非政府主導的就地城鎮化模式及其政策啟示
——山東青州南張樓城鎮化案例分析

陳多長

（浙江工業大學經貿管理學院，浙江杭州310023）

從1978年到2012年，我國城鎮常住人口城鎮化率從17.9%提升到52.6%[1]，成效顯著。然而，快速城鎮化過程中也暴露了因大量低價征用集體土地侵害農民利益、誘發社會沖突，加重地方政府土地財政依賴等嚴重的社會經濟問題，凸顯了現行政府主導的城鎮化模式的弊端。針對這些問題，2012年召開的中共“十八大”提出了推進“新型城鎮化”的戰略。2014年12月29日，中央政府決定在全國62個市、縣、鎮開展新型城鎮化綜合試點工作。然而，新型城鎮化戰略下的城鎮化應采取哪些具體的模式？什么樣的新型城鎮化模式才能根治飽受詬病的地方政府土地財政依賴？這些問題仍在需要理論探討和實踐創新。

一、文獻綜述

從理論上來看，城鎮化模式可以從多個不同的角度進行分類研究。例如，從推進主體角度可將城鎮化分為政府主導型和市場主導型兩種模式[2]、[3]；基于人口流動特征將城鎮化模式分為異地城鎮化和就地城鎮化[4]、[5]；從城市規模大小的角度將城鎮化模式分為小城鎮、中等城鎮和大城鎮發展模式[6]；根據城鎮化模式的地域特殊性將其分為“蘇南模式”、“珠三角模式”、“溫州模式”、“成都模式”等[7]；從城鎮化資金來源、農村人口遷移方式等角度將現行城鎮化模式分為主流模式及非主流模式并分別進行闡述[8]、[9]；從城鎮化動力機制和空間模式兩個視角將我國城鎮化推進模式分為建立開發區模式、建設新區和新城模式、城市擴展模式、舊城改造模式、建立中央商務區模式、鄉鎮產業化模式和村莊產業化模式[10]；從驅動城鎮化的產業角度，把城鎮化區分為工業驅動、房地產開發驅動、旅游開發驅動、生態保護驅動、高校校區擴張驅動和混合驅動等多種模式等[11]。

上述國內外研究成果為本文的研究奠定了重要的文獻基礎。但文獻研究也發現，目前學術界更多地關注了政府主導的城鎮化模式的分類研究，而對非政府主導的城鎮化模式的案例研究仍然不多。為此，本文以山東青州南張樓為例，從推動主體、驅動產業和融資模式三個角度分析其城鎮化模式的主要特征，探討該案例對我國城鎮化模式創新和地方政府土地財政依賴治理的政策啟示。

二、南張樓城鎮化的典型特征

（一）案例分析對象簡介

1988年山東省和德國巴伐利亞州簽約實施“中德土地整理和村莊革新”合作項目，在南張樓村建立“中德土地整理與農村發展合作試驗區”。德國方面由漢斯.賽德基金會負責項目的實施，旨在嘗試復制德國巴伐利亞州“城鄉等值”的實踐經驗到南張樓村①“城鄉等值”試驗的主要目的是，通過土地整理、加大農村基礎設施投資來改善農村的基礎設施條件、提高農村公共服務的水平，提高農民的生活品質，縮小城鄉差別，減弱農村人口流向大城市的動力。。項目從1990年開始正式實施，主要內容有：村莊分區規劃、土地整理、農業機械化耕作、農村基礎設施建設、村莊環境整治、興辦學校和培訓村民等。經過27年的實踐，南張樓村的基礎設施、環境條件、農業生產設施等均有極大改善，村莊社會經濟發展水平有了顯著提高。經過評估，德國方面認為，南張樓村的“城鄉等值”試驗是巴伐利亞州經驗在國際范圍內的眾多試驗項目中最有成效的一個案例。盡管與集體土地國有化前提下的土地城鎮化和農村人口城鎮化有所不同，但南張樓村在土地利用、勞動就業、基礎設施與公共服務，以及村莊社會經濟結構和形態等方面均表現出了城鎮化的特征。因此，南張樓村的發展既是我國新農村建設的成功案例，也是一個城鎮化模式創新的重要案例。

（二）南張樓的城鎮化特征

1.人口城鎮化

根據調研資料，在中德合作項目開始之前的1989年，南張樓村的人口總數為4258人，2016年7月全村總人口為4219人。27年來，村莊面貌發生了巨大變化，而村莊總人口并未發生明顯變化。不過，從人口的就業結構來看，1989年全村2500多勞動力中，從事農業生產的勞動力占勞動力總數的88.4%，從事非用產業的勞動力僅占13.6%；僅僅在項目啟動14年之后的2003年，全村從事非農產業的勞動力就已經占到勞動人口的80%以上[12]，勞動力的就業結構已完全具備了非農產業化的城鎮化典型特征。目前，南張樓村的勞動力在非農業部門就業的比重為90%以上，除200多人在海外務工和部分考取大學的學生之外，本村勞動力基本實現了“就地非農產業就業”，這一點基本符合“農村人口就地城鎮化”的特征。

2.土地城鎮化

在德國專家的指導下，南張樓村實施了村莊統一規劃和土地整理，實現了土地資源的分區利用。1988年，德國專家來到南張樓村指導直接參與制定了《南張樓村發展規劃》。按照該規劃，南張樓村的土地利用分為居住用地、農業用地、公共服務用地等三種類型。1990年秋，在德國專家的指導下，南張樓村啟動土地整理項目，把全村零星分布的267塊土地和經過削高填低新增的600畝耕地整理劃分為300m×350m規格的大塊土地57塊[13]。其中，通過對1800畝荒灣、河道、廢棄窯場整理出來的耕地指標，用于建設村辦工業園區和奶牛養殖業小區[14]。目前，南張樓村的土地非農利用形態有三種：工業用地（形成村西工業區）、公共服務用地（形成村北公共服務區）和村民居住用地（形成村中部生活區）②此處資料來源于中央電視臺：“魅力中國小康村鎮：南張樓村——德國式土地整理加速農業機械化”（《經濟信息聯播》2015－11－16），結合本文作者的實地調研結果進行了修正。。因此，從土地非農利用形態看，目前南張樓村已經具備了城鎮化的特征。

3.基礎設施和公共服務的城鎮化

標準化活動主要是編制、發布和應用標準和其他標準化文件的過程，標準化文件是標準化活動的產物。以國家標準制修訂活動為例，其活動包括預研、立項、起草、征求意見、審查、批準、出版、復審和廢止等九個階段內容。

主要表現在以下四方面：第一，道路硬化和規整化。中德合作的巴伐利亞試驗項目開始之后，從1990年到2005年，用了15年的時間將全村非農生產和生活區的道路按照統一規劃的標準全部修建完成，并實現了水泥硬化處理。目前，村莊道路總體上看起來比較規整，與城鎮道路已經沒有顯著差異。第二，全村統一供水、供電。全村低壓電線全部埋設地下，高壓電線只出現在村道主干道兩邊。全村衛生飲用水入戶率達到了100%。第三，公共服務設施的城鎮化。南張樓村建設有社區服務中心、公園、村辦幼兒園、村辦小學、青州市民俗博物館（投資100萬余元）、籃球場、文化活動中心、村醫院（可實現現場報銷醫療費）和村養老服務中心等公共服務設施。第四，商業、金融服務類設施。南張樓村目前在村內設有銀行、投資理財公司、駕駛培訓代理機構、化妝品專賣店、服裝鞋帽商場、移動通訊營業廳、供奶站、圖書文具商店、綜合性超市等現代城市居民所必須的商業服務機構①此處資料來源于中央電視臺：“魅力中國小康村鎮：南張樓村農民過上城里人生活的中德樣本”（《第一時間》2015－11－17），結合本文作者的實地調研材料進行了修正。。

從村莊基礎設施、公共服務和商業服務設施的健全程度和村民生活的方便程度來看，目前南張樓村的村民完全可以實現不出村就可以享受基本的、與城鎮居民所享受的等值的公共服務和商業服務。這就是其村民生活城鎮化的典型特征。

4.村落經濟形態和村民收入的城鎮化

自1990年中德合作項目實施以來，南張樓村的經濟結構發生了巨大變化。盡管耕地保護得到強化，農業生產機械化、農業基礎設施現代化促進農業生產效率極大地提高，導致農業經濟總量顯著提升，但村莊經濟總量中工業經濟逐漸占據了主導地位。項目實施15年后的2004年，南張樓村工業總產值就達到了2.5億元，占全村經濟產值的70%；2005年全村工業總產值達到2.51億元，占全村經濟產值的70%以上[15]、[16]。從村民收入角度看，1989年南張樓村年人均收入只有1950元，2014年人均收入就已經達到了19000元（參見表1），高于當年全國（10489元）、山東省（11882元）、濰坊市（14776元）和青州市（14936元）。

表1 南張樓村部分年份村民年人均收入

5.人口管理的社區化

城鎮化的另一個重要特征是人口管理組織形式的社區化。根據調查，南張樓村的人口管理除了仍然保留著村委會這種典型的農村基層組織形式以外，目前已經初步建成了社區化管理機構并被青州市政府納入統一的社區化管理的城鎮化基層管理組織體系。按照新型城鎮化發展規劃，近幾年青州市一直在重點推進以南張樓為中心，將附近42個村莊統一規劃入中德合作土地整理項目區，并計劃逐步建成6個大型農村社區，平均每個社區服務7個村莊、6600人，服務半徑在2km以內[13]。南張樓社區化建設早在2013年2月就已經啟動，完全建成之后，南張樓村將成為周邊7個村的經濟、文化和居住和人口管理的多功能中心[17]。

三、南張樓村城鎮化模式解析

盡管目前國內有文獻把南張樓村的巴伐利亞試驗及村莊社會經濟發展實踐作為社會主義新農村建設的范例[18]、[19]，但從其社會經濟發展特征來看，我們傾向于把它作為我國城鎮化的案例來討論。此外，南張樓村的城鎮化路徑，實際上可以為我國根治地方政府土地財政依賴的城鎮化模式創新提供重要的經驗借鑒。基于這種認識，此處用城鎮化模式的分析框架，從參與主體、推進產業和融資模式等角度來剖析南張樓的城鎮化模式。

（一）城鎮化的驅動主體

南張樓村的城鎮化過程中有多個主體共同參與，包括作為德國巴伐利亞州政府代表的賽德基金會、南張樓村委會和村民、企業和中國的各級政府。不同性質的參與主體，其在城鎮化過程中所追求的利益目標不同、參與意愿也有所不同。從參與主體的功能類型或它們在城鎮化過程中發揮作用的主觀能動性角度看，作為合作項目外方代表的德國賽德基金會、中方代表的南張樓村委會是南張樓村城鎮化最積極主動的推動者，中央政府和山東省級以下地方政府是在中德合作項目實施后才開始參與的公共主體，它們的參與具有誘致性特征。受經濟利益的驅動，各類工商企業都具有自愿性、主動參與城鎮化的特征。至于南張樓村民，在中德合作項目實施的初期和城鎮化啟動階段，由于看不到村莊統一規劃、土地整治和村莊革新的經濟收益前景，他們在這一階段事實上處于被動參與的狀態，在德國方面和村委會廣泛征詢村莊發展意見、耐心解釋和充分交流的基礎上①南張樓村城鎮化的成功經驗之一是，在村莊土地整理、村莊發展規劃制定等方面的重大事務都能夠廣泛聽取各類別、各層次村民的意見和建議，讓村民理解、支持上述行動計劃，逐漸讓村民從被動參與轉變為主動參與并積極支持村莊的一系列革新實驗和城鎮化建設。，尤其是當他們觀察到中德合作推動“城鄉等值”試驗的初步效果之后，才逐漸轉變觀念、主動參與到城鎮化過程中。各類主體的性質和功能歸納到表2中。

表2 南張樓村城鎮化的推進主體及其功能

因此，南張樓村的城鎮化是以村委會和村民意愿為主，由德國合作方、南張樓村委會和村民主導推動，而非以地方政府意愿為主推動的城鎮化。這與當前我國主流的以地方政府意愿為主推進的強制性城鎮化模式根本不同。

（二）驅動產業

根據文獻調研和實地調研發現，推動南張樓村城鎮化的產業主要由以下幾個：一是農業，為村莊主導產業和農業勞動力的非農化提供物質基礎和前提條件。二是工業，構成南張樓村城鎮化的直接推動力量。三是服務業，是人口城鎮化和村民生活的城鎮化重要推進力量，除了具有吸納村民就業的功能以外，還有提升城鎮化質量的重要功能。

1.農業現代化為南張樓經濟非農化、勞動力的非農化和城鎮化提供了重要物質基礎

南張樓村的城鎮化起步于德國巴伐利亞州城鄉等值經驗在該村莊的試驗。初始合作內容和工作目標包括“村莊土地整理”和“農業生產的機械化、現代化”等。在德國專家指導下，經過規劃、實施和資金投入，村莊土地整理的目標很好地完成，農業生產的基礎設施極大地改善，農業機械化作業已全部實現。目前，南張樓村的生產、生活用輸水管道和電力線路全部實現地下埋設，每方土地（350m×300m）建機井3－4眼，農用地輸水管線長50000m，實現了遙控灌溉農田。鋪設地下電線10萬m，有效保障了全村農業生產安全用電，方便了大型機械連片作業[20]。農業生產基礎設施條件的改善、農業機械化程度提高和農業現代化作業，極大地提高了農業生產效率，把過去束縛在農業土地上面的大批勞動力釋放出來，為農業勞動力的非農業化提供了必要前提條件，也間接地推動了南張樓村農村人口城鎮化的進程。

2.工業化是南張樓村人口城鎮化和土地城鎮化的最直接、最重要的推動因素

工業對于南張樓村城鎮化的推動作用比農業更為直接、推動效果也更顯著。南張樓村的工業起步于1984年的“青州南張石油機械廠”，到1990年中德合作項目開始實施時，全村已有14家村辦工業企業[14]、[21]。目前南張樓村的工業園區內一共分布著近100家工業企業，吸納本村約400人、周邊村300多人就業，使80%的農村勞動力轉變為產業工人[22]、[23]。工業化對南張樓村城鎮化的重要推動作用主要表現在以下三個方面：一是開辟了占地數百畝的村辦工業園區，實現了農業土地利用方式的非農化和空間城鎮化。二是大量接受農業轉移出來的勞動力，留住了本地農業剩余勞動力，實現了農業人口的就地非農化和村民就地城鎮化。三是增加了村民收入，為村民生活方式和生活水平城鎮化提供了必要的物質基礎。調查得知，南張樓村民就地就業月收入4000元以上，工廠熟練工的月收入可達8000元以上。可見，從驅動產業角度看，南張樓村的城鎮化與中國主流的工業化驅動城鎮化的傳統模式并無不同。

3.商業、服務業的快速發展提高了南張樓村城鎮化的質量

商業、服務業的發展首先為農村剩余勞動提供了不少就業機會，進一步推動了農村人口城鎮化。目前，南張樓村第三產業吸納勞動力達到600人以上，年產值3000余萬元[17]。其次，商業、服務業的繁榮，保證了南張樓村民能夠過上與城鎮居民等值的生活、提升了生活品質，提升了城鎮化質量。目前南張樓村從超市、銀行、移動通訊營業廳到加油站、駕駛培訓代理中心、博物館、圖書室、健身設施、垃圾處理設施、美容美發、飯店、婚慶樓、文化與旅游服務中心、醫療和養老服務機構等，凡城里人可享受的基本商業服務和公共服務，南張樓村民也基本可以實現。

（三）城鎮化融資模式

基于文獻調研和實地考察發現，南張樓城鎮化的融資模式具有一定特殊性。主要表現為，它是一個在中德合作項目支持背景下的融資發展過程，其啟動資金主要來源于德國，啟動資金大約450萬元人民幣，前后注資約1000萬元人民幣，但它誘發了中國政府約3000萬元人民幣的資金支持。此外，還有南張樓村集體的資金，僅在1990—2005年間，村委會就籌資3500萬[15]、[16]，村民利用國際勞務輸出積累的大量原始資金也投入到村辦工業和住宅建設中。南張樓村民到國外打工3－5年，大約可獲得25—30萬元人民幣的收入；到2005年，全村國際勞務創收7000多萬元人民幣[16]、[24]，這是村莊城鎮化、工業化最重要的原始資金來源。為便于比較，我們把南張樓村城鎮化的主要融資來源概括如表3。

表3 南張樓村城鎮化的融資來源

①早在2001年，南張樓村的集體企業幾乎全部私有化，僅剩下南張石油機械廠一個，目前村集體仍持有49%的股份。

從資金投入時間來看，德國援助資金以及中國政府資金，主要在南張樓村城鎮化的啟動階段起到了關鍵性作用（1990－2005年）。村集體企業積累資金主要在2001年前為南張樓村基礎設施、公共服務和村民社會保障融資。當2001年村集體企業全部民營化之時，以集體企業收入為城鎮化融資的時代終結，村委會籌集的收入，包括村集體資產出租收入、村集體土地出租收入，以及部分改制企業中集體股份收入（如石油機械廠股份收入約100萬元／年）開始在南張樓村城鎮化的過程中發揮著主導性融資功能。南張樓村民通過國際勞務輸出獲得的大量收入，在中德合作項目實施后及時反哺了村莊革新和工業企業的發展，加速了村莊環境的改善和村莊經濟的工業化進程，村辦工業的崛起又反促了南張樓村人口就地城鎮化和土地的城鎮化進程。值得注意的是，盡管南張樓村有近100家村辦工業企業，但按照我國現行的稅收體制，村級組織無權獲取村辦企業的稅收收入，這直接導致了目前南張樓村正面臨著缺乏可持續的城鎮化資金來源的問題①2001年前，南張樓村集體企業的盈利是村莊基礎設施、公共服務和村民社會保障的重要資金來源，為南張樓村的城鎮化做出了突出貢獻。2001年將村辦集體企業全部民營化，由于沒有企業稅收權，此后城鎮化融資就變得更加困難。由此看來，集體企業的全部私有化對南張樓村城鎮化的持續發展并非好事。在無法重新籌建新的集體企業的情況下，建議村里向地方政府爭取更多的村辦工商企業的稅收返還。。最近幾年南張樓村城鎮化和村莊集體收入的主要來源見表4。

表4 山東青州何官鎮南張樓村村級收入一覽表（2014年8月到2016年8月）

綜上可見，從城鎮化的融資特征來看，南張樓村的城鎮化其實是以國外政府援助資金啟動、誘發中國政府資金投入、村集體組織大量自籌資金持續跟進、村民國際勞務輸出完成工業化原始資金積累，多種資金來源共同發揮效力為特征的城鎮化模式。

特別值得關注的是，南張樓村城鎮化融資來源中也有土地出租收入（參見表4），但這與目前流行的地方政府主導下的以征地開發為前提、以地方政府為土地批租方和直接獲利人的土地財政收入模式根本不同，這里是南張樓村集體經濟組織以村民集體所有的土地出租獲取的土地收益來為城鎮化融資。由此給我們提供的重要政策啟示是，不征地條件下村民自愿實施的城鎮化可能是治理地方政府土地財政依賴的新型城鎮化模式的重要選項。

四、結論與政策啟示

（一）研究結論

南張樓村在人口、土地、基礎設施與公共服務、經濟結構、村民收入結構和人口管理組織形式等方面均已具有城鎮化特征，這是一種典型的就地城鎮化。

（1）從城鎮化驅動主體看，這是一種由德國巴伐利亞州賽德基金會誘發、中國政府支持、工商企業主動參與，南張樓村委會主導，在尊重村民意愿的前提下實施的主動型城鎮化。這與當前我國廣泛存在的地方政府主導的強制推進的被動型城鎮化模式根本不同。

（2）從城鎮化的驅動產業看，它與目前我國大多數地區都有的工業化驅動城鎮化的模式并無不同。唯一不同的是，南張樓村的工業化、城鎮化所占用的土地仍是集體所有的土地。

（3）從融資模式看，它是一種由國外機構提供啟動資金、誘發中國各級政府提供配套資金、村集體依托集體土地和集體資產自籌資金、村民國際勞務輸出完成工業化原始資本積累的多元化融資推進模式。其融資模式的創新之處在于，它完全擺脫了地方政府土地財政依賴的城鎮化融資模式。

（二）政策啟示

（1）農村區域城鎮化一定要在充分尊重村民意愿的前提下推行。南張樓村的城鎮化經驗表明，城鎮化在一定意義上表現為社會經濟發展的邏輯結果，而不應當是地方政府主導下的強制性地推動的政策工具。

（2）充分重視工業化對農村地區城鎮化的重要推動作用。與南張樓村條件類似的農村地區可借鑒其經驗，通過農村經濟非農化（可以是但并不必然是工業化）、增加農民收入、吸納農村剩余勞動力向非農產業轉移等方式促進農民的就地城鎮化。

（3）城鎮化的啟動資金支持非常重要。政府基于合理的村莊發展規劃，對符合條件的村莊提供必要的啟動資金支持，是促進這些落后的農村地區盡快啟動新型城鎮化的可行政策選擇。南張樓村的經驗也表明，能否持續地籌集到資金仍是城鎮化可持續發展的關鍵。

（4）允許在集體土地上實施城鎮化。南張樓村的城鎮化是一種沒有土地征用和集體土地所有權性質變更、非地方政府主導的就地城鎮化，這為治理我國當前城鎮化過程中日漸嚴重的地方政府土地財政依賴問題提供了寶貴的范例。