PPP模式的融資風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對(duì)策略探析

毛祎多

[摘要]改革開(kāi)放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，人們對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的需求逐漸升高，給我國(guó)財(cái)政帶來(lái)了巨大的壓力，PPP模式的興起和應(yīng)用對(duì)于促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、緩解財(cái)政壓力、推動(dòng)我國(guó)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有重要的作用。但是PPP項(xiàng)目通常投資大、周期長(zhǎng)，項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，因此，充分認(rèn)識(shí)PPP融資模式的風(fēng)險(xiǎn)，并采取科學(xué)有效的應(yīng)對(duì)策略，有助于PPP模式的廣泛推廣和應(yīng)用。

[關(guān)鍵詞]PPP模式 融資風(fēng)險(xiǎn) 應(yīng)對(duì)策略

上世紀(jì)九十年代，PPP模式在西方發(fā)達(dá)國(guó)家興起，并廣泛的應(yīng)用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，這種以參與方“多贏”為合作理念的融資模式可以充分發(fā)揮各方優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益的最大化，在各國(guó)得到了廣泛應(yīng)用。我國(guó)PPP模式起步較晚，在融資過(guò)程中面臨一定的困難和挑戰(zhàn)。如何正確的認(rèn)識(shí)PPP融資風(fēng)險(xiǎn)并采取合適的應(yīng)對(duì)策略是本文重點(diǎn)研究的內(nèi)容，詳細(xì)如下。

一、PPP模式概述

PPP融資模式即是公私合作（Public Private Partnership）融資模式的簡(jiǎn)稱，一般是指政府和私人企業(yè)通過(guò)合同的方式明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，并在此基礎(chǔ)上建立起來(lái)的一種合作式的伙伴關(guān)系，通常應(yīng)用于大型公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，尤其是城市軌道交通設(shè)施建設(shè)中。PPP模式可以有效的促進(jìn)政府和私人企業(yè)實(shí)現(xiàn)互惠互利，其中政府給與私人企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)，私人企業(yè)提供初始的項(xiàng)目建設(shè)資本。PPP模式可以充分發(fā)揮各方優(yōu)勢(shì)，形成政府監(jiān)督、企業(yè)運(yùn)營(yíng)、利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的良好局面，共同推動(dòng)公共設(shè)施基礎(chǔ)建設(shè)。

PPP模式融資與傳統(tǒng)債務(wù)融資等方式相比，具有如下的優(yōu)點(diǎn)：首先，PPP模式融資期限較長(zhǎng)，降低了期限錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)，其中私人企業(yè)作為資金提供方，在經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)，通過(guò)政府補(bǔ)貼和項(xiàng)目營(yíng)收收回初始投資并獲得一定的收益，這樣的營(yíng)收方式可以使融資期限與項(xiàng)目期限基本匹配，大大降低了再融資的壓力；其次，與傳統(tǒng)政府通過(guò)銀行、債券等渠道參與公共項(xiàng)目的融資方式不同，PPP項(xiàng)目中政府不是融資主體，不直接承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，私人企業(yè)作為融資主體，通過(guò)自有資金、債券等方式進(jìn)行融資，直接承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)；第三，在政府和私人企業(yè)共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，通過(guò)保險(xiǎn)等方式轉(zhuǎn)移部分風(fēng)險(xiǎn)，并根據(jù)參與方的實(shí)際抗風(fēng)險(xiǎn)能力，優(yōu)化分配，分散降低各方的風(fēng)險(xiǎn)，有效的提升了整體抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

可以看出，PPP模式不僅可以有效的減輕政府的財(cái)政壓力，也能減小私人企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)，因此，大力推廣PPP模式是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必要需求，有助于支持國(guó)家的現(xiàn)代化建設(shè)。此外，PPP模式的低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展思路鼓勵(lì)更多的社會(huì)資本和私人企業(yè)參與到項(xiàng)目建設(shè)中，有助于提升公共建設(shè)服務(wù)的質(zhì)量和效率。PPP項(xiàng)目在西方發(fā)達(dá)國(guó)家興起以來(lái)，逐漸成為政府實(shí)施多主體合作的首選模式，其中，英國(guó)、加拿大、澳大利亞等國(guó)取得了較好的實(shí)踐效果。其中英國(guó)的PPP模式歷經(jīng)PF1和PF2兩個(gè)階段，PF1項(xiàng)目主要涉及醫(yī)療、國(guó)防、教育、交通等領(lǐng)域，主要由公共授權(quán)當(dāng)局、私營(yíng)企業(yè)、第三方資助等三部分構(gòu)成，雖然項(xiàng)目過(guò)程相對(duì)漫長(zhǎng)，但是融資回報(bào)率高達(dá)30-70%，市場(chǎng)投資額度占到政府固定資產(chǎn)投資額的1/10，PF2項(xiàng)目與PF1的不同之處在于政府可以參與部分本金的投入，有效提升了采購(gòu)效率。PPP模式在英國(guó)的成功實(shí)踐，有以下幾方面的因素，首先是政府有完善的法律體系，為項(xiàng)目實(shí)施營(yíng)造了良好的法律環(huán)境，其次，政府有嚴(yán)格的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)范管理，第三，有完善的社會(huì)監(jiān)督評(píng)價(jià)體系，第四，英國(guó)政府采取了有效的支持和鼓勵(lì)機(jī)制，為項(xiàng)目的實(shí)施保駕護(hù)航。與之相對(duì)應(yīng)的是PPP項(xiàng)目在我國(guó)存在著觀念過(guò)時(shí)、相關(guān)法律法規(guī)不完善、管理資源不足等問(wèn)題。

二、PPP融資風(fēng)險(xiǎn)分析

一般情況下，PPP融資模式下的公共設(shè)施建設(shè)通常具有投資體量大、期限長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)多發(fā)等特點(diǎn)，并且遇到突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)通常沒(méi)有固定的參考解決模式，即不可復(fù)制性。此外，融資風(fēng)險(xiǎn)在項(xiàng)目運(yùn)行的不同階段，面臨的風(fēng)險(xiǎn)種類不同，比如，在項(xiàng)目整個(gè)過(guò)程中包括立項(xiàng)、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等各個(gè)環(huán)節(jié)，政治風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)期存在，在項(xiàng)目運(yùn)行的某個(gè)特定階段內(nèi)，存在竣工風(fēng)險(xiǎn)、營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)增加了PPP項(xiàng)目運(yùn)行的不確定和不可預(yù)測(cè)性。通常來(lái)說(shuō)，PPP融資風(fēng)險(xiǎn)可以分為總體風(fēng)險(xiǎn)和基本風(fēng)險(xiǎn)兩大類。

（一）總體風(fēng)險(xiǎn)

總體風(fēng)險(xiǎn)一般由私人企業(yè)與政府簽訂協(xié)議中規(guī)定的具體細(xì)節(jié)引發(fā)，一般可以在協(xié)議簽訂前開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)分析或者對(duì)協(xié)議進(jìn)行適當(dāng)修訂等方式進(jìn)行控制緩解，根據(jù)誘發(fā)因素的不同，可以細(xì)分為商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目審批風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)等。其中，商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)主要是貨幣兌換、匯率波動(dòng)、利率變化、貨幣通貨膨脹等誘發(fā)，這些風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生會(huì)對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)行產(chǎn)生影響，并最終影響股東的利益，值得注意的是匯率風(fēng)險(xiǎn)通常發(fā)生于國(guó)際合作的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中。政策風(fēng)險(xiǎn)常發(fā)生在PPP項(xiàng)目實(shí)施的過(guò)程中，由于國(guó)家政策突然發(fā)生改變，對(duì)項(xiàng)目的繼續(xù)運(yùn)營(yíng)以及參與各方的利益產(chǎn)生重大的影響，增加了項(xiàng)目連貫性實(shí)施的難度，因此，在政策不穩(wěn)定的情況下，作為投資方的私人企業(yè)可以要求更高的投資回報(bào)率作為承擔(dān)政策風(fēng)險(xiǎn)的補(bǔ)償。法律風(fēng)險(xiǎn)會(huì)對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行的合法性、收益率等帶來(lái)一定的影響，這類風(fēng)險(xiǎn)常發(fā)生在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，由于法律頒布、實(shí)施、修改等操作引發(fā)，該類風(fēng)險(xiǎn)的避免需要政府采取一定的保護(hù)性措施。項(xiàng)目審批風(fēng)險(xiǎn)主要由人為因素誘發(fā)，比如提交申請(qǐng)材料過(guò)于草率造成材料無(wú)法修改，或者缺乏環(huán)境方面的調(diào)研，造化項(xiàng)目因環(huán)境問(wèn)題無(wú)法通過(guò)審批等。不可抗力風(fēng)險(xiǎn)會(huì)給參與各方帶來(lái)不可估計(jì)的損失，造成項(xiàng)目無(wú)法在協(xié)議期限內(nèi)完成，比如地震、洪水、戰(zhàn)爭(zhēng)等。

（二）基本風(fēng)險(xiǎn)

基本風(fēng)險(xiǎn)通常放生在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、收益過(guò)程中，可以進(jìn)一步細(xì)分為完工風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。顧名思義，完工風(fēng)險(xiǎn)常發(fā)生在PPP項(xiàng)目后期，由于無(wú)法按時(shí)完成工程項(xiàng)目或者已完成的工程項(xiàng)目無(wú)法滿足使用的需求造化債務(wù)無(wú)法償還。市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)也常常發(fā)生于項(xiàng)目后期，由于不契合市場(chǎng)要求或者由于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等因素導(dǎo)致項(xiàng)目收益無(wú)法達(dá)到預(yù)期，造成債務(wù)無(wú)法按期償還。開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)則發(fā)生于項(xiàng)目運(yùn)行前期，私人企業(yè)花費(fèi)一定的資金開(kāi)展競(jìng)標(biāo)行為，但是由于中標(biāo)失敗，導(dǎo)致企業(yè)利益受到損失。運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)受到技術(shù)、管理等多種不確定因素的干擾，需要參與雙方共同承擔(dān)后果。

三、PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略

盡管PPP融資模式在實(shí)際中面臨著多種風(fēng)險(xiǎn)，但是通過(guò)借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)采取有效的應(yīng)對(duì)措施，就能夠充分發(fā)揮PPP模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的優(yōu)勢(shì)作用，更好的服務(wù)我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)。為有效的規(guī)避融資風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)PPP項(xiàng)目的運(yùn)行，要求政府和私人企業(yè)能夠以大局為重，在保證各方利益不受損失的前提下，將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)給抗風(fēng)險(xiǎn)能力強(qiáng)的一方，具體來(lái)說(shuō)主要有以下幾點(diǎn)：首先，商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)方面，要求政府給與參與合作的私人企業(yè)以一定的保證，才能吸引更多的企業(yè)參與到PPP項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)中，具體的保證措施可以是承諾固定的投資回報(bào)率、規(guī)定延期還款的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等；其次，在政策和法律風(fēng)險(xiǎn)方面，要求政府給予私人企業(yè)以一定的政策保證，并制定詳細(xì)的法律法規(guī)保證私人企業(yè)的利益，保證政策的透明化，最大限度的提高私人企業(yè)的積極性，即政府的政策法規(guī)和特許經(jīng)營(yíng)權(quán)給予私人企業(yè)以一定的支持，盡可能避免官僚主義等人為因素的干擾，從而規(guī)避政策、法律風(fēng)險(xiǎn)對(duì)項(xiàng)目連貫性實(shí)施的影響。當(dāng)前，我國(guó)部分城市相繼出臺(tái)專項(xiàng)法規(guī)，保證擁有城市軌道建設(shè)經(jīng)營(yíng)權(quán)的私人企業(yè)得到法律保證，保證了經(jīng)營(yíng)規(guī)范化，有效避免了政策變更的影響，大大提高了相關(guān)企業(yè)參與的積極性；第三，在項(xiàng)目審批方面，為盡可能的規(guī)避人為風(fēng)險(xiǎn)，在提交批準(zhǔn)申請(qǐng)之前，私人企業(yè)需要根據(jù)審批標(biāo)準(zhǔn)做好質(zhì)控，對(duì)相關(guān)材料進(jìn)行多次檢查，避免人為因素造成材料疏漏，尤其是對(duì)環(huán)境影響等因素做好詳細(xì)的調(diào)研，保證審批通過(guò)；第四，在不可抗力因素方面，要求私人企業(yè)做好一定的防范準(zhǔn)備，對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)購(gòu)買保險(xiǎn)，將不可抗力風(fēng)險(xiǎn)降到最低；第五，完工風(fēng)險(xiǎn)方面，政府在招標(biāo)過(guò)程中應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)承包商的評(píng)估，充分了解私人企業(yè)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，確保項(xiàng)目能按時(shí)完工，將完工風(fēng)險(xiǎn)降到最低；第六，在市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)方面，私人企業(yè)在參與投標(biāo)前，對(duì)市場(chǎng)需求、發(fā)展前景等市場(chǎng)因素做好充足的調(diào)研，避免項(xiàng)目完工后收益不佳的現(xiàn)象；第七，在開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)方面，政府方面需要提升審批效率，將參與投標(biāo)企業(yè)的損失降到最低，私人企業(yè)需要做好投標(biāo)前的調(diào)研論證工作，謹(jǐn)慎投標(biāo)，提升自身實(shí)力，提高中標(biāo)率；第八，在運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)方面，技術(shù)上要求私人企業(yè)做好規(guī)劃設(shè)計(jì)，仔細(xì)檢查建設(shè)施工細(xì)節(jié)，保證施工質(zhì)量，管理上私人企業(yè)應(yīng)該創(chuàng)新管理理念，完善風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，并將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的理念貫穿到項(xiàng)目管理的每一個(gè)細(xì)節(jié)中。

四、結(jié)語(yǔ)

近年來(lái)，PPP項(xiàng)目隨著我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)空前繁榮，尤其是在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面。在政府資金無(wú)法滿足社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的情況下，這種公私合營(yíng)的PPP融資模式充分發(fā)揮了各方優(yōu)勢(shì)，極大的促進(jìn)了國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并且逐步形成了政府監(jiān)督、公私合作、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的多贏合作模式。但是風(fēng)險(xiǎn)與優(yōu)越并存，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，PPP模式在我國(guó)起步較晚，在項(xiàng)目運(yùn)行實(shí)施過(guò)程中仍然面臨著一定的風(fēng)險(xiǎn)。面對(duì)這樣的情況，政府和私人企業(yè)應(yīng)該深入分析PPP項(xiàng)目中存在的風(fēng)險(xiǎn)，制定科學(xué)合理的應(yīng)對(duì)策略，最大化的規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，保證項(xiàng)目高效完成。