促進農村金融發展的財稅政策研究

李小勍

[摘 要]近年來，為促進農村金融改革與發展，我國出臺了一系列的財稅扶持政策。這些財稅政策在促進涉農金融持續增長、加大農村金融創新力度以及完善農村金融服務體系等方面都發揮了積極的作用，但也仍存在著一些問題。針對這些問題，文章在總結部分省市成功經驗和特色模式的基礎上，給出了下一步促進農村金融發展的財稅政策建議。

[關鍵詞]農村金融；金融發展；財稅政策

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.30.047

近年來，我國農村金融取得了長足的發展，涉農金融業務持續增長，農村金融改革步伐加快，農村金融服務體系逐步完善，但農民貸款難、農村發展融資難等狀況仍未得到根本性的改變，僅靠金融和“三農”本身很難破解其發展過程中的“市場失靈”局面，因此必須充分發揮公共財政的職能和作用，運用財政稅收政策來干預和扶持農村金融發展。

1 財政支持農村金融發展的理論依據

圍繞著農村金融發展到底需不需要政府的政策扶持，西方農村金融發展理論大體經歷了三個理論階段，即產生于20世紀80年代以前的農業信貸補貼論，產生于20世紀80～90年代的農村金融市場論以及20世紀90年代后期出現的不完全競爭市場論。農村金融理論發展的三個階段反映了在對待農村金融上由政府管制到自由市場再到市場機制與政府干預相結合的過程。

從農村金融理論的發展歷程來看，可以將農村金融市場失靈歸結為三個方面，而這三個方面又是公共財政職能發揮作用的重要領域。一是農村金融市場的信息不完全。二是農村金融市場的不完全競爭。三是農村金融市場傾向于供給不足。鑒于農村金融存在的問題及財稅政策在這方面具有積極作用，無論是發達國家還是發展中國家都積極運用財稅政策來促進農村的金融發展。

2 我國農村金融發展的財稅支持政策及效果

農村金融發展的財稅支持政策分為財政政策和稅收政策兩方面。財政支出政策主要包括各種財政補貼和獎勵；稅收政策主要是企業所得稅和營業稅等相關稅種的優惠。其中財政補貼政策包括農業保險保費補貼、扶貧貼息貸款支持和定向費用補貼。各類補貼政策的實施，促進了新型農村金融機構的發展，在一定程度上彌補了商業銀行對農村中小微企業和廣大農民金融服務的不到位。

涉農貸款財政獎勵政策方面，2009年財政部設立財政縣域金融機構涉農貸款增量獎勵基金，以支持“三農”發展和完善財政促進金融支農的長效機制。整體來看，這一政策在促進金融機構增加涉農貸款上效果明顯。據統計，2013年末全國涉農貸款余額20.8萬億元，同比增長高達18.4%，比各項貸款的平均增幅還高4.5個百分點。

目前，支持農村金融發展的稅收政策主要包括營業稅優惠政策和企業所得稅優惠政策兩個方面。這些稅收優惠政策的實施極大地提高了金融機構小額涉農放貸的積極性。

3 我國農村金融發展財稅支持政策存在的問題

3.1 財稅政策優惠面過窄、扶持力度過小

目前，我國農村金融發展的財稅支持政策只是針對特定的農村金融機構。具體來說，農村金融機構定向費用補貼政策僅僅針對貸款公司、農村資金互助社和村鎮銀行等這些新型農村金融機構，而農村信用社，盡管其長期以來一直服務于“三農”，卻由于往年涉農貸款基數比較大，下一年度很難再維持較高的涉農貸款增長比例來滿足獎勵條件，從而難以獲得政策扶持；營業稅優惠是針對縣及縣以下地區的農村合作銀行和農村商業銀行，而在農村銀行體系中占重要地位的中國農業銀行和郵政儲蓄銀行根本享受不到該項優惠政策。這種以特定農村金融機構為優惠對象的政策措施往往形成的優惠面過窄、扶持力度過小，甚至會產生一些新的政策性不公，使得其在促進農業發展上的效果大打折扣。

3.2 各級地方財政配套資金難到位

目前，在中央政府制定的促進農村金融發展的補貼和獎勵政策中，除了少部分政策所需要的財力完全由中央財政來承擔外，大多數政策的具體執行都需要各級地方政府提供大量的配套資金。但是由于我國很多地方經濟實力仍然較弱，基本上只能勉強維持自身機構運轉，根本無力落實相應政策的配套資金。

3.3 財稅政策的長效扶持機制缺失

目前支持農村金融發展的財稅政策，大部分仍處于試點階段，即使已全面推開的，其政策時限也過于短促，這種現象說明現行財稅支持政策體系的建設缺乏長遠性和系統性，存在著明顯的應急性和臨時性特征，具體見下表。因此，從作用時效來看，很多財稅支持政策具有明顯的時效性，并沒有形成長期穩定的政策扶持機制，而長效扶持機制的缺失無法給各類農村金融機構提供穩定的收益預期和風險預期，從長遠看必然會制約農村金融的改革與發展。

3.4 財稅政策對農村金融發展的外在環境關注過少

金融發展的外在環境具有公共產品的特性，不可避免地存在“市場失靈”問題，所以財稅政策應當對農村金融發展的外在環境建設給予必要的干預。但是，現行的財稅政策對農村金融機構發展的外在環境關注過少，包括對各類農村金融機構健康發展所需要的良好金融生態環境、合理而有效的配套制度等都缺乏足夠的重視。這些問題都需要財稅政策和有關部門給予必要的扶持。但目前的財稅政策基本沒有涉及改善農村金融發展外在環境的具體措施。

4 現行農村金融財稅支持政策問題產生的原因

4.1 分稅制財政體制導致地方財力過于薄弱

1994年，我國實行分稅制改革。由于這次改革的直接目的是提高兩個比重，特別是中央財政收入占全國財政收入的比重，因此其重點只是對收入劃分進行了大的變革，對事權和支出責任并沒有做出相應的界定。這就導致各級政府事權與支出責任不匹配，尤其是縣鄉政府財政支出壓力比較大，也就無力為農村金融發展提供普惠性的財稅支持政策，只能針對部分金融機構和部分業務制定優惠政策。

4.2 財政資源配置不合理

從橫向上看，各級政府需要動用財政資金的領域非常多，財政資金作為稀缺資源，加之農村和農業在國民經濟發展中的地位和作用較低，導致配置在農村和農業上的資源非常有限。這也是造成財稅政策對農村金融發展外在環境關注過少及地方財政配套資金難以到位的重要原因之一。

4.3 現行財稅政策績效考核缺失

我國的財稅政策體系長期缺乏有效的績效考核與監督機制，因此給予農村金融支持和扶持的政策因各種原因無法實施到位，也沒有相應的懲處舉措或補救措施，使得本應有利于農村金融發展的財稅政策失去其應有的政策效應。

5 財稅支持農村金融發展的地方模式借鑒

在財稅政策支持農村金融發展的過程中，很多地方財政部門結合本地實際情況推出一系列財稅支持政策，形成了具有自身特點的地方模式，這些比較成功的模式為其他地區提供了可資借鑒之處，甚至可以在全國范圍內大力推廣。

①成都模式的主要特點是將發展農業的財政經營性支農資金和部分土地出讓收益集中起來，成立了成都市現代農業發展投資有限公司，該模式充分利用財政資金杠桿撬動金融資本和社會資本大規模進入農業領域，并有效促進農村金融發展與農業產業化發展的良性互動。

②江蘇模式是通過出臺促進農村金融改革發展的一攬子財政政策，多管齊下制定和落實具體財政扶持措施，該模式充分體現了財稅支持政策的動態調整對促進農村金融改革發展的重要性。

③吉林模式是依托財政部直補資金發放平臺提供直補資金擔保貸款，將農戶當年直補資金放大相應倍數，該模式實現了財政政策與金融政策在支持“三農”方面的有效合力，在促使財政農業補貼政策的支農效果有效放大和延伸的同時，進一步完善和促進了當地農村金融市場的健康發展。

6 促進財稅有效支持農村金融發展的政策建議

6.1 拓寬財稅支持優惠面、加大政策扶持力度

如前所述，除了給予農村信用社等此類金融機構一定的政策傾斜外，還應當擴大財政獎勵范圍，將涉農貸款財政獎勵條件彈性化。建議給予地方財政部門一定的調節權，允許其根據當地金融和農業發展的實際狀況，差異化設置獎勵條件，從而擴大財政政策的優惠面。

6.2 完善中央和地方的財政資金分擔機制

考慮到各級地方財政資金緊張的現實狀況，應當完善財政支持政策的“中央—地方”資金分擔機制。農村不同地區的財政負擔能力參差不齊，除了繼續對試點地區主要是中西部地區給予必要的稅收優惠外，還應當為落后地區的農村金融改革提供一定的中央財政資金支持。同時，在適當范圍內提高財稅政策中中央財政負擔的比例。

6.3 建立財稅政策的長效扶持機制

對于試點效果較好的財稅支持政策，應當進一步擴大試點范圍，在向全國推廣的同時逐漸固化為長效支持機制，以增強現行財稅支持政策的長遠性和系統性。

6.4 增加財政投入，大力改善農村金融發展環境

繼續加大財政投入力度，為各地農村金融的改革發展創造良好的外部環境。一是為農村金融發展創造良好的誠信環境和健全的基礎設施條件。二是出臺農村金融人才支持政策，吸引金融人才到農村基層工作；也可以通過定期專業培訓的方式，提高農村金融從業人員的業務水平和專業素養。

參考文獻：

[1]劉孝紅，巴曙松.積極財政政策下農村金融體系中政策性金融與財政的關系探析[J].中央財經大學學報，2009（3）：19-22.

[2]王家傳.中國農村金融：觀察與思考[M].北京：中國農業出版社，2009.