電力產業管制改革的國際比較研究

呂佩儒

[摘要]20世紀80年代，電力工業改革風靡全球，各國以各種理由推動電力市場化進程。英美一些國家進行電力產業的改革主要是為了吸引投資、順利為政府減輕財務壓力、增加競爭減少管制。本文首先介紹了國際電力產業管制改革概況，然后對國際電力行業規制改革進行了比較與啟示，最后提出綜合激勵性管制的措施。

[關鍵詞]電力產業 管制改革 國際比較研究

電力工業作為經濟社會發展的支柱產業之一，其本身是一個技術經濟特征復雜的自然壟斷產業，自然會導致電力市場競爭和經濟效益減弱，所以電力產業的管制改革才具有重要意義。通過對國際電力行業相對早期和成熟的幾個管制改革的國家比較研究，希望本文的研究能為中國電力行業的管制改革提供一些建設性的幫助。

一、國際電力產業管制改革概況

上世紀八十年代是國際電力工業管制改革的分水嶺，在此基礎上，我們可以將國際電力工業的管制改革劃分為電力工業的高度壟斷階段和世界各國電力改革的探索階段。

（一）電力產業高度壟斷階段

當電力行業出現的早期，由于需要確保國家的能源供應安全，它從一開始就有成為自然壟斷的潛力，但電力行業的力量主要掌握在私營企業手中，這種情況在20世紀40年代有了突破性的變化，因為許多國家已經開始改革電力行業的模式改革。這項改革的特點是建立了現在我們所熟知的龐大而復雜的縱向壟斷性的電力系統的，因為為了避免私人壟斷造成的超額利潤，系統通常使用國有經營模式，這也會導致電力行業的壟斷性被穩定了。這一段時間內，局部垂直一體化的英國模式、全國垂直壟斷的法國模式、私營區域壟斷的日本模式、以私有制為主的多種壟斷的美國模式等四種具有代表性的電力產業壟斷模式一直存在，本研究的重點不會重復這一方面。

（二）電力改革探索階段

在電力行業的高度壟斷階段，世界電力工業逐步進入供需矛盾、缺乏競爭激勵、效率低下、價格水平不合理、機制不合理、缺乏經濟激勵和監督的負面影響中，這些問題也是各國決心探索電力工業改革的原因。在電力工業改革的探索中，發電、輸電、配電等技術創新為電力工業改革提供了支持，智利在八十年代和幾個世紀的權力電力改革是探索世界電力改革的前奏。在國際電力改革探索中，主要內容是交易方式的變化、電力行業組織結構的變化、資源配置模式的轉變、管制內容和模式的變化。為了實現這一改革，有關國家在電力工業改革中采取了電力工業私有化、電力行業市場化和自由化的方法來完成具體的電力改革。當然，有一些成功的經驗也有一些失敗的嘗試，如盲目引進其他國家的成功經驗和發生惡性市場競爭等，這些問題可能導致電價隨市場波動而波動，最終影響電力產業的綜合發展，因此在進行改革時一定要慎重。

（三）英國、美國及中國的電力產業比較

電力行業正在進行全球管制和競爭性改革，但改革模式基本上是參照英國和美國，美國的主要內容還是集中在自由化的方面，通過傳統的成本管制來打破壟斷和引入競爭機制。而英國電力工業則是將重點放在了民營化方面，理論基礎是激勵性管制方法之一的價格上限管制。事實上，兩種模式的根本區別在于改革的理論基礎。為了直觀地表達英國、美國和中國電力行業改革的體制、背景和目的之間的差異和聯系，作者根據一些數據和資料進行了總結。

通過比較可以看出，美國電力行業組織和管理體系比英國更復雜，改革難度很大。盡管英國的電價管制表現良好，中國的電力行業改革背景和英國也有一定的相似之處，但是中國的基本國情畢竟和英國有所差距，所以照搬硬套顯然是不合理的。主要原因是中國的電價產品處于價格調整階段，零售價格波動很大，如果在這種情況下，基礎設施行業將價格控制與零售價格指數聯系起來，那么公司的利潤水平取決于一個零售價格指數幅波動，大大降低了價格對企業生產率的刺激作用。

二、國際電力行業規制改革的比較與啟示

（一）改革的起因與目標

美國電力工業改革的原因在于新自由主義興起和美國政府對電力管制影響的實證研究；英國和智利則是因為民營化和市場化的改革很容易得到國內政黨和公眾的支持；由于巴西水資源豐富，所以巴西電力工業的改革更注重跨區域的水電調度。總之，電力體制改革的主要原因是國家的電力管制已經無法滿足經濟發展的需要。

（二）改革的模式

總的來說，一般國家進行電力改革大致需要至少十年的時間來進行，才能保障改革基本完成，所以改革的模式選擇就需要非常慎重，而模式的類型也決定了改革的實際效果。美國和阿根廷的改革方案的特點是私有化，它推動了電力產權分散化的具體模式，相較之下英國則選擇了分業經營，分離電力壟斷業務。方法既有利也有弊，但主要都是在針對電力行業的特點和預期的改革深度來進行的。

（三）改革的效果

在進了比較研究之后，筆者發現，各個國家進行的電力管理改革中，西方國家基本上都獲得了成功，減少了電力工業的自然壟斷，促進了電力工業的發展。英國在這方面做得比較徹底，改革的效果也是最顯著的。智利通過改革大大提高了電力行業的效率，而且可以說，智利是第一個開展電力工業管理改革的國家，取得了最突出的改革成果。每個國家都采取了不同的防范，由此可見，我們必須選擇最合適的模式和工具來確保改革的成功。

三、綜合激勵性管制

通過比較英國和美國電力體制改革，可以肯定電力行業的管制改革應該放棄傳統的服務成本控制，實施激勵管制。然而，激勵有多種類型，如標尺競爭、價格限制和績效標桿等。根據中國國情，我國應采取標尺競爭和績效標桿這兩紅方法進行規模競爭，形成綜合激勵機制，如上所述，中國無法模仿英國的價格上限控制方法。

（一）標尺競爭

通過比較受管制企業與相關企業的績效，激發了壟斷企業之間的競爭，刺激壟斷企業提高效率，降低成本，提高服務水平。標尺競爭的重要性在于向電力管制機構提供了受管制公司的實時成本信息。

（二）績效標桿

它可以定義為被監控企業的實際測量性能與參考數據之間的比較。嚴格的績效基準可以揭示所有受管制公司的相對效率，管理者可以通過選擇適當的效率參考點來縮小公司之間的效率差距。

（三）綜合激勵性管制

中國的電力管制機構已經調整了輸配電公司的收益率和發供電公司的價格，因此，在成本控制方面，降低成本的激勵機制不起作用，價格上限管制中產品（服務）的質量保障機制也無法發生作用。因此，設計符合中國電力行業實際情況的綜合激勵控制模型（見圖1）：在控制的早期階段，通過建立績效標桿的方式來建立競爭，降低輸配電企業的成本差異，為實施標尺競爭創造條件（這一階段是整個價格上限控制的過渡階段，效率低下的公司和效率低下的公司需要達到所需的效率水平）。后期，基于標尺競爭理論，將價格上限控制應用于企業，克服現有控制機制的不足。

綜合激勵控制模型可以實現兩個目標：一是增加受管制企業的積極性，鼓勵企業考慮成本因素，提高運營效率；另一方面，鼓勵和規范企業之間的競爭，使企業更具競爭力。

四、結論

本文對電力行業管制改革的國際比較進行了具體研究，分析和比較了國際電力行業管制改革的動機、目標、模式和效果，并總結了電力工業的改革需要適應電力工業的特點和國情，確定合理的目標。希望這些內容能夠促進中國電力行業規制改革的順利實施，促進電力工業的發展。