審上訴人和再審申請人，以下簡稱“張”）自1980年開始在伊河河道內種植農作物和樹木。2014年9月12日，伊川縣發展和改革委員會根據伊川縣水利局作出的伊水政〔2014〕127號《關于伊川縣伊河堤防加固工程立項請示》作出伊發改綜〔2014〕23號《關于伊川縣伊河堤防加固工程立項的批復》，同意建設伊河地方加固工程項目。2015年8月14日，伊水縣水利局向伊川縣國土資源局作出伊水政〔2015〕88號《關于伊河堤防加固工程項目用地預審的函》，提出工程建設用地預審。同日，伊川縣國土資源局作出伊國土〔2015〕116號《關于伊河堤防加固工程項目用地預審的意見》。2015年在伊河大堤進行加固施工時，為保證工程順利進行，鎮村按照當時的實際情況向上級有關部門反映后，同意對淹沒區內群眾種植的作物和栽植的數目給予一定的補償，張所耕種的農作物及樹木在淹沒區內。2015年9月13日和12月8日，張分2次領取補償款共計6 800元，張認為對其補償不公平，提起本案行政訴訟，要求伊川縣政府對伊河大堤工程占用其土地及地面附屬物、青苗和拆遷與新菜地開發補償費作出行政處理決定。河南省洛陽市中級人民法院一審認為張所使用的土地是河道內的土地，而非集體分配其耕種的土地，該土地的所有權根據相關規定屬國家所有，法律未規定公民不是依法取得土地使用權的國有土地在公共利益需要時應當由縣級人民政府就補償作出處理決定，依據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條的規定，作出〔2016〕豫03行初107號行政判決，駁回張的訴訟請求。張不服，提起上訴，河南省高級人民法院二審認為伊川政府在此次伊河大堤工程建設中對此類占地行為承諾予以補償，張具有獲得補償的正當權益，但要求伊川縣政府對補償問題作出補償缺乏法律依據，張可通過其他途徑解決，據此作出〔2016〕豫行終2340號行政判決，駁回上訴維持一審判決。張向最高人民法院申請再審，再審人民法院依據行管法條和事實駁回張的再審申請[1]。

2 濫用河道堤防土地的風險

《憲法》第九條規定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒山、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林、草原、荒地、灘涂除外”。根據國家土地管理局《確定土地所有權和使用權的若干規定》第十一條規定：“河道堤防內的土地和堤防外的護堤地，無堤防河道歷史最高洪水位或者設計洪水位以下的土地，除土改時已將所有權分配給農民，國家未征用，且迄今仍歸農民集體使用以外，屬于國家所有”。本案中張使用的土地既不是集體土地，也未經河道主管部門同意，屬于擅自非法使用國家土地的行為，這在實際運營中存在著巨大的風險。

2.1 土地“使用者”獲償無法律依據

我國農村人口基數龐大而農村用地越來越緊缺，部分農民為了增加耕地數量除了將一些未開發或者無主的荒地進行開發生產外，甚至在未經過河道主管部門同意的情況下開發屬于國家土地的河堤內土地而成為土地的“使用者”，這相當于在不增加本戶土地數量的前提下額外增加了一些“荒地”。根據相關法律法規規定，河道堤防土地并不屬于集體所有，那么在國家推行相關土地政策或規劃調整需要使用或者改變該土地時，使用者并沒有任何獲得補償和賠償的法律依據。與本案相似的案例很多，有部分即使擁有了該土地的承包經營權，在最后發生糾紛訴至法院時也會因該土地的屬性而撤銷當初土地承包經營權的辦證行為。在發生行政糾紛后，當事人在尋求救濟的過程中因為事先行為的不合法性基本上會承擔敗訴的后果，加上附著于土地上的作物和前期的土地投入，不僅會面臨土地被無償回收的損失，還會承擔數目不小的訴訟費用等。因此，河道堤防土地的“使用者”往往會面臨獲賠償無果的風險。

2.2 土地資源損害對環境影響大

河道堤防土地是歷史最高洪水位或設計洪水位以下的土地，在洪水來臨時會被淹沒，在洪水退卻時裸露出地表成為平坦的土地，而河堤防護林的存在就是為了保持水土、增強抗洪水沖擊的能力，河道堤防土地作為水流緩沖地帶，在保持水土的過程中發揮著巨大的作用。農戶們將河道堤防土地開墾耕作，主要種植傳統的經濟農作物，在風調雨順的年份會獲得一筆收入，但各種肥料和農藥的使用會影響土地質地，加之部分農民持“反正是荒地，收多少是多少”的心態，不保養土地，能耕作時隨意種，不能耕種時再次拋荒，使土地肥力下降、土壤沙化嚴重，即使是平常的暴雨等天氣也能將逐漸沙化或者植被稀少的土壤沖到河中，對河床的構造造成影響，也不利于水土保持，對自然生態環境也是一大挑戰。本案中雖沒有提及關于環境生態的影響，但在長期使用河道堤防土地的過程中，若無合理的保土措施，勢必會影響土壤質量，加速土地沙化，對環境造成不利影響。

3 國內河道堤防土地資源利用的成功經驗

河道堤防土地是重要的土地資源，若能夠合理開發使用，不僅能產生經濟效益，還會對生態環境有重要的幫助作用。徒駭河、馬頰河是山東省聊城市重要的防洪排澇河道，聊城河道工程管理處以工程管理為中心，以發展水利經濟為重點，以堤防土地資源開發為突破口，積極研究制約河道工程管理事業發展的經費來源、管理體制等問題，不斷壯大經濟實力，探索出了一條適應市場經濟特點的新型工程管理模式，走出了一條水利工程管理工作可持續發展的新路子。通過落實堤防承包責任制、調整堤防承包方式、推行堤防承包投標制和調整堤防種植結構，增加土地資源開發的科技含量，達到了開發堤防土地資源、盤活了國有水利資產的目的，使河道堤防由管理單位的經濟包袱，變為發展水利經濟和開展河道管理工作的重要經濟支柱；通過土地資源開發，建立了新型的工程管理模式；使堤防土地資源成為承包戶致富的“金疙瘩”，堤防造林成為沿岸人民全面建設小康社會的“綠色銀行”，河道堤防也成為沿河群眾致富的經濟帶。這是水利工程在發揮防洪除澇等社會效益的前提下，服務于社會經濟建設的新內涵[2]。

4 合理利用河道堤防土地資源的探索

4.1 明確河道堤防土地權屬性質

土地“確權”工作正在如火如荼地推行，對于河道堤防土地也需要進行一場確權運動，使集體和村民明白該土地類型并不同于集體土地，個人不經有關部門同意而進行耕作是存在巨大風險的；而且該類會隨著國家政策和公共利益的需要不斷調整使用范圍和類型，對于不是合法取得耕種資質的農戶，在與行政機關產生糾紛后，往往因為沒有法律依據而敗訴，并且承擔一定的經濟損失，這對于開墾河道堤防土地是得不償失的。明確河道堤防土地的權屬[3]，為河道堤防土地貼上鮮明的標簽，讓使用者了解使用程序及非法使用會承擔的風險，可以大大減少農戶的損失，而不至于出現糾紛而面臨沒有法律依據的困境。

4.2 經營者與有關機關單位簽訂使用合同

口頭契約在農民的生活中有著悠久的淵源，但在法制化發展的今天，出現糾紛時口頭契約并不具有單獨的證明力；相反，如果經營者事先與有關單位簽訂了使用合同，即使是國家的土地，也不會出現如本案中因為補償款項的事而啟動多重司法程序，因為合同是在雙方自愿的基礎上達成的，在合同簽訂之初雙方可以明確約定各自的權利和義務，對相關的風險事項也可以納入到預估范圍。本案中，因伊川縣政府在占地中給予了補償承諾，張才分2期得到2筆補償，否則，土地經營者可能會人財兩空。土地經營者簽訂合同后會受到合同相關條款的約束，對土地的耕作態度也會小心翼翼，這樣從側面對河道堤防土地的生態環境也會起到促進作用[4]。

中華人民是勤勞的典范，但在勞作中也應具備相應的法律意識，在土地的經營中多了解相關法律知識，為自身利益增加一道保護傘，也為生態環境的建設貢獻一份力量。

5 參考文獻

[1] 張同圈、伊川縣人民政府再審審查與審判監督行政裁定書[EB/OL].http：//wenshu.court.gov.cn/content/content？DocID=8cc24cd0-bc1b-42e

1-8364-a8aa0142bb0a.

[2] 李泉然，馮耀奇.河道堤防土地資源開發模式研究[J].水利建設與管理，2006（5）：71-72.

[3] 程保軍，趙坤，趙長江.河道堤防土地資源化利用探索與實踐[J].山西建筑，2010，36（27）：357-358.

[4] 馮耀奇，程保軍，任立民.河道堤防土地資源化利用問題探討[J].防護林科技，2007（6）：80-81.