公共政策執行中的沖突問題

廖露琪 王子羽

[摘 要]黨的十八大以來，我國提出改革完善農村宅基地制度，政府隨之推出一系列宅基地退出政策，但在各地實踐中，由于多種政策的沖突導致宅基地的退出陷入困境。有效地治理這些政策在執行過程中的沖突，實現政策的原有效力對提高農村土地配置效率至關重要。文章以農村宅基地為切入點，分析了公共政策執行中沖突問題的常見表現以及消極影響，以期為政府有關部門治理此類公共政策沖突提供參考。

[關鍵詞]公共政策；執行沖突；宅基地退出

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.30.035

在城鎮化進程日益加快的時代背景下，大量農民脫離土地并逐漸向城市轉移，但在農村人口減少的同時農村宅基地卻有增無減，宅基地閑置和低效利用的問題日漸凸顯出來。與此同時，城鎮建設用地需求不斷增加，形成巨大的供需缺口。通過提高農村宅基地利用效率來緩解城鎮建設用地供給緊張問題是當前階段改革農村土地制度的重要思路。黨的十八大以來，我國提出要改革完善農村宅基地制度，天津“宅基地換房”、浙江嘉興“兩分兩換”、重慶“地票制度”、上海松江宅基地置換等退出試點大力推行。但在實踐中，農村宅基地退出政策在執行時面臨著諸多沖突，如政府欺上瞞下，隨意添加置換限制或是敷衍塞責，甚至衍生一些社會問題，使政策的預期效果大打折扣。

農村宅基地退出政策低效問題正是公共政策執行難的一個縮影。公共政策作為政府管理公共事務的重要手段，其要義是解決社會矛盾、平衡利益沖突和管理社會公共事務。一項合理的政策要轉變為現實有賴于有效的執行，這是公共政策的關鍵性環節，但在實踐中，公共政策由于覆蓋面大、執行層級多、施受面廣，執行過程中的沖突問題比較突出，這不僅影響到政策目標的有效實現，而且會消解政府權威，降低政府公信力。本文將立足我國國情，以農村宅基地退出政策為例，研究公共政策執行中的沖突問題，將理論分析與實證研究相結合進行敘述論證，探討公共政策執行沖突在農村宅基地退出政策中的具體體現及其影響。

1 公共政策執行中沖突的常見表現

（1）中央農村宅基地改革的全局性政策和地方試點實踐的局部性政策沖突（縱向）。

中央的宅基地制度以整合農村閑置浪費的宅基地資源，優化城鄉用地配置格局，統籌城鄉發展，惠及民生，實現國家長遠發展為目標，當政令下發到各地方政府，對地方政府來說，“一個是要實現增長目標和政績目標，即擴大建設用地，加快本地區的工業發展和經濟增長，其次是要實現財政目標和利益目標”，增加地方收入和地方融資規模，其運用這些土地實現生態效益和社會效益的動機明顯小于中央政府。雖然中央政府和地方政府的根本利益是一致的，但中央政府作為宏觀調控主體，制定全局性政策考慮的是整體利益；而政策在執行過程中是分散進行的，執行者往往要考慮其局部利益。在這樣的狀況下，地方政府通過各種手段加強落實有利于地方發展的政策，而象征性執行或替換性執行保障全國公共利益的政策，甚至對地方利益受損的政策進行抵抗，這就導致中央的政令不暢、“上有政策、下有對策”、地方保護主義等局面的出現，由此形成了中央政府與地方政府的沖突，制約著公共政策的執行力。

（2）農村宅基地退出制度與其他經濟、生態、社會政策的沖突（橫向）。

公共政策涉及政治、經濟、社會、生態等多個領域，農村宅基地退出政策作為土地政策，與其他公共政策的目標在一定程度上都有著矛盾和沖突。一些地區大量退出農村宅基地后，為實現經濟增長在農村建設工廠或發展高能耗低產出、污染嚴重的初級工業，這無疑與我國當下推動生態文明建設的發展理念相悖；在農村宅基地的退出中，一些地區采取城鎮居民房置換的補償方式，當農民變身為居民，大多數農民會放棄耕地轉為務工，因此造成耕地資源的閑置廢棄與我國保護耕地、保證糧食安全的國策是相沖突的。對于地方政府而言，農村宅基地的退出需要數額較大的財政支出，且受益周期長，影響其他項目的資金周轉，在一定程度上來說不利于當地經濟的快速發展，因此與其他經濟建設方面的政策也有沖突。拓展至整個公共政策領域，一方面，一個國家在不同的歷史時期會有不同的戰略重點，或是經濟發展，或是社會福利、生態建設，在這種情形下政府的主導性戰略和其他政策之間必然存在一些沖突；另一方面，各級政府作為相對獨立的“理性經濟人”，可能采取各種措施使社會、生態、文化等政策轉化為可以獲得利益的經濟政策從而滿足部門利益，其他類型的公共政策就會與經濟政策產生矛盾與沖突。這類的政策沖突不僅會使執行陷入兩難的境地，導致政策失效，公共資源的浪費，還會損害公共政策的嚴肅性、權威性。

（3）農村宅基地退出制度和相關法律政策的沖突。

在農村宅基地的退出實踐中，農村宅基地退出制度和相關法律政策的沖突也是執行的一大阻礙，而這種沖突的根源主要在于專門宅基地法律法規的缺乏，相關法律條文籠統不明。1982年《憲法》是根本法，但對宅基地的具體管理沒有明確條例。1986年《土地管理法》是一部全面的土地管理的法律，但全文只有5條涉及宅基地，“1991年的《土地管理法實施條例》也只有5條與宅基地有關，1998年的《土地管理法》雖然經過了重大修改但效力依然有限。”在這樣的法律環境下，政府在執行政策時往往伴隨著煩瑣的審批手續，而且執法權力有限，無法采取強制性措施進行管理；從另一個層面來說，宅基地流轉法規的滯后也為“宅基地的非法流轉提供了滋生的土壤”，擾亂了土地流轉市場的正常秩序。

2 公共政策執行中的沖突問題的消極影響

首先，這類執行沖突無疑會導致“政策失效，增加政策成本”，形成資源浪費。一些地區的宅基地退出政策由于脫離當地實際或與法律相悖而難以執行，如江蘇某地征收宅基地擬建公園，但大規模的退出難以尊重農民意愿，資金需求量大，最終由于地方財政難以支撐和農民反對呼聲漸漲而廢止。征收的部分宅基地就此廢置，其他經濟建設項目也因缺乏資金而陷入停滯。

其次，會損害公共政策的嚴肅性、權威性，降低政府公信力。重慶的戶籍制度改革和地票政策是一項典型的創新惠民政策，但在實際操作中，由于地票政策提高了土地使用成本，地方政府為了當地經濟的高速增長，常常為了完成上級任務，將群眾就地農轉非，不執行或打折執行惠民的地票政策；還有些鄉鎮政府為了省事或節約宣傳資金，對宅基地退出政策進行表面的宣傳和應付，給上級交個差就不再有具體性的實施與執行措施；許多地方政府為了追求政績，強制農民退出宅基地，甚至出現了不尊重農民意愿，肆意侵害農民利益的野蠻強拆、血拆等現象。

總之，從典型公共政策的代表——農村宅基地退出政策的執行過程及其成效來看，我國公共政策執行尚存在較為嚴重的沖突問題，影響公共政策發揮應有的作用。正如社會沖突一樣，公共政策沖突也是不可能徹底消除的，只能盡量地減少和避免。對公共政策沖突的綜合治理不僅是理論研究的問題，更是一個重要的實踐問題。有效的政策沖突治理需要更多的學者和社會人士進行努力探索，從而提升公共政策的質量，確保公共政策執行有序推進；“提供有效的制度設計，建立有序的公眾參與機制”，使公共政策效用最大化，完美實現政策目標，才能建設好富強民主文明和諧的社會主義國家，實現中華民族的偉大復興。

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