我國政府環境保護責任的發展與完善

閆勝利

（1.北京首創環境控股有限公司，北京100010；2.遼寧大學民生法治研究中心，遼寧沈陽110036）

一、政府環境保護責任的界定與基礎

一般認為，政府責任是指政府能夠積極地對社會民眾的需求做出回應，并采取積極的措施，公正、有效率地實現公眾的需求和利益。[1]政府的環境保護責任，即政府在履行生態環境保護職責方面所應當承擔的責任。政府環境責任可進一步區分為積極責任與消極責任。積極層面上的政府環境保護責任與政府在經濟社會領域的定位直接相關，包括環境與發展相互協調、環境風險防范、促進公眾環境參與、提供環境公共產品和服務等。而政府的消極環境保護責任，主要是指中央、地方政府不履行環境法律（包括《環境保護法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》等）、環境法規及政策中對環境保護方面的義務而應該承擔的不利的后果。目前我國政府承擔的消極性環境保護責任主要體現為黨政同責、行政問責等規則。

在我國，政府責任的內涵至少應該包括這樣兩個問題：一是政府環境治理權力的最初來源是公眾的環境利益，公共權力的最終利益指向也是實現公眾的環境利益；二是政府公共權力在運作過程中有可能偏離其預期目標。[2]就政府環境保護責任而言，主要包括以下三個層面的內容：一是道德層面的責任。這種責任主要是一種內在的約束機制，是指政府在行使環境保護職責時所應承擔的道德義務。比如樹立道德楷模，引導公眾愛護環境，倡導文明健康環保的生活生產方式，通過培訓逐步提高人民的環保意識，樹立道德對政府機構發展的重要性，特別是在完善政府的環境保護職責方面發揮其正面作用。二是政治層面的責任。這種責任主要是指中共中央和各級地方黨委對于其管理的干部進行追究的一種政治責任。以《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》為例，該辦法中規定的就是黨政領導干部對生態環境保護的政治責任，而且實行黨政同責原則，將負有領導責任的黨委與政府相關人員納入問責的范圍，做到顯性責任即時懲戒，隱性責任終身追究。三是法律層面的責任。蔡守秋教授分析了政府的第一性和第二性環境法律責任，他指出：“環境法律責任，就是指法律規定的政府在環境保護方面的義務和權力，此為政府第一性環境責任；政府因違反前述義務和權力的法律規定而承擔的法律后果，此為政府第二性環境責任。[3]

政府承擔環境保護責任、履行環境管理和生態保護的職責，是踐行“責任政府”的重要體現，這構成了我國政府環境責任的理論基礎。“從實質意義上說，一個政府只有其在能夠保障社會利益，促進實現社會意志所提出的目的，即真正履行其責任時才是合乎理性、道理的，才是合法的”。[4]責任政府是負責任的政府，在生態文明建設的進程中，要建立法治政府、服務型政府，其負責任的表現即是積極履行法律法規等規定的環境保護職責，承擔失職后造成環境污染和生態破壞的不利后果。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，對政府的職能和作用的規定中，增加了“環境保護”的表述。這表明政府不僅要在環境保護方面享有權力，更要承擔責任，責任政府的理念得到了進一步體現。新修改的《環境保護法》也突出強調政府的環境保護責任、環境監管責任，進一步體現了責任政府理念。

二、政府環境保護責任的發展歷程

我國立法中對于政府環境保護責任的確立，經歷了1979年《環境保護法（試行）》、1989年《環境保護法》和2014年修訂后的《環境保護法》三個主要階段。總體上，對于政府環境保護責任的規定經歷了由無到有的發展過程，責任的范圍逐漸擴大，規定的內容也逐漸明確。

（一）1979年《環境保護法（試行）》對政府環境保護責任的規定

我國最早的環境立法是1979年由全國人大常委會審查通過的《環境保護法（試行）》，其中對于政府的環境責任的規定僅有一條：“國務院和所屬部門、地方各級人民政府必須切實做好環境保護工作”。這條簡單的規定，在當時的背景下，是存在著積極意義的。它明確了政府的環境保護責任，政府不僅應當抓好四個現代化建設，還應當承擔環境保護工作，履行環境保護責任。同時該條規定為當時建立建制的環保部門提供了法律依據，也為政府的環境保護執法提供了法律依據。但當時地方政府還沒有普遍建立起環境保護部門，缺乏承擔環境保護工作的組織機構和載體，因此在該法中僅有一條原則性的規定，并沒有進一步作出相應配套的可操作性強的規定。在實施過程中，一些地方政府認為加強環境保護會削弱政府的經濟發展速度，因此對環境管理也持消極的態度，阻礙了政府環境責任的實現。

（二）1989年《環境保護法》對政府環境保護責任的規定

1989年12月26日，由第七屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議通過的《環境保護法》，增加了對政府環境保護責任的規定，具體規定在第七、第十六以及第二十條①該法第七條第二款規定：“縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門，對本轄區的環境保護工作實施統一監督管理”，第十六條規定“地方各級人民政府，應當對本轄區的環境質量負責，采取措施改善環境質量”，第二十條規定：“各級人民政府應當加強對農業環境的保護，防治土壤污染、水土流失等生態失調現象的發生和發展”。。與1979年《環境保護法（試行）》相比，本次修法細化了政府的環境保護責任，并在農業環境的保護方面提出了更多的要求。因為當時農業問題比較突出，土壤的環境污染現象和水土流失等生態失調現象嚴重，所以在規定政府的環境保護責任時，重點加入了對農業環境的規定。1989年《環境保護法》實施以來，我國的環境保護法體系已經初步建立。但這部法律制定的背景是當時實行的有計劃的商品經濟，與后來建立的社會主義市場經濟體制有很多不配套和不協調的地方，且單項立法不足以確保政府在進行環境規劃和宏觀決策時統籌環境和發展的關系[5]，致使在落實過程中結果并不理想。

（三）2014年修訂后《環境保護法》對政府環境保護責任的規定

由于前述政府環境責任的諸多缺陷，造成一直以來來我國環境保護領域政府失靈、環境法律失靈，環境保護成效不顯[6]。正因為此，“落實并強化政府環境責任”成為2014年《環境保護法》修訂中的主要議題和突出特點之一。[7]總體上看，新《環境保護法》將舊法中“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責”的規定從第三章“保護和改善環境”中的第十六條，調整為第一章“總則”的第六條第二款。將“政府為環境質量負責”調整到新修訂的《環境保護法》的總則部分，可以突出強調政府在環境保護方面的職責，進而作為指導思想，貫穿于本次修訂的《環境保護法》整體之中。此外，在涉及政府環境保護責任方面，新修訂的《環境保護法》由舊法的12條增加到27條，涉及環境保護的各個方面。在微觀上，新修訂的《環境保護法》新增或修改的20個條款中，涉及到16個方面的政府環境責任。具體參見下表：

表1 2014年修訂后《環境保護法》中涉及的政府環境保護責任

（四）其他相關環境立法對政府環境保護責任的規定

除了以上的環境保護法，在其他環境相關的單行法中也有對政府環境保護責任的規定，以大氣領域和水領域為例，2015年修訂的《大氣污染防治法》，對于地方政府環境保護的職責規定主要有：加大財政支出，將大氣污染防止工作納入社會發展規劃，對本行政區域內的大氣污染質量負責，制定相關規劃控制污染物排放。此外，在2017年最新修訂的《水污染防治法》中，增加了關于地方政府在治理水污染方面的“河長制”規定，①該法第五條規定：“省、市、縣、鄉建立河長制，分級分段組織領導本行政區域內江河、湖泊的水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環境治理等工作”。并規定了地方政府在水污染方面的環境質量目標責任制、政府的水質量報告制度以及公開制度。“河長制”進一步強化了地方政府在水環境保護上的職責，明確了政府負責人作為“河長”要對本行政區域內的水環境質量負總責，是單行環境立法對政府環境保護責任的新突破。

三、政府環境保護責任的問題

從我國環境保護法的相關立法實踐中可以看到，對于政府環境保護責任的規定從無到有，從原則性概括到詳細規定，經歷了一個逐漸明確的過程。但根據對我國的實施現狀考察，政府在履行環境保護職責時還是存在著不盡人意之處。針對其中存在的問題進行如下的梳理與分析。

（一）政府環境保護責任的規定模糊

在我國現行《環境保護法》中，對于環境保護責任的主體多定義為環境保護主管部門，對于政府的責任也只是原則性的規定為“地方各級人民政府對本行政區域內的環境質量負責”，這一規定雖然是強調了政府的環境責任，但作為具有部門行政法性的立法的原則性規定，不足以創設由政府承擔的不利后果責任，從而也就沒有解決一些深層次的問題，即提供要求政府承擔不利后果責任的尺度、程序等。[8]在相關配套制度上，也沒有明晰地方各級政府環境保護責任的主要內容。因此在關于地方政府責任的規定方面，過于原則性和簡略性，操作性也不是很強，無法明晰政府的環境法律責任。目前，在我國污染治理和生態維護責任的相關制度中，關于責任主體和職責的構建主要是以各種政策作為基礎①例如：國務院《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》、《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》、《大氣污染防治行動計劃》等。，不具有法律的權威性，缺乏明確的立法作支撐。政策的實時性和靈活性可以保障政府環境保護責任制度能很快在國內施行，但其具有的不穩定性和非強制性會在一定程度上影響政策的充分發揮，使其得不到最嚴格的執行。法律規定的模糊性，將在很大程度上阻礙政府環境保護職能的充分發揮，而導致環境治理出現無主管理、一拖再拖、久治不愈的情況。

（二）環境治理體系權責范圍混亂

目前我國很多與環境相關的單行立法中都規定了環境保護責任的主體和范圍，但存在著治理權力和治理責任范圍混亂的現象，有一種典型的表現為職責同構。有學者指出，中國政府在縱向上的職責劃分很不明確，其基本特征是“職責同構”，也即在政府間關系中，不同層級的政府在縱向職責和機構設置上高度統一。[9]環境法領域之中，在政府環保職能的設置上，環境保護責任的分配嚴重失衡。地方政府環境保護責任體系中各主體權責配置不科學不協調，致使地方政府的環境治理能力下降。以市級環境保護主管部門為例，市環保局的主要職責是：作為市政府綜合管理環境保護的職能部門，依照有關法律、法規、政策，對全市環境保護工作實施統一監督管理。而依據我國現行《環境保護法》中對于政府環境保護責任的規定：“地方各級人民政府應當對本行政區域內的環境質量負責”、“縣級以上地方人民政府有關部門，對資源保護和污染防治等環境保護工作實施監督管理”，真正實施監督管理權力的是政府有關部門還是政府本身，就出現了環境治理體系權責范圍混亂的問題。

（三）政府環境保護責任監管缺失

有效的監管是保障責任得以履行的重要手段。由誰來監督政府的環境保護責任，在我國當前的法律規范層面一直處于缺失地位。有權必有責，用權受監督。在我國相關的環境立法中，大多規定的是政府來監管企業、政府監管環境保護主管部門。環境保護法規定縣級以上人民政府對環境保護工作實施監督規定，卻并未規定政府不履職或者環境失職的情況出現后，應當如何承擔其不利后果，由哪個部門來進行監管，以及這種監管體系如何建立。這將會導致地方政府的監管出現缺失，地方政府濫用環境監管權力，或者不充分的盡到環境保護責任的的現象。監管體系缺失的直接后果就是政府的環境保護責任無人監督，落實不力。在實踐中很多政府對于環境保護工作也時常流于形式，有些基層政府甚至還存在環保懶政、惰政的情況。因此加強對政府環境保護工作的監管，是目前落實地方環境政府環境保護責任較為突出的一個方面。

（四）政府環保績效考核機制不完備

當前我國大部分地區已經將政府生態環境保護和環境治理納入到政府的績效考核制度之內，但不可否認的是，目前我國很多地方依然是將GDP作為政績考核的一個重要目標，政績考核機制依然是以經濟發展總量作為一個主要任務和導向。在我國2014年修改的《環境保護法》中，對于考核評價制度的規定進一步明確，縣級以上人民政府應當將環境保護目標完成情況納入考核內容，作為對其考核評價的重要依據。但立法者在制定該條款時專門提出，該項制度在當前仍具有比較強的政策性，與干部考核等人事制度密切相關，其實際運行效果有賴于各級黨委政府的決心、力度，有賴于目標、措施、考核評價指標的科學性。[10]針對此條概括性、原則性的規定，我們應當思考的是：關于地方政府環保績效考核機制，應當如何展開？又或者是該考核機制應當如何落實？從實踐中看，作為一項能夠積極促進政府環境保護責任的激勵機制，目前政府環保目標責任制與考核評價制度的實施較多的受到了外在的社會壓力和體制內政治因素的影響，在信息公開上也存在較大不足。概言之，環境保護績效考核機制有待于進一步完善，落實力度也有待于進一步加強。

四、我國政府環境保護責任的完善

鑒于目前《環境保護法》等立法規定中對于政府環境保護責任存在的權責不明、規定模糊等問題，在今后的立法中亟待得到確認和完善。對于政府環境保護責任的績效考核機制不完備以及監管缺失，則應當強化政府環境保護責任履行的監督。同時，要完善政府的環境保護責任，還要從優化政府履行責任的配套制度以及推進政府環境保護管理體制改革等方面來進行。

（一）完善政府環境保護責任規范體系

我國《環境保護法》以及相關單行法對政府環境保護責任的規定過于原則，。因此要完善環境立法規定，細化環境法律責任，并從制度上加大對環境違法行為的懲處力度，改變法律處罰偏軟的狀況。具體而言：

1.完善現有責任立法規定。現行2014年《環境保護法》與1989年《環境保護法》相比，其對政府的環境行為作出了很多修改和補充，前文已經有詳細的論述，在此不再贅述。但是，在對新修訂的《環境保護法》進行肯定的同時，還要認識到其依然存在一些問題。首先，新修訂的《環境保護法》所作出的規定還尚未深入人心，在落實上依然存在不足。其次，目前環境違法的成本依然比較低，造成違法者寧愿接受處罰也要違法的情況，無法從根本上落實政府的環境保護責任。因此針對這種情況，在完善《環境保護法》中處罰規定時，應當加大對環境違法行為的處罰力度，提高污染者環境違法的成本。政府及其工作部門在對環境污染行為進行處罰時，應當嚴格執法，做到發現一起處理一起，讓違法者不敢違法。

在強化新《環境保護法》作為環境保護基本法的前提下，也要推進其他環境單行法的修訂，以適應社會中出現的新情況。在強化政府以及環保主管部門權威的同時，又要對其他相關的單行立法及時作出調整和完善，以消除法律文本層面的沖突。《水污染防治法》《大氣污染防治法》等相關的單行立法需要加大修改力度，針對現實情況及時做出更新修改。

2.加強環境保護地方立法。在完善國家立法同時，需要發揮地方環境立法的積極作用，推動形成政府環境保護責任的合力。國外環境立法的經驗表明，針對區域性生態破壞和小范圍內的環境污染問題，可通過地方性立法來發揮作用。[11]我國在2015年3月已經修改了《立法法》，地方立法權擴大到所有設區的市，因此可充分發揮設區的市級以上地方立法的優勢，根據本區域情況和實際需要，因地制宜，在環境保護領域進行立法，更科學的規定政府的環境保護責任，以督促地方政府及時解決出現的地方局部生態問題。加強在環境保護領域的地方立法，進一步強化政府地方政府的環境保護職責，要發揮政府在環境治理中的主導作用，合理劃分中央和地方環境保護事權和支出責任。將生態文明體制改革中的“環保督察”“一崗雙責”“黨政同責”等對政府責任的要求上升為法律規則。在對地方性法律進行規定時，可通過設置懲罰性措施來提高對政府履職的激勵和約束，在政府環境監管失職，導致環境質量下降時，應該承擔怎樣的責任，以及如何進行追責，都可嘗試通過地方立法的規定，來加強政府環境保護責任履行的力度。

（二）推進政府環境保護管理體制改革

在當前生態文明體制改革的大背景下，環境法也需要進行相信的調整，適應我國生態文明建設的最新趨勢[12]，推進政府環境保護責任的實現。一方面，需要通過制度創新，將環境保護責任落實到地方政府主要領導人之上。我國水污染防治法目前已經確立“河長制”，建立省市縣鄉四級河長制，未達到水環境質量改善目標的地方制定限期達標規劃，向社會進行公開。該制度通過確立政府負責人的水環境保護責任制度，推動了區域內的水污染治理，提供了一個有益的經驗。另一方面，要更加準確界定政府環境保護職責。政府環境保護責任涉及的主體較多，除各級地方政府對本區域內的環境負總責，環保部門發揮主導作用外，與其他部門還存在一定的責任重合。因此有必要終結責任主體模棱兩可的情況，對環境保護責任的主體加以明確。根據對我國環境現狀的分析，以及對國外的環境治理的對比研究，都將環境責任的主要主體指向政府。要把政府作為環境保護的第一責任人，確立中央與地方的環境分級管理，嚴格界定中央和地方政府環境保護責任的范圍。

在明確政府作為環境保護的責任主體外，還應當對責任主體的職責予以明晰。各級政府及主要負責人的具體職責的進一步劃分，環境行政權力的界限，環境義務的執行，這些責任范圍也必須得到明確。對此，建議各級地方政府研究制定符合本區域實際情況的環境保護“權力清單”和“責任清單”，以明晰各級地方政府的環境保護職責。另外要在發揮政府環保部門主導作用的基礎上，處理好與其他相關環境責任主體之間的關系，并建立跨區域、跨流域的環境保護機制，落實跨區域、跨流域政府環境保護職責。

（三）強化政府環境保護責任履行監督

要強化政府的環境責任，離不開對責任履行的有效監督與問責。在生態文明體制改革背景下，更強調對環境權力進行監督。具體而言：

1.建立健全國家環境執法督察制度。環境督察制度是為了實現對環境保護領域“黨政同責”的監督。環保部傳統上所設立的督查中心僅為事業單位并不是正式機構，和地方政府也沒有直接行政隸屬關系，也沒有獨立的執法權限，制約了監督職能的發揮。為健全國家環境執法督察制度，需要予以一定的組織改革，改變環保督查中心“一事一委托”的局限，賦予其相應的監督檢查權力，包括檢查權、調查權、協調處置權、信息共享權、整改建議權、問責建議權等。

2.健全政府環境責任的問責追責。有權必有責，有責必追究。現階段我國的環境問責制主體單一，大多為行政機關。在很多情況下，問責也是流于形式，只能治標不能治本。要解決這一問題，就必須健全當前我國的環境問責機制，成立專門的環境問責機構。目前我國對政府的環保督查還是由中央環境保護督察組來進行，問責也是由督察組發現問題后移交本區域的省政府來進行通報和處理。建議在本行政區域內設立專門的問責機構，實現與中央環保督察組的交接，發現問題后直接交由專門問責機構處理。另外要規范政府的環境問責程序，嚴格執行問責。此外，要實行多元化的問責機制。新聞媒體對于環境事件的跟蹤報道，產生的社會效應和輿論壓力可以敦促政府等環境機關履行環保職責。公眾也可通過環境知情權和環境參與權的行使，對政府的環境履職情況進行問責。

3.完善政府環境履職信息公開。公開是對權力最好的監督。因此，要對政府的環境權力進行規范，公開就是對其最好的監督方式。要完善政府信息公開的相關規定，從環境信息公開的范圍和方式來進一步加強對政府環境履職的監督，建議補充規定，政府應當及時主動公開環境保護方面的履職信息，供大眾查閱，媒體監督。公開的環境信息包括兩方面的內容，一方面，政府要積極主動地公開與環境有關的信息并給予解釋說明，另一方面，公眾要發揮參與環境保護的積極性和主動性，對政府公開的環境信息進行跟蹤。在現代技術條件下，還應當不斷完善政府環境信息公開的方式，實現環境信息共享。除了政府環境公報和新聞媒體公開，還可以增加公開方式的多樣性，如政府門戶網站的資訊公開、微信公眾號推送等，也可通過手機APP查詢政府環境保護履職信息等。

4.推進政府環境行政公益訴訟。司法監督是解決政府環境責任追究機制不力的重要途徑。在我國現行的司法體制背景下，要完善環境行政公益訴訟制度。我國現有行政公益訴訟制度規定在2017年最新修訂的《行政訴訟法》之中①2017年修改后《行政訴訟法》第25條第4款明確規定：“人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”。環境行政公益訴訟是外部救濟的一種方式，可以對政府及其部門管理環境的工作進行有效的監督。環境行政公益訴訟制度目前在我國已經初步建立，檢察院也被授予提起行政公益訴訟的權力。如果政府不履行或不完全履行其環境保護職責，檢察機關可以先向政府提出檢察意見，來督促其履行，政府仍不履行時，可向法院提起環境行政公益訴訟。該制度在前期的試點過程中，已經起到了良好的社會效應，對于行政機關特別是政府及其環境主管部門維護生態環境和資源保護方面發揮了重要的作用。但該制度目前還不成熟，且供給不足，還存在著與其他法律相銜接的問題。因此，要完善環境行政公益訴訟制度，強化政府環境保護責任的司法監督。就對政府的環境保護履職情況審查標準來看，應當擴大審查標準。就訴前提出檢察建議來說，應當完善建議內容，載明公共利益受損害的狀況，同時要做好訴前程序與訴中程序的銜接[13]。為了保障環境公共利益，落實政府相應的環境環境保護責任，應當充分發揮環境公益訴訟的審判監督職能，完善環境行政公益訴訟制度。

（四）優化政府環境保護責任的配套制度

1.改革政府的環保績效考核制度。針對績效考核重經濟輕環保的問題，可在考核過程中降低GDP在政府績效考核中的比重。績效考核是檢驗政府治理能力的重要方式，在生態文明體制改革背景下，不能僅僅抓住經濟發展這一指標，將其作為地方政府政治合法性主要來源，還應加入生態指標，將環境生態保護作為同等重要的事項列入績效考核。因此要求政府在制定經濟發展規劃時，不僅僅要考慮到生態資源的保護，還要確保將環境保護優先作為基本原則。在進行政績考核時，加大環境治理的決心，將保護環境措施得力的領導優先考核。例如，南寧市政府制定的《領導干部環境保護工作實績考核暫行辦法》中明確規定：實行環境保護工作實績考核實行年度考核，把履行環保法律職責情況作為領導干部任用考核和年度干部述職的重要內容。

2.建立科學的環保資金運行機制。政府環境保護責任能否得到有效履行，還有一個重要的制約因素是資金保障。這也為2014年《環境保護法》修改之后的實施情況加以佐證。[14]從治理環境污染的資金方面來說，在我國因為環境是作為“公共物品”存在的，這意味著地方大量的污染治理需要由當地政府來“買單”。目前我國在環保方面的治理資金大多也是來源于地方政府財政撥款，這就造成環保部門對地方政府的依附性很強，也是地方保護問題產生的重要原因。因此要建立科學的環保資金運行機制。從來源上說，國家要繼續加大環保投入，要保證地方環境治理有穩定的資金來源，設立財政稅收中有專門的環境保護的專項資金。從支出上說，要構建有效的環境保護支出機制，設定合理科學的環保預算支出規模，維持環保預算支出結構的平衡。政府要對環保資金的運行起到監管的作用，并對需要跨區域治理環境污染的情況合理調配資金。