淺談我國征地補償制度的演進與不足

【摘 要】 隨著城市的不斷擴張，大量農戶的土地被占用，不合理的征地制度導致農民對所得補償不滿意，征地矛盾頻頻發生，為了更好的維護失地農民的權益和化解征地矛盾。本文以完善我國征地補償制度為目的，通過對我國征地補償制度進行梳理，科學的把握現行我國征地補償制度的各種不足，最后根據我國征地制度的不足提出了完善征地程序、引導失地農戶自主就業和拓寬安置渠道等建議。

【關鍵詞】 補償政策 發展脈絡 建議

一、新中國成立以來征地補償安置政策的發展脈絡

（一）補償安置政策的萌芽階段（1949年-1978年）

新中國成立時，我黨為了集中全國的人力、物力、財力徹底解放全中國，出臺了一些土地征收方面的措施，如中央政府于1950年出臺了《城市郊區土地改革條例》，該條例首次對被征地農民的補償進行了規定。 1966年-1976年文化大革命期間，我國征地補償工作基本停滯。

這一階段，我國的征地補償政策是計劃經濟的產物，盡管其遭受了人民公社和文化大革命的重創，征地農戶的補償標準也比較低，但是被征地農戶的就業和生活基本上可以得到解決和保證，所以當時的征地矛盾也并不凸顯。

（二）補償安置政策的形成階段（1978年-2003年）

1978年我國實行改革開放，城市的工作中心重新轉移到經濟建設上來，對土地的需求量增大，而且農村開始實行家庭聯產責任承包制。為了適應新的環境，國務院于1982年頒布了《國家建設征用土地條例》，該條例第九、十條明確提出了土地補助費按照年產值的3-6倍進行賠償，安置補助費按照年產值的2-3倍進行賠償，但是兩項的總和不得超過其年產值的20倍。

這一階段，我們可以看出隨著市場經濟的深入發展，我國城市化進程不斷加速，越來越多的耕地不斷被占用，農民也不斷失去土地。雖然國家在不斷地提高失地農民的補償標準，但是取消農民的就業安置政策，無疑對農戶是致命的打擊，瞬間使其處于城市的劣勢地位，最終導致既失地又失業的農民對政府強烈不滿，從而引發了許多社會問題。

（三）補償安置政策的調整和深化階段（2004年-至今）

面對不斷加深的社會矛盾，我國的征地補償制度也進行了不斷的變革和改進。2004年《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》第十二條明確提出土地補償費和安置補助費的總和達到法定上限，尚不足以使被征地農民保持原有生活水平的，當地人民政府可以用國有土地有償使用收入予以補貼，并且首次提出統一年產值標準和區片綜合統一地價等概念。之后國辦發29號文件又提出要加強對被征地農民的培訓工作，努力促進被征地農民就業，并將被征地農民納入社會保障體系中去。該文件的出臺為之后的“土地換保障”奠定了法律基礎。

這一階段，我們可以看出我國的征地補償政策在逐步的完善，不僅提出了統一年產值標準和區片綜合地價標準，使征地補償更加接近市場價格，而且還將被征農戶納入社會保障體系中并增加了一些安置途徑，雖然說這些辦法、方法、途徑沒有完全化解被征地農民和政府的矛盾，但其確實對失地又失業的農戶起到了一定的保障作用。

二、我國征地補償政策的不足

（一）征地補償標準低

從我國的征地補償制度的發展脈絡我們可以看出，2004年之前我國采用的“年產值總值法”和“年產值倍數法”都是圍繞被征農地的年產值進行補償的，盡管之后國家在不斷的調整年產值的補償倍數，甚至補償上限也在不斷的提高甚至打破30倍，但是這種以年產值的若干倍數進行補償的方法始終是圍繞農地收益進行的，這就無疑對那種所處區位條件好和征地前幾年農地產量正好下降的農戶造成了不公，從而引發了許多征地矛盾。

（二）征地補償方式單一

從我國的征地補償制度的發展脈絡我們可以看出在改革開放之前，國家征收土地，采用貨幣補償和就業安置相結合來補償被征地農戶。在改革開放之后，隨著市場經濟的深入發展，外企不斷地進入城市，政府對農戶的就業安排已無能為力，于是在土地法中刪除了對被征農戶的就業安置補償，可以看出我國現行的一次性貨幣補償方式就比較單一了。

（三）征地補償范圍狹小

我國的補償范圍狹窄主要包括土地補償費、安置補助費、青苗補助費和地上附作物補償費這四種，可見我國的補償項目還僅限于與被征土地有直接聯系的經濟補償上，所以我國補償水平的低下不僅與補償標準的不合理有直接聯系，還與補償范圍的狹窄相關。

（四）征地程序不合理

我國土地法規定，“征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地的村集體和農戶的意見，若發生爭議由批準征用地的人民政府進行裁決”。可以看出我國的征地補償方案是政府制定好之后，一邊實施再一邊聽取農戶的意見，而且農戶根本沒有反駁的機會。即使農戶不滿意政府的補償方案，也是向制定方案的政府提起申訴，而政府并不會偏向農民的。

三、改進征地補償安置政策的建議

征地補償的關鍵就在于補償標準和安置方式，而我國的征地補償未能按征地后土地用途和市場價格進行補償，而且征地水平低并得不到大幅度的提升，是我國征地補償長期面臨的問題，并且只要我國的經濟體制暫時不發生改變，土地完全按市場價格進行補償是行不通的。所以我從擴寬征地補償方式和規范征地程序的角度對我國的征地補償制度提出一些建議。比如鼓勵農戶自主創業、政府實施公開的征地程序、政府實施多元的征地安置方式等。

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作者簡介：李文娟（1993-），女，漢，山西晉城人，山西財經大學碩士研究生，研究方向：土地利用規劃