天津市高職院校章程建設調查研究

張婷

摘要：章程作為學校的辦學依據，是各層各類學校辦學的法律保障，高職院校完善章程建設工作，既是推進依法治校，響應十九大精神的需要，也是建立現代學校制度，滿足學校長遠發展的必然選擇。通過調查天津市24所高職院校章程建設情況，分析已頒布的高職院校章程文本內容，探討高職院校章程建設工作中存在的問題，并尋求解決問題的可行路徑，以期為推動高職院校章程建設工作提供參考。

關鍵詞：天津市；高職院校；章程建設；教育現代化

中圖分類號：G717 文獻標識碼：A 文章編號：1672-5727（2018）09-0021-04

一、推動高職院校章程建設具有重要意義

章程是明確學校內外部權利、義務關系，促進高校完善內部治理結構的重要載體[1]。章程建設更是現代學校制度建設的核心，它有助于規范職業院校各辦學主體的法律責任、權利和義務，有利于落實高職院校的辦學自主權，進一步完善我國現代大學制度，以實現職業教育治理體系現代化目標，完善當代職業教育的治理結構、提升我國高職院校的治理能力。

（一）有助于規范與落實職業院校辦學自主權

2012年頒布的《高等學校章程制定暫行辦法》（下文簡稱《辦法》）明確指出：“章程是高等學校依法自主辦學、實施管理和履行公共職能的基本準則。”作為高職院校依法治校、自主辦學的根本性依據，大學章程不僅能以規章制度的形式確定高職院校與政府、行業、企業等辦學主體之間的法律關系，更在根本層面確定了學校內部各項管理制度和運行機制，對校園內部所有人員和機關存在根本的制度約束作用，也能合理保障各個主體的辦學利益，為最終落實和保障高職院校辦學自主權提供了制度層面的依據。

（二）有利于建設具有中國特色的現代大學制度

章程是建設中國特色現代大學制度的基礎和關鍵[2]。職業教育要建立和完善現代學校制度，依據國家法制社會建設要求實現全面依法治校，就必須明確高職院校與政府之間的關系，這是現代大學制度建設的前提與基礎保證。明確主體關系后，才能確定高職院校的機構性質與法律地位，才談得上建設現代學校制度。章程作為辦學的依據，是高職院校的“根本大法”[3]，是高職院校自身梳理各類關系的法律性文件，是面向社會實現依法治校的法律基礎，更是高等職業教育長期健康可持續發展的制度保證和基礎需要。它既能有效實施并保障高職院校科學發展的內在要求，又有利于現代大學制度的建立與完善。

（三）有利于進一步實現職業教育治理體系現代化目標

職業教育治理體系現代化的最終實現，離不開一整套職業教育的法律政策、規章制度、體制機制等治理框架的規范化與現代化。高職院校章程建設作為構建現代大學制度的首要和關鍵要素，在實現職業教育治理體系現代化進程中同樣具有基礎作用。加快推進高職院校章程建設工作，能使職業教育治理體系現代化在校園層面得以真切體現，能不斷充實職業教育制度建設的根基，幫助高職院校完成從人治到法治的現代化管理方式轉變，加快實現職業教育治理現代化的宏大目標。

二、高職院校章程建設現狀與存在的問題

（一）章程建設整體進展較慢

《辦法》已經規定“經核準機關核準的章程文本為正式文本。高等學校應當以學校名義發布章程的正式文本，并向本校和社會公開”。

調查天津市26所高職院校發現，除2所已規劃與其他院校合并外，剩余24所中已按《教育法》規定制定學院章程的高職院校僅13所，占全市高職院校總數的54%，已制定學院章程的院校中，按《辦法》要求對全社會公布的僅6所，占比僅46%。相較于多數已公布大學章程的天津市普通高校而言，高職院校章程建設工作較為落后，公布比例較低，公布時間較晚，還未公布、甚至還未完成整個章程制定工作的院校不在少數。

（二）不同行政隸屬關系下各院校章程建設有差異

結合高職院校行政隸屬關系統計，在已制定學院章程的13所高職院校中，5所隸屬于政府教育部門，6所隸屬于政府非教育部門，2所隸屬于企業集團。而在未公布章程的11所高職院校中，4所隸屬于政府教育部門，2所隸屬于非教育部門，5所隸屬于企業集團。從辦學主體而言，隸屬教育部門的高職院校章程制定率為55.6%， 隸屬非教育部門的高職院校章程制定率為75%，隸屬企業的高職院校章程制定率僅為28.6%。總體來看，政府部門所屬的高職院校在章程制定工作中有較好表現，企業所屬院校章程建設大體較為落后。整體而言，我市高職院校章程建設工作仍未徹底完成。

（三）“示范校”與“骨干校”在章程建設工作中的先鋒作用較弱

自2006年教育部啟動實施“國家示范性高職院校建設計劃”后，又新增了百余所骨干高職建設院校，所入選的高職院校是國家在高等職業教育領域的重點支持對象，在招生名額、經費資助、創新辦學體制機制、深化教育教學改革等各個方面都承載著國家對高職教育改革和發展的期望。截至2018年4月，除中德應用技術大學從專科層次升級為本科層次的應用型大學以外，全市高職院校示范校和骨干校共6所，示范校中已制定學院章程的有2所，骨干校中僅1所，而這3所已制定章程的學校，除初稿制作完后正遵循行政審批程序的1所外，另2所都無法在其官方網站上搜尋到其學院章程。骨干校和示范校理應成為高職院校章程建設工作中的帶頭人和示范者，通過學院章程建設工作，理順內外部治理關系，明確學院辦學自主權，保障各個主體的合法辦學權益，依據相應法律法規實現依法治校的目標。但縱觀現實，整體情況并不如人意。

（四）已有章程辦學特色體現不鮮明，存在同質化傾向

章程有嚴格規范和制定辦法，但章程的制定也同時要求一要突出職業教育特色，凸顯當代高職院校的合理定位，二要體現行業特征，能代表本校的辦學理念與風格。這就要求高職院校的章程，一方面要能區別于普通高校，另一方面要能與其他行業的高職院校相區分。但分析已公開的6份學院章程可發現，各校章程整體符合書寫規范與要求，但除校名、校訓等事實性要點有明顯區分外，整體治理結構框架與機制設置的內容往往大同小異，沒有體現出相應院校的獨特辦學理念與辦學目標，更不能突顯行業辦學的優勢與特征。就作為學校辦學理念與治校精神的校訓而言，也無法完全體現出高職院校獨有的文化精神，同質化程度較高，缺乏鮮明的個性特征。

三、章程建設不足的原因分析

（一）對章程建設重視不夠，缺乏內在主動性

部分高職院校對章程制定工作的嚴肅性和重要性認識不足。面對這場由國家統一組織和推動的“章程運動”，部分高職院校領導將其看作是浪費人力、物力、財力的形式主義工程[4]，認為學院章程是可有可無的，要么將此項工作束之高閣，要么缺乏專人負責組織開展與跟進此項工作。有些學校還沒有認識到開展章程制定工作的必要性，對章程本身的法律意義把握不到位、認知不完善，導致工作上猶疑不決，行動緩慢，既沒有動力啟動章程制定工作，也沒有實際行動開展工作部署，由此拖延至今。還有一大批高職院校沒有公布、甚至沒有完成學院章程的建設工作。

（二）依法治校意識薄弱，傳統人治理念猶存

章程是《教育法》《職業教育法》《高等教育法》明文規定的必須在辦學之初就具備并呈交相應行政審批部門的必備文件。近年來公布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》及《職業院校管理水平提升計劃（2015—2018年）》等一系列規定也進一步重申了國家對高校章程建設工作的重視，反映了我國推進全面依法治國的決心。而眾多高職院校章程制定工作行動緩慢，根本上是學校領導班子思想意識層面上沒有樹立起法制觀念，更是依法治校的基本法律保障意識缺失的體現，其背后折射出來的是與法治觀念背道而馳的傳統人治思想的根深蒂固，是當前部分高校領導對這場章程變革的漠視。

（三）雙重領導體制下院校行政關系交錯，隸屬關系條塊分割格局僵化

經一系列的變革，至上世紀90年代中后期我國才集中完成高等教育管理體制的改革[5]，之后國家將高等教育的統籌權利讓渡給省級政府，對民間資本辦學的鼓勵也使得企業和行業成為重要的辦學主體。除省市級政府教育部門所管轄的高校外，非教育部門和企業所舉辦的高職院校一方面要接受上級主管部門的行政管轄，還必須接受教育部門的統一業務指導，這在事實上便形成了雙重領導制和教育管理體制上的“條塊分割”，這種管理權力的部門分割、管理部門的職能分割，造成了教育法律法規政策制定和落地實施的諸多困難與阻礙，加大了高校行政事務的審批成本，也極大地影響了高校辦學自主權的實現和發展。天津市教委早在2012年便出臺了《天津市高校章程建設工作實施方案》，但統計中仍發現不同行政隸屬關系的高職院校在章程制定工作進度中有著較大差距，由政府部門所管轄的高職院校往往能較好地遵循相關教育法律法規，按天津市教育委員會的部署，章程建設工作完成比例較高，而隸屬于企業集團的高職院校數量不多，章程建設工作整體上也相對落后。

四、推動高職院校加快章程建設工作的可行路徑

（一）健全法律法規配套措施，積極督促落實章程建設工作

針對章程建設的推進工作，相應主管部門要強化制度標準落實，明確有關教育管理制度、獎懲機制，不斷強化制度、標準執行情況的監督、檢查與反饋，確保工作落實到位。遲遲拖延不制定章程的高職院校，其辦學行為不屬于依法治校之列，并存在一定程度的違法行為。依據有關法律，作為獨立法人的高職院校應受到司法機關和教育管理部門的處罰，但由于當前配套獎懲措施不完善，使違法行為逃避了法律懲罰。只有依據教育部有關政策，積極完善相關獎罰制度，才能在落實高職院校章程制定工作中起到督促作用。

（二）搭建綜合服務平臺，為高校章程建設工作保駕護航

由于政府各部門、行業、企業等多方力量共同參與高職院校辦學過程，使得學校辦學主體在法律責任、權利與義務上存在界定不明之處，在章程制定工作的推進過程中，需要教育管理部門、行政主管單位、行業委員會、學校董事會、黨委、教職工代表委員會等各方利益主體的集體商討與共同參與。章程建設工作的綜合服務平臺，一是為各方利益主體提供共商平臺的保證，確保組織與開展工作的高效、透明與公平；二是提供信息共享平臺支持，為有計劃制定章程的高職院校提供信息參考依據與共享資源參考；三是有利于完善我市教育共商機制，形成政府各級有關部門和企業主體在統一領導下的協商共治格局。

（三）普及法律知識，強化利益相關者的法制意識

推動高職院校章程建設，加強校園法治思想的普及工作，充分利用課堂、校報、網絡、標語等宣傳工具，宣傳依法治校和依法治學的現代治理理念，構建積極有序、法治意識強烈的校園氛圍。一是要加強非教育行政部門和企業管理者對《教育法》和《高等教育法》的認識與學習，使其認識到學校章程建設的重要現實意義；二是要加強高職院校領導班子集體和學校機關的法律意識和法制觀念，提高學校領導的法律素養；最后還要使在校師生充分認識到學校章程的法律意義和地位，使在校師生都能積極主動地參與到學校章程建設工作中來，使得章程制定成為全校大力支持與廣泛參與的工作。

（四）鼓勵挖掘特色，大膽創新，制定特色鮮明的學校章程

依據現代學校制度的核心內涵，需要著力完善高職院校內部治理結構，以校長負責制為核心，在黨委的領導和監督下，圍繞與辦學有關的政府、行業企業、校務委員會、教職工、學生、家長等各個主體，開展制度創新，并完善相關規則；在辦學資助、教育教學、校企合作、產教融合、保障師生權益等方面，制定出有別于普通教育、體現職業教育顯著特色、反映職業教育文化傳承、突顯行業辦學優勢及學校獨特辦學理念的高職院校章程，著力構建符合高職教育辦學規律、體現職教特色的現代學校制度。

推進高職院校現代大學章程建設，根本目的在于充分調動和發揮職業院校辦學主體的積極性、主動性和創造性，促進其辦學自主權的早日實現，按國家中長期教育規劃綱要所提出的要求，建立起依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的現代學校制度，從而實現職業教育治理體系和治理能力現代化的重要頂層設計，為我國職業教育治理現代化建設工作添磚加瓦，為國家法制社會建設和經濟騰飛提供更大的助推力。

參考文獻：

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[6]肖鳳翔，賈旻.協商治理：現代職業教育治理體系現代化的路徑探析[J].中國職業技術教育，2016（3）：5-10.

（責任編輯：楊在良）