河長制的制度經濟學分析

魏嘉賀　張聰聰

【摘要】河長制的誕生源于水資源危機、水環境危機、水生態危機等水危機，而水危機的根源在于水體制失靈、水機制失靈和水制度失靈。本文從新制度經濟學視角分析了河長制的制度本質和優缺點，同時指出河長制具有應急的過渡性，應在發展中揚長避短，不斷完善，通過它形成全社會參與環境管理的機制，建立可持續發展的環境治理制度。

【關鍵詞】河長制；制度創新；委托代理

一、河長制誕生的背景

（一）河長制誕生的淺層背景

河長制誕生的淺層背景是水危機。水危機有多方面的表現：一是水資源危機。水資源稟賦決定的水資源供給的有限性與經濟快速發展所決定的水資源需求的遞增性之間的矛盾十分尖銳，而且，水資源技術效率、配置效率、結構效率低下所導致的水資源整體效率低下，進一步加劇了水資源的供求矛盾。二是水環境危機。水環境容量的有限性與生產生活對水環境容量需求的遞增性之間的矛盾十分尖銳，如今三大淡水湖泊藍藻暴發的嚴峻形勢、因地下水地表水污染導致的癌癥村暴發的悲劇均表明了水環境危機的存在性。三是水安全危機。極端氣候引發的洪澇災害頻發給生產和生活帶來巨大的威脅。

（二）河長制誕生的深層背景

河長制產生的深層背景是水體制、機制和制度危機。一是水體制失靈。河流管理中存在的部門與區域的矛盾加劇了水危機，“九龍治水”問題嚴重違背了“山水林田湖是一個生命共同體”的理念。二是水機制失靈。河流管理中同時面臨著三個失靈：由于外部性、公共性所致的市場機制失靈，由于任期制的局限性和尋租活動的危害所致的政府機制失靈，由于水信息披露缺乏、公眾參與不足等所致的社會機制失靈。三是水制度失靈。制度優化選擇機制的缺乏導致制度低效，例如就水權交易制度與水資源稅制度比較而言政府往往偏好水資源稅制度，而實際上水權交易制度的績效也許更佳。

二、從供求角度分析河長制的制度本質

從經濟學的需求、供給、成本、收益四個方面分析。第一，河長制的制度需求源于公眾對水資源、水環境、水安全的現實需求，它是水需求轉變成水制度需求的具體體現；第二，河長制的制度供給表現為政府從履行公共物品供給的職責轉變成河長制這一水制度的供給，通過水制度供給謀求國泰民安；第三，河長制的靜態成本是極其昂貴的。涉及河長為治水要求追加預算的成本、增加政府內的協調成本（交易成本），但是只要河長制的實施收益大于實施成本就是值得的；第四，河長制的收益是顯著的，包括治水的收益及推動經濟轉型升級的收益。通過治水促進經濟轉型升級，實現經濟的量和質雙重提升。

總體上看，河長制的制度供給能夠滿足制度需求，制度收益能夠超過制度成本，存在制度凈收益。

三、河長制的優點

（一）河長制職責歸屬明確，權責清晰

根據科斯第二定律，在交易費用不為零的世界中，產權的初始界定會影響經濟效率和產出水平，不同的產權界定會帶來不同效率的資源配置。但是水環境治理屬于公共物品，確立具有公共性的資源與物品的排他性產權非常困難。當市場界定與調整產權配置資源代價高昂時，由政府直接分配排他性權利、指引資源實現其最優配置就成為合理的選擇。河長制將每片區域的河流治污權劃給相應的政府部門負責人，明確其權利和義務，可以有效提高治理效率。

（二）河長制的擴散機制值得提倡

河長制始于地方政府的創新，只有地方政府因地制宜一河一策，才能對癥解決不同地方的流域污染問題。這種創新執行模式很大程度上可以保證“交易成本”最小化。以往的創新推廣機制是首先將地方創新成果上升到中央政府部門，然后實行中央行政命令式制度變遷方式，號召其他地方政府學習效仿，不僅貽誤治污時機，而且這種被動式的制度變遷方式無法產生效益最大化的結果。而河長制的傳播擴散機制由無錫政府創新成功后，其他地方政府直接學習消化，減少了中間環節，從而大大提高了效率。

四、河長制本身存在制度缺陷

“河長制”的缺陷在于行政權依賴。目前，社會對政府普遍存在著過度依賴心理，認為地方政府是污染企業的天敵，是挽救環境危局的最終倚靠。實際上，政府的功能具有兩面性，在某些地方以問題解決者面目出現的“行政權力”往往也是環境麻煩的制造者。在環境治理過程中也存在著委托一代理關系，委托人是廣義的市民，代理人是政府及其他相關機構。由于政府官員利益目標的存在，在委托人（市民）和代理人（政府）對信息占有不對稱的情況下，政府官員可以利用其信息優勢采取機會主義行為，從而導致了代理成本的產生。

五、河長制的未來趨勢

就近中期而言，河長制的發展呈現三個趨勢：第一，政府主導型單一模式全面推進。按照計劃，到2018年實現“從無到有”的全覆蓋。全面建立層級制、網絡化的河長制體系。通過河長制推進治水工作進入新階段，盡早實現河流水質的總體好轉，并在2035年之前實現河流水質的根本好轉。第二，政府主導、市場主導、社會主導三種模式并存。在政府主導型的河長制全面建立后，根據各地實際，積極探索企業主導型和社會主導型河長制，形成三種類型河長制并存的局面。逐漸建立政府主導型河長制的退出機制，更多地發揮市場主導型和社會主導型河長制的作用，并使得市場主導型和社會主導型河長制成為主體部分，而原政府主導型的河長可以作為企業主導型和社會主導型河長的聯系人或顧問等。第三，從河流管理模式轉向河流治理模式。開始著手解決河流治理模式問題，避免長期實施“家長式”管理帶來的弊端。

總之，河長制的產生和發展有其歷史必然性。河長制已在治水中發揮了重要作用并將繼續發揮作用。要實現治水效果的最佳化，必須遵循自然發展規律、經濟發展規律和社會發展規律。只有提高地方政府領導干部落實科學發展觀的自覺性，切實將經濟主體型的政府轉變為服務主體型的政府，建立長效的環境管理模式，形成全社會參與環境管理的工作合力，才是使環保工作常態化和長效化的根本途徑。