中國(guó)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施情況的調(diào)查與分析*

曹一鳴

(中國(guó)安全生產(chǎn)科學(xué)研究院，北京 100029)

0 引言

安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)是貫徹實(shí)施安全生產(chǎn)法律法規(guī)的重要手段和技術(shù)支撐，是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位組織安全生產(chǎn)和監(jiān)管部門監(jiān)督檢查的重要依據(jù)，是安全生產(chǎn)領(lǐng)域的“軟法”[1]。近年來，經(jīng)過有關(guān)方面的共同努力，安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)工作取得了顯著成效，我國(guó)的安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)體系已經(jīng)基本建立[2-3]。2006—2015年期間共發(fā)布了470項(xiàng)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)(國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)128項(xiàng)，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)342項(xiàng))，主要分布在煤礦采選、金屬非金屬礦山采選、石油和天然氣開采、化學(xué)品生產(chǎn)、煙花爆竹生產(chǎn)、金屬冶煉及加工、工貿(mào)、粉塵防爆、職業(yè)健康等行業(yè)領(lǐng)域，基本涵蓋安全風(fēng)險(xiǎn)較大的行業(yè)領(lǐng)域，對(duì)保障相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域的安全生產(chǎn)工作發(fā)揮了重要作用。2017年9月，原國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局印發(fā)了《安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)“十三五”發(fā)展規(guī)劃》(安監(jiān)總政法[2017]104號(hào))，提出了加強(qiáng)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)宣貫和實(shí)施的工作要求[4]。為充分了解安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施情況，本文通過問卷調(diào)查的方式，對(duì)企業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施情況進(jìn)行調(diào)查，在此基礎(chǔ)上分析了我國(guó)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施中存在的問題及原因，提出進(jìn)一步推進(jìn)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)工作的措施建議。

1 調(diào)研方案設(shè)計(jì)

影響標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施情況的因素很多，包括標(biāo)準(zhǔn)本身質(zhì)量、法律法規(guī)及政策要求、實(shí)施主體的主觀意識(shí)等。為找出影響標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施情況的主要因素，本文采用情景分析法和專家分析法相結(jié)合的方式設(shè)計(jì)調(diào)研表。情景分析法又稱前景描述法或腳本法,是在推測(cè)的基礎(chǔ)上,對(duì)未來可能的情景加以分析,同時(shí)將一些有關(guān)聯(lián)的單獨(dú)預(yù)測(cè)集整合成一個(gè)總體的綜合預(yù)測(cè)[5-6]。專家評(píng)估法是一種定性的評(píng)估方法，通過獲取專家知識(shí)對(duì)研究問題作出評(píng)價(jià)，依據(jù)專家的智慧和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分析和預(yù)測(cè)[7]。經(jīng)專家討論，確定反映標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施情況的3個(gè)焦點(diǎn)，即標(biāo)準(zhǔn)獲取情況、標(biāo)準(zhǔn)宣貫情況和標(biāo)準(zhǔn)適用情況。按照?qǐng)D1所設(shè)計(jì)的步驟，對(duì)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)獲取、宣貫、實(shí)施過程涉及的因素進(jìn)行匯總分類分析，設(shè)計(jì)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施情況調(diào)查表。

圖1 情景分析步驟Fig.1 Procedure of scenario analysis

安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施情況調(diào)查表分為4部分：第1部分為“企業(yè)基本情況”，包括調(diào)研企業(yè)的類別、規(guī)模、所屬行業(yè)、所屬省份。第2部分為“標(biāo)準(zhǔn)獲取情況”，包括獲取標(biāo)準(zhǔn)頒布信息及文本的3個(gè)問題：1)是否有負(fù)責(zé)收集標(biāo)準(zhǔn)頒布信息及文本的明確部門；2)信息獲取有哪些渠道，在參加培訓(xùn)班、政府網(wǎng)站、部門規(guī)章、獲取困難、其他等5個(gè)選項(xiàng)中選擇，若獲取困難或有其他獲取渠道可在選項(xiàng)后注明具體情況；3)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)條文有疑問時(shí)是否能找到權(quán)威解釋，在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、專家、標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布部門等3個(gè)選項(xiàng)中選擇。第3部分為“標(biāo)準(zhǔn)宣貫情況”，包括企業(yè)接受標(biāo)準(zhǔn)宣貫的頻次、獲得標(biāo)準(zhǔn)宣貫的方式、企業(yè)內(nèi)部開展標(biāo)準(zhǔn)培訓(xùn)的情況等。第4部分是具體標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施情況，列出具體標(biāo)準(zhǔn)的目錄，調(diào)查企業(yè)是否采用標(biāo)準(zhǔn)、不采用標(biāo)準(zhǔn)的主要原因、標(biāo)準(zhǔn)本身存在的具體問題。

參考標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施效果評(píng)估的一般抽樣方法[8-10]，結(jié)合安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)自身特點(diǎn)，將調(diào)研的行業(yè)領(lǐng)域劃分為煤礦、非煤礦山、化學(xué)品、煙花爆竹、冶金有色、工貿(mào)、粉塵防爆、涂裝作業(yè)，選取8個(gè)行業(yè)領(lǐng)域的160家企業(yè)進(jìn)行調(diào)研，涵蓋大型、中型、小型和微型企業(yè)，企業(yè)依照《統(tǒng)計(jì)上大中小微型企業(yè)劃分方法》(國(guó)統(tǒng)字〔2011〕75號(hào))分類[11]。調(diào)查收到有效問卷156份，不同行業(yè)、不同規(guī)模的問卷回收情況如表1～2所示。

表1 不同行業(yè)企業(yè)調(diào)查問卷占比Tablel 1 Questionnaires collected from various industries

表2 不同規(guī)模企業(yè)調(diào)查問卷占比Tablel 2 The proportion of questionnaires collected by enterprises of different sizes

2 調(diào)研結(jié)果分析

2.1 標(biāo)準(zhǔn)獲取情況

企業(yè)是否有明確的部門負(fù)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)收集工作是反映標(biāo)準(zhǔn)獲取情況的一個(gè)重要標(biāo)志。分別按大型、中型、小型和微型4種企業(yè)規(guī)模類別，統(tǒng)計(jì)設(shè)置有標(biāo)準(zhǔn)收集部門的企業(yè)數(shù)量占比，結(jié)果如圖2所示。調(diào)查表明，不同規(guī)模企業(yè)對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)工作重要性的認(rèn)知程度存在較大差異。33%的大型企業(yè)設(shè)置了專門部門或人員開展標(biāo)準(zhǔn)收集工作，通常由企業(yè)安全管理部門作為安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)收集的主責(zé)部門，負(fù)責(zé)收集通用或綜合類標(biāo)準(zhǔn)，各專業(yè)部門負(fù)責(zé)收集本專業(yè)領(lǐng)域相關(guān)的安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)并將相關(guān)信息報(bào)送安全管理部門，安全管理部門定期匯總、更新標(biāo)準(zhǔn)目錄。中型、小型、微型企業(yè)開展標(biāo)準(zhǔn)收集工作的比例則依次降低，反映出加強(qiáng)中小企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施工作尤為重要。

圖2 設(shè)有標(biāo)準(zhǔn)收集部門的企業(yè)占比Fig.2 Enterprise in different size with standard collection department

企業(yè)收集標(biāo)準(zhǔn)文本主要通過以下渠道：政府部門的官方網(wǎng)站、標(biāo)準(zhǔn)培訓(xùn)班或研討班、政府部門發(fā)布的規(guī)章或文件。79%的企業(yè)反映標(biāo)準(zhǔn)獲取存在困難，主要原因是獲取標(biāo)準(zhǔn)頒布信息和標(biāo)準(zhǔn)有效版本的渠道不暢通，一是政府官網(wǎng)上僅能獲取部分標(biāo)準(zhǔn)文本；二是非政府官網(wǎng)上獲取的標(biāo)準(zhǔn)文本無法確定是否最新的、現(xiàn)行有效的版本；三是不能確定獲取的安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)是否齊全。

2.2 標(biāo)準(zhǔn)宣貫情況

調(diào)查顯示，多達(dá)21%的企業(yè)反映安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)宣貫不到位。主要原因是缺乏政府部門推動(dòng)、宣貫經(jīng)費(fèi)不足、宣貫途徑單一等。另外，有些企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)意識(shí)淡薄，參加宣貫培訓(xùn)的積極性也有待提高。

在企業(yè)內(nèi)部培訓(xùn)中，大、中型企業(yè)多數(shù)重視標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)部培訓(xùn)工作，77%以上的企業(yè)可以做到1年開展1次安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)培訓(xùn)，一般與安全生產(chǎn)法律法規(guī)、安全生產(chǎn)知識(shí)、企業(yè)安全生產(chǎn)規(guī)章制度或操作規(guī)程等培訓(xùn)合并進(jìn)行；而小、微型企業(yè)能夠做到1年開展1次標(biāo)準(zhǔn)培訓(xùn)工作的比例僅為13%。

在實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)過程中，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)理解有疑問時(shí)，多達(dá)40%的企業(yè)反映難以得到權(quán)威解釋，獲得解釋的渠道最多的是網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，其次是咨詢專家，再次是標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布部門。

2.3 標(biāo)準(zhǔn)適用情況

按企業(yè)規(guī)模和所屬行業(yè)統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)采用率，結(jié)果如表3所示。各行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)采用率為92%～98%，大、中型企業(yè)的采用率高于小、微型企業(yè)，平均采用率為95%，反映出安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)總體上實(shí)施情況良好。有些標(biāo)準(zhǔn)由于標(biāo)準(zhǔn)條款內(nèi)容存在問題而導(dǎo)致企業(yè)無法實(shí)施，主要問題包括：標(biāo)準(zhǔn)條款內(nèi)容脫離企業(yè)實(shí)際情況，可操作性不強(qiáng)；標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)指標(biāo)過高，企業(yè)現(xiàn)有技術(shù)水平無法達(dá)到；標(biāo)準(zhǔn)彼此之間存在交叉、矛盾；標(biāo)準(zhǔn)條文用語晦澀難懂，企業(yè)人員難以掌握。

表3 標(biāo)準(zhǔn)采用率統(tǒng)計(jì)Tablel 3 Statistical tables on the use of standards %

造成標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量不高的原因，一是標(biāo)準(zhǔn)制修訂工作需要進(jìn)行大量的調(diào)查研究、必要的實(shí)驗(yàn)和分析，需投入大量的人力和資金，但長(zhǎng)期以來，標(biāo)準(zhǔn)制修訂經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，相關(guān)技術(shù)研究薄弱；二是標(biāo)準(zhǔn)制修訂過程中征求意見不充分，部分安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)在制修訂過程中未充分征求生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位、監(jiān)管部門、科研單位、檢驗(yàn)檢測(cè)單位的意見，導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)可操作性不強(qiáng)或者指標(biāo)設(shè)置不合理。國(guó)際上標(biāo)準(zhǔn)制定過程中會(huì)吸納本行業(yè)領(lǐng)域具有代表性的成員，經(jīng)討論或博弈后投票表決，故其標(biāo)準(zhǔn)體系具有較強(qiáng)的操作性、通用性和指導(dǎo)性；三是標(biāo)準(zhǔn)復(fù)審工作不到位，不能及時(shí)修訂存在問題的標(biāo)準(zhǔn)，而國(guó)際上標(biāo)準(zhǔn)定期復(fù)評(píng)周期一般不超過5a。

3 建議措施

1)建立安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)信息共享與咨詢服務(wù)工作平臺(tái)。標(biāo)準(zhǔn)頒布后，首先需要確保相關(guān)企業(yè)了解到頒布信息，即“知標(biāo)準(zhǔn)”。應(yīng)建立安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)信息共享服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，使得安全生產(chǎn)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的文本、釋義可以通過網(wǎng)絡(luò)免費(fèi)下載。公眾可以通過相關(guān)網(wǎng)站方便獲取安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的頒布信息、標(biāo)準(zhǔn)文本內(nèi)容及釋義。對(duì)標(biāo)準(zhǔn)條文理解有分歧時(shí)，也可以獲得權(quán)威的解釋。

2)建立標(biāo)準(zhǔn)宣貫長(zhǎng)效工作機(jī)制。標(biāo)準(zhǔn)管理部門應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)政策，加大宣貫經(jīng)費(fèi)支持力度，推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)宣貫工作。標(biāo)準(zhǔn)制定部門、標(biāo)準(zhǔn)編制單位可以使用現(xiàn)場(chǎng)宣講研討、網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)、微信公眾平臺(tái)等多種渠道和方式開展標(biāo)準(zhǔn)宣貫工作。應(yīng)鼓勵(lì)安全生產(chǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)為企業(yè)安全管理中正確運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)提供咨詢與指導(dǎo)。操作性標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)簡(jiǎn)明、具體，為便于企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)人員和監(jiān)管執(zhí)法人員學(xué)習(xí)和掌握標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)的同時(shí)應(yīng)發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)釋義和配合執(zhí)法需要的檢查表。企業(yè)特別是中小企業(yè)應(yīng)主動(dòng)收集標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)培訓(xùn)，依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

3)優(yōu)化工作程序，提高標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量。完善標(biāo)準(zhǔn)制修訂程序，從源頭上解決標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)不合理、標(biāo)準(zhǔn)交叉等問題。標(biāo)準(zhǔn)制定過程中，應(yīng)充分、廣泛征求相關(guān)方意見，提高標(biāo)準(zhǔn)的可操作性。建立標(biāo)準(zhǔn)問題反饋機(jī)制和實(shí)施效果評(píng)估機(jī)制，完善標(biāo)準(zhǔn)復(fù)審機(jī)制，及時(shí)修訂標(biāo)齡過長(zhǎng)、存在問題的標(biāo)準(zhǔn)。

4 結(jié)論

1)33%的大型企業(yè)設(shè)置了專門部門或人員開展標(biāo)準(zhǔn)收集工作，中型、小型、微型企業(yè)開展標(biāo)準(zhǔn)收集工作的比例則依次降低，加強(qiáng)中、小、微型企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施工作尤為重要。

2)21%的企業(yè)反映安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)宣貫不到位，主要原因是缺乏政府部門推動(dòng)、宣貫經(jīng)費(fèi)不足、宣貫途徑單一等。也有些企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)意識(shí)淡薄，參加宣貫培訓(xùn)的積極性有待提高。

3)各行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)采用率為92%～98%，大、中型企業(yè)的采用率高于小、微型企業(yè)，平均采用率為95%，安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)總體上實(shí)施情況良好。

4)應(yīng)建立安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)信息共享與咨詢服務(wù)工作平臺(tái)，建立標(biāo)準(zhǔn)宣貫長(zhǎng)效工作機(jī)制，優(yōu)化工作程序，提高標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量。