教育公平視角下流動人口隨遷子女就學(xué)困境的制度分析

羅竹　譚正　張德欣

【摘要】流動人口隨遷子女切實享受公平的受教育權(quán)，是我國實現(xiàn)教育公平的重要表現(xiàn)。而教育制度作為影響教育改革的一大因素，對實現(xiàn)教育公平起著關(guān)鍵作用。目前，我國在流動人口隨遷子女的教育方面雖然取得了一定的成就，但是依然存在著制度“內(nèi)卷化”、制度貫徹沖突等問題，必須加大關(guān)鍵制度創(chuàng)新力度、推動整體性制度構(gòu)建進度，為實現(xiàn)教育公平打下良好的制度基礎(chǔ)。

【關(guān)鍵詞】教育公平 教育制度 流動人口 隨遷子女

一、引言

近些年來，我國城鎮(zhèn)化進程不斷加快，流動人口隨遷子女公平接受教育問題日益成為社會關(guān)注的重點。隨著有關(guān)政策的頒布，我國在流動人口工隨遷子女教育改革上有了一定的成績。據(jù)國家發(fā)改委公布的有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2016年2月，我國流動人口隨遷子女義務(wù)教育就學(xué)比例已達到 90%。但是，就目前的情況來看，仍舊存在一系列的問題：流動人口隨遷子女就讀學(xué)校硬件設(shè)施和環(huán)境遠不如城市子女就讀的學(xué)校；流動人口隨遷子女入學(xué)門檻與當(dāng)?shù)丶彝プ优啾容^高，入學(xué)之路艱難，需要辦理很多復(fù)雜的手續(xù)；流動人口隨遷子女的學(xué)習(xí)成績以及后續(xù)教育率較當(dāng)?shù)丶彝プ优?，等等。如何保障流動人口子女的受教育?quán)，進一步實現(xiàn)教育公平，已成為目前亟待解決的問題。本文緊緊圍繞教育制度的視角，分析了在流動人口隨遷子女教育制度方面的問題，并針對這些問題提出了建設(shè)性策略。

二、流動人口子女隨遷教育制度分析

流動人口隨遷子女教育公平問題為何一直有待解決，這與我國教育制度的演進和發(fā)展有著密切的關(guān)系，分析我國流動人口子女教育制度的歷史進程及路徑，探究教育制度發(fā)展更深層次的內(nèi)在邏輯，是解決流動人口子女教育公平問題的必經(jīng)之路。

（一）制度實施的歷史路徑

針對流動人口隨遷子女的教育問題，黨和國家相繼出臺了很多政策和措施。20世紀(jì)80年代，我國出現(xiàn)了歷史上首批“民工潮”，為了解決“民工潮”給城市帶來的交通和治安問題，國家制定并實施了“嚴(yán)格控制農(nóng)民工盲目外出”的政策。20世紀(jì)90年代，我國流動人口持續(xù)增加，并以新生代群體為主，其流動頻率也大大減少，很多人成為了流入城市的常住人口，此時，其隨遷子女的教育便成了社會和家庭所面臨的巨大問題。在這種情況下，政府采取了“有限接納”的政策，即流動人口子女可以在常住地申請借讀。進入21世紀(jì)，我國城市化進程不斷加快，流動人口的數(shù)量也急劇增長，很多新的問題也隨之出現(xiàn)。在“以人為本”的教育理念下，傳統(tǒng)的制度框架已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實社會的需要，這種情勢下，國家適時采取“兩為主”的教育政策，以解決流動人口子女就學(xué)困難的問題。2006年，《義務(wù)教育法》重新修訂，其中明確規(guī)定，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)為流動人口隨遷子女“提供平等接受義務(wù)教育的條件”，然而，上學(xué)難、上學(xué)貴的問題依然沒有徹底解決。2012年，教育部發(fā)布《關(guān)于做好進城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試工作意見》，該意見為流動人口隨遷子女接受后續(xù)教育提供了制度保障。2014年發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》，提出“保障隨遷子女平等享有受教育權(quán)利”。此后，有關(guān)流動人口隨遷子女的教育政策陸續(xù)出臺，該群體的教育問題在一定程度上得到了解決。但是，隨著人們對教育公平的日益重視，對于流動人口隨遷子女的公平教育權(quán)利有了更深層次的追求。

（二）制度演進的內(nèi)在邏輯——“內(nèi)卷化”

“內(nèi)卷化”指的是長期處在一定的層面，沒有任何的變化和改觀。流動人口隨遷子女教育制度的發(fā)展具有明顯的“內(nèi)卷化”特點，而這種內(nèi)卷則是一種維持不發(fā)達狀態(tài)下的內(nèi)卷。主要體現(xiàn)在有關(guān)流動人口子女教育制度改革一直以來都是小修小補，并沒有實質(zhì)性的突破。例如，指導(dǎo)性意見操作性不強，并沒有取得滿意的實際效果；教育改革措施知識圍繞教育機會平等，而真正有利于實現(xiàn)教育公平的教育條件、教育過程以及教育結(jié)果的平等卻沒有實際保障；沒有嚴(yán)格的問責(zé)機制。新的社會形勢下，這些“內(nèi)卷”的問題顯得更為突出。

（三）制度貫徹的隱性沖突

地方政府在制定貫徹上與中央存在一定的隱性沖突，就中央和地方政府的關(guān)系而言，二者實際上是一種“委托—代理”關(guān)系。中央和地方政府在公共利益取向上是基本一致的，即推動教育改革，實現(xiàn)教育公平。作為教育改革的宏觀操控者，中央政府要求地方政府必須深入貫徹執(zhí)行改革新政策，但地方政府作為貫徹和實施中央教育改革政策代理人的同時，也是地方利益的代表，最大限度地維護地方利益的訴求必然驅(qū)動著地方在貫徹制度時做出不同的行為選擇，這就造成地方政府一方面與中央保持步調(diào)一致、呈現(xiàn)積極合作的態(tài)勢，一方面竭力通過各種方式實現(xiàn)本地區(qū)利益的最大化。由于地方政府對當(dāng)?shù)貭顩r有深入了解，在與中央政府的沖突中占據(jù)絕對優(yōu)勢，這就導(dǎo)致政策要求與實際貫徹之間存在一條巨大的鴻溝。

三、結(jié)論與思考

（一）“去內(nèi)卷化”，加大關(guān)鍵性制度創(chuàng)新力度

目前，分析流動人口隨遷子女教育制度內(nèi)卷化的實質(zhì)和原因，是制度改革和創(chuàng)新的關(guān)鍵。戶籍制度一直以來都是流動人隨遷口子女無法真正享受公平教育的主要根源，因此，進行城鄉(xiāng)戶籍制度改革，是幫助流動人口隨遷子女公平就學(xué)的當(dāng)務(wù)之急。政府作為國家制度宏觀調(diào)控的主體，必須對現(xiàn)行戶籍制度進行創(chuàng)新、改變目前城鄉(xiāng)戶口之間的轉(zhuǎn)換難、遷移難的現(xiàn)狀，使政府職能真正從“管制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)”，進而走出“內(nèi)卷化”的困境。戶籍制度改革需要不斷推進，只有這樣才能真正為流動人口隨遷子女的公平教育提供制度保障。

（二）“趨向耦合”，推動整體性制度構(gòu)建進度

在流動人口隨遷子女教育制度改革中，中央政府與地方政府存在一定的沖突，起沖突原因即國家公共政策與地方制度的非耦合性。在國家層面，黨和政府一直以來都高度關(guān)注流動人口隨遷子女的公平教育問題，并在政策制定、執(zhí)行、評估、監(jiān)控等各個環(huán)節(jié)都有相應(yīng)的指導(dǎo)意見，以便更好地維護我國流動人口的利益，保障其隨遷子女的受教育權(quán)利。然而，地方政府在落實國家政策方面卻不盡人意，國家宏觀政策流于形式。近年來，由于流動人口的急劇增長，中央政府與地方政府在流動人口隨遷子女教育問題上的政策沖突更是日益加劇。由于地方政府的不合作導(dǎo)致在制度系統(tǒng)中存在“制度漏洞”現(xiàn)象，流動人口隨遷子女教育依舊呈現(xiàn)無序發(fā)展的狀態(tài)，動態(tài)監(jiān)測機制更無從落實。因此，在不斷完善國家公共政策的同時，必須加大國家公共政策和地方制度的耦合性，切實加強中央與地方政府間、流入地政府與流出地政府間的溝通和協(xié)調(diào)，完善監(jiān)控和問責(zé)制度，避免制度沖突，以各級政府間的良性互動來構(gòu)建制度的整體性安排，促進流動人口隨遷子女教育制度的有效實施。

最后，我們在強調(diào)國家和地方政府制度制訂的同時，也要關(guān)注非正式制度的作用。流動人口隨遷子女教育制度改革涉及到很多相關(guān)利益者，例如，地方政府、地方學(xué)校、家長及其子女等，均衡多方利益相關(guān)者的利益分配至關(guān)重要，為此，也要切實加強社會保障制度的建立，構(gòu)建合理的利益分配格局。

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