供給側改革背景下地方政府財力變化及其面臨的財政風險分析

胡欣然　雷良海

[摘要]供給側改革背景下，由于我國經濟增速放緩以及“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”政策的實施，地方政府面臨著新的財政風險。文章首先分析了供給側改革實施給地方政府財政帶來的新變化，包括：財政收入增速放緩、財政支出剛性增長、融資成本上升；其次考察了這些新變化可能產生的地方債務風險、PPP項目融資風險和地方財政部門行政風險；最后針對這些財政風險提出了相應的政策建議。

[關鍵詞]供給側改革；地方政府；財政風險

[中圖分類號]F812，7 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2018）04-0086-05

2016年以來，供給側改革逐漸成為輿論界和學術界熱議的話題，縱覽現有供給側改革相關主題文獻，多集中于討論供給側改革是什么、供給側改革能帶來什么的好處、如何實施供給側改革這3個方面。除了以上3個方面外，有部分文獻分別從企業和銀行的角度分析了供給側改革在去杠桿、去產能、去庫存過程可能產生的經營風險和金融風險，很少有文獻從政府財政管理的角度對政府在供給側改革中可能面臨的財政風險進行深入討論。而在我國現有的財政體系中，由于地方政府存在財權與事權不匹配、財政資金使用效率低、地方政府債務規模大、債務透明度低等問題，導致地方政府發生財政風險事件的概率較大。因此，在供給側改革背景下，面對我國新的社會經濟變化情況，有必要重新審視地方政府的財政風險問題，考察由地方政府財力變化所產生的財政風險的演變趨勢和供給側改革下帶來的新的財政風險，并尋求化解路徑。

一、地方政府財政風險的界定

我國學術界針對財政風險問題的關注始于20世紀90年代，國內學者從各自研究角度對財政風險進行了定義。梁紅梅（1999）認為財政風險是國家在組織收入和安排支出過程中，由于財政制度和財政手段本身的缺陷以及多種經濟因素的不確定性造成損失和困難的可能性。岳樹民等（2000）則認為財政風險是引發財政危機的一種可能性，財政風險源于“財政困難”，這種“財政困難”由財政收入增長惰性和財政支出增長剛性合力形成。劉尚希（2003）認為政府是一個雙重主體：既是一個經濟主體，也是一個公共主體，不同主體承擔不同風險，財政風險是“政府擁有的公共資源不足以履行其承擔的支出責任和義務，以至于經濟、社會的穩定與發展受到損害的一種可能性”。吳俊培等（2012）與劉尚希持有相似觀點，認為財政風險并不僅僅是財政部門的風險，而是各種社會風險在財政上的集中反映。

本文從財政本身出發來定義地方財政風險，重點考察由供給側改革實施所帶來的地方財政收支變化引發的風險問題。因此，將地方財政風險定義為在地方財政系統運行過程中，因受系統內、系統外各種不確定性因素的影響，造成地方財政系統運行出現問題，導致地方政府無法履行職能的可能性。

二、供給側改革背景下地方政府財力新變化

“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”是2016年以來我國供給側改革的五大任務，為了配合供給側改革順利進行，我國政府施行了積極的財政政策。在我國經濟增速持續放緩的經濟環境下，我國地方政府的財政也發生了新的變化，具體表現在以下幾個方面。

1，“降成本”需要政府減稅降負政策支持從而導致短期內地方財政收入增速繼續下滑

“降成本”是目前供給側改革的5大任務之一，企業的經營成本主要包括原材料成本、稅收成本、制度性交易成本、用能成本、人工成本（含“五險一金”費用）、融資成本、物流成本，這些成本都受到政府稅收政策和財政支出政策的影響。中國財政科學研究院“降成本”課題組在對8000余家企業成本數據進行研究分析后認為，由政府決定的成本應該是供給側改革“降成本”的一大重點（劉尚希等，2016）。

地方財政收入主要由地方本級財政收入、中央稅收返還和轉移支付兩部分組成。從結構上看，在過去10年地方本級財政收入占地方財政收入的比重穩定在60%左右，剩余地方財政收入來源于中央稅收返還和轉移支付。地方本級財政收入分為稅收收入和非稅收收入，通過對2010年至2016年地方本級財政收入的統計分析可以發現（如表1所示），地方本級財政收入以稅收收入為主，其中增值稅和營業稅相加占地方本級財政收入的比重一直以來都超過1/3。隨著2016年6月我國“營改增”全面實施，增值稅收入成為了地方本級財政收入的第一大來源。從地方財政收入的增長速度上看，如圖1所示，2007年至2016年這10年間地方財政收入的增長速度呈現下降趨勢，其中2016年地方財政收入增速僅為6，18%，這是1994年我國實施分稅制改革以來增速最慢的一年。進一步考察2007年至2016年地方本級財政收入增速，地方政府稅收收入增速出現明顯下滑，特別是2016年增速僅為3，24%，這說明2016年以來我國政府推出的減稅政策對地方政府稅收收入產生了明顯影響，而地方政府非稅收入在過去10年增速波動較大，但每年基本能維持10%以上的增長速度。

2017年上半年以來，我國政府已出臺了6項減稅政策，第一項減稅政策是繼續推進營改增，簡化增值稅稅率結構，降低農產品、自來水、天然氣等資源的稅率，這項政策的推出將在一定程度上降低企業原材料的使用成本，減輕企業負擔，但同時意味著作為地方本級財政收入第一大來源增值稅收入將會受到影響：此外有4項減稅政策是對所得稅進行減免，這將對地方本級財政近50%的稅收收入產生影響。根據現有測算，這些減稅措施實施后，預計全年將再減輕各類市場主體稅負超過3800億元人民幣。與此同時，我國中央政府累計取消了41項行政事業性收費，而各個地方政府也根據當地情況取消了部分行政事業性收費，這也將使得地方政府的非稅收入受到影響。我國政府出臺的一系列減稅降負政策有利于降低企業的生產成本，但同時也意味著地方政府財政收入會受到負面影響，地方財政收入增長速度將在短期內繼續下滑。

2，“去產能”“補短板”使得地方財政支出面臨更多剛性需求

如圖2所示，2016年我國地方財政資金投入占比較大的幾個領域分別是教育與科技、社會保障和就業、農林水事務、醫療衛生，其中地方財政對于教育與科技的投入占比最大，達到19，02%。從地方政府財政對各領域投入增速來看，2008年至2016年，一般公共服務支出增長速度出現明顯放緩，而地方財政針對教育、醫療衛生、社會保障這幾個領域的支出一直保持著較高的增長速度（見圖3）。當前，供給側改革制定的“三去一補一降”的目標也對地方財政支出帶來了新的挑戰。

一方面，由于產能過剩已經成為我國實體經濟最大風險之一，鋼鐵、水泥、焦煤、化纖、電解鋁和平板玻璃這6個領域是我國產生過剩的重災區（劉安長，2016），而這些領域內的企業多屬于勞動密集型，政府實施的“去產能”政策將導致這些企業出現減產、破產或重組，這將不可避免地出現一定規模的失業人口，為了保證社會穩定，就需要地方政府拿出更多的資金用于社會保障和就業領域。

另一方面，我國農業存在糧食供應高度依賴進口的短板，制造業存在高端供給、創新能力、質量品牌、節能環保、實用人才不足等短板，服務業在公共服務、基礎服務等方面存在短板，社保制度存在最突出的短板是養老金制度不健全（綦魯明，2017）。供給側改革提出的“補短板”目標意味著地方政府需要在這些領域更好發揮政府作用，通過繼續對農業、教育、科技、社會保障這些領域的財政投入，促進產業和產品結構調整，把這些領域的短板補上。由于這類地方財政投入多屬于民生領域的剛性支出，未來這些領域的投入比例只會增加不會減少。因此，地方財政支出在“去產能”和“補短板”任務的影響下將面臨著更多剛性需求。

3，地方政府融資難度進一步加大，去杠桿政策導致地方政府融資成本進一步提升

地方政府融資平臺曾是解決地方政府投資項目資金缺口的一個重要工具，地方政府對其承擔的債務存在隱性擔保，導致其存在過度投資、負債率高、運營效率低下、透明度低等問題，從而使得地方政府面臨巨大的財政風險和金融風險。為了化解地方融資平臺所產生的這些風險，國家通過修改《預算法》，取消了禁止地方政府發債的規定，隨后國務院出臺了《關于加強地方政府性債務管理的意見》，將管控著力點從平臺債務轉向政府性債務。國家出臺一系列法規文件的目的是通過加強對地方政府性債務的管理，逐步剝離了地方融資平臺政府融資的功能，推動地方融資平臺向公司化、市場化轉型。

隨著地方融資平臺逐步從政府公共基礎設施建設融資工具的角色淡出，為了解決地方政府在公共基礎設施建設出現的資金缺口問題，中央政府開始大力推廣PPP模式融資。雖然中央政府希望通過鼓勵社會資本參與提供公共產品和公共服務并獲取合理回報的方式來減輕地方政府公共財政舉債壓力，但實際落實情況不是特別理想。

截止2017年6月，我國共有13132個PPP項目被納入全國PPP綜合信息平臺項目庫，投資總額達16，4萬億元，而進入執行階段的項目數為2035個，投資額約為3，67萬億元，項目執行率僅為15，5%。造成PPP項目執行率較低的原因除了目前我國法律制度體系不完善外，項目收益率偏低也是難以吸引到社會資本參與的一大因素。根據統計，目前在已入庫的PPP項目中有35，13%是市政工程項目，12，62%是交通運輸項目，6%是生態建設和環境保護項目，這些項目以提供公共產品或準公共產品為主，從而造成項目的前期一次性投入資金大，回收期長，收益率低的局面。以交通運輸業項目為例，交通運輸業所屬地方企業的總資產報酬率全行業平均值為1，2%，這一收益率要低于目前1，5%的一年期銀行定期存款利率。因此，為了能夠吸引到社會資本參與公共項目，地方政府需要對項目進行一定的補貼，而在供給側改革背景下，地方政府已經面臨著較大的地方財政收支矛盾，地方政府很難拿出充足的資金來對PPP項目進行補貼，這就造成地方政府的融資難度進一步加大。

另一方面，國家正在實施“去杠桿”操作，貨幣政策日趨穩健，廣義貨幣（M2）供應量同比增速持續回落，反映在資本市場的結果就是市場利率逐步上升，從而造成地方政府通過債務進行融資的成本上升。

三、供給側改革背景下地方政府面臨的潛在財政風險

通過以上分析可以發現，在供給側改革背景下，我國地方政府財政收支矛盾可能進一步加劇，加之地方政府融資難度加大，造成地方財政資金捉襟見肘，這將引起一系列的地方財政風險，具體表現在以下幾個方面。

1，地方政府債務風險

地方政府債務本質上是地方政府在為了促進地方社會經濟發展而對財政資金進行的一種跨期配置。地方政府投資建設的公益性項目往往具有前期投資規模大，投資回收期長的特點，通過債務融資的方式在解決當期建設期大量資金需求的同時，也增加了地方政府未來的財政負擔。如果項目的投資回報能夠較好地覆蓋未來的資金需求，實現項目自負盈虧，則地方政府適度舉債對于推動當地經濟發展具有積極意義：但如果地方政府當期舉債規模過大，而項目投資收益低于預期，則會出現未來現金流無法覆蓋資金需求的情況，這會嚴重影響未來地方政府的現金流，形成地方政府性債務違約風險。

蔡寧、劉勇（2017）以地方政府預算約束恒等式為基礎，運用2012年審計署公布的審計數據，對我國“十三五”期間省級地方政府的政府性債務規模進行了預測，其研究結果表明我國地方政府在2017年政府性債務規模將達24，66萬億元，此后每年將保持6，5%左右的增長速度，到2020年地方政府性債務規模將達29，7萬億元。地方政府性債務規模的不斷增長意味著地方政府每年需要承擔巨額的利息外，還要通過債務融資獲得資金流入，這樣會使得債務風險不斷累積。通過前文分析可知，在供給側改革背景下，地方政府已面臨財政收支缺口擴大的壓力，如果地方政府性債務規模的持續增長將進一步加大地方政府的償債壓力，導致地方政府債務風險加大。

2，PPP模式融資產生的項目風險

PPP模式提出的目的是為了解決地方政府融資難，化解地方政府既有債務風險。理想狀態下，PPP模式如果能夠成功推廣實施，可以將地方資產負債表中的債務“出表”，實現地方政府資產負債表“縮表”；同時，通過引入社會資本能夠對項目資金的使用起到一定監督作用，提高政府財政債務透明度和財政資金使用效率。但從現在的實施情況看，PPP項目融資也蘊含著大量項目風險，這些風險會逐步轉化為財政風險。

首先，政府PPP項目庫中的項目并非所有都適合通過PPP模式進行建設和運營，根據亞洲開發銀行對PPP項目的追蹤和分析，社會資本有投資意愿的PPP項目的內部收益率應超過7%至8%，但目前我國銀行長期借款利率為4，9%，地方債券的利率也在4%左右，這就使得地方政府的項目融資成本高于直接融資成本，如果強行推進PPP項目融資，反而會加重地方政府的財政負擔，誘發地方政府財政風險。

其次，PPP項目融資可能導致地方政府債務隱性化，使得地方政府性債務風險被隱藏。當前我國對各級地方政府性債務實行上限管理，但地方政府能夠利用現行政府債務統計方式不足，通過設計特定的PPP項目模式將地方政府性債務轉移出地方政府資產負債表，從而隱藏政府性債務，達到突破地方政府債務上限的目的。在實踐中，一些私人部門在參與PPP項目時存在“明股實貸”的現象，即通過與政府簽訂股權回購協定，要求政府在項目投入運營后的一段時間內將私人部門持有的股份進行回購。這種方式使得政府和私人部門無法實現共擔長期風險，一旦私人部門從PPP項目中抽身，地方政府將承擔整個項目的運營風險。如果出現集中回購的情況，地方政府的隱性債務風險將會在短時間內出現大量累積。

再次，在PPP項目中，地方政府傾向于借此向社會大眾提供公共產品或服務，而私人部門則更看重項目是否可以獲得利潤回報，這種地方政府和私人部門的利益傾向不同，會導致私人部門借助PPP模式侵占公共部門利益的風險出現。在一些情況下，地方政府通過各種非理性擔保或承諾、過高補貼或定價來吸引私人部門參與項目，這樣做必然會導致地方財政負擔加重。

3，地方財政部門行政風險

在供給側改革背景下，地方財政部門的行政風險主要表現在以下兩個方面：一是地方財政部門不按照新《預算法》和《政府信息公開條例》等法律法規對有關地方政府財政數據進行公開，導致上級部門和社會群眾無法了解地方財政的真實運行情況，在信息不對稱的情況下對當地財政情況做出錯誤判斷。二是由于我國地方財政收入增速明顯放緩，地方財政支出增速加快，地方財政資金缺口出現擴大，有些地方政府為了彌補財政資金需求缺口，可能存在違反新《預算法》規定，對地方財政和稅務部門下達收入指標，將明收改為暗收、收費改為罰款、更換收費名目、或將收費權利轉給下屬或關聯單位：這些行為的出現將對地方政府的信用產生影響，不利于當地政府發行債券。

四、化解潛在財政風險的政策建議

雖然供給側改革給地方政府帶來了諸多財政風險，但改革也為地方政府化解財政風險創造了一定條件，地方政府應抓住供給側改革的歷史機遇，從以下幾個方面人手化解地方財政風險。

首先，地方政府應完善財政風險的測評體系，對我國地方政府的赤字率和政府債務負債率警戒線進行科學合理的測算，劃定財政赤字率和政府債務負債率上限值，并嚴格執行這一標準。目前，在討論我國財政赤字率和負債率是否到達警戒線時，多以歐盟《馬斯特里赫特條約》中設定的財政赤字率3%和政府債務負債率60%為依據，這一數值僅是特定時期、特定環境下各方博弈的產物，為的是促進歐盟各國經濟融合及自身發展建設。我國各地的地方政府所處的地方經濟環境不同，有的地方經濟發展較好，地方財政能夠承擔容忍較高的財政赤字率和政府債務負債率，有的地區經濟發展欠佳，當地政府財政在出現很低財政赤字率和政府債務負債率時就可能發生財政風險。通過制定科學合理的財政赤字率和政府債務負債率測算體系，可以在一定程度上化解地方政府性債務的違約風險。

其次，盡快建立地方主體稅源，增加地方財政收入。我國在1994年進行的財稅體制改革主要是在財政收入方面對中央和地方的收入進行重新分權，中央政府的財政收入得到了大幅提升，但在財政分權方面，地方政府仍然承擔著主要的支出責任。財權與事權不匹配造成了地方政府財力不足，不得不通過地方融資平臺和土地財政獲得項目建設資金，這也是地方政府發生財政風險的一個重要根源。因此，在供給側改革過程中，有必要根據地方政府的財政支出責任重新劃分中央政府和地方政府的稅收歸屬，調整共享稅的分配比例，從供給側增加地方財政的資金流入，使得地方政府的財權與事權相匹配，降低地方政府的收支矛盾。

再次，規范地方政府部門的行政執法行為，劃定地方政府在供給側改革中的作用邊界。供給側改革的主旨是尊重市場規律，利用市場這只看不見的手優化資源配置，實現優化供給結構的目標。中央政府已經為供給側改革進行了頂層設計，地方政府應明確自己在供給側改革中所扮演的角色，遵循中央政府制定的法規政策，恪守自己的作用邊界，在地方財政管理中做到不越位、不缺位、不錯位，以此降低地方財政部門的行政風險。

（責任編輯：李萌）