中國城市化為什么需要進行土地制度和戶籍制度改革

張倩倩

【摘 要】 本文主要介紹中國城市化過程中的困境以及中國城市化的改進策略。首先介紹了城市化的概念和中國城市化過程中的一系列制度因素。其次是分析中國城市化的“劃地不劃人”、“進城務工根在農村”等困境。接下來對國內外城市化典型案例進行分析。本文主要選取了拉美國家中最具過度城市化代表性的巴西和中國實施地票制度比較成功的重慶進行分析。最后是對中國城市化發展的一些建議。

【關鍵詞】 城市化 土地制度 戶籍制度 過度城市化

一、中國城市化

（一）城市化概念

城市化一直是國際上一個值得探討的問題。歐美、日本等發達國家在城市化的進程上，已經有了很長的發展歷程，目前均已進入后期階段。中國作為發展中的人口大國，城市化問題一直是被廣泛關注的對象。城市化由過去的“反”城市化變成了熱推城市化，近年來更是變成“實現現代化的重大戰略選擇”。隨著中國經濟進入新常態階段，城市化對經濟發展的內需驅動、創新驅動等作用就顯得越發的重要起來。

城市化的概念主要有狹義和廣義之分。狹義的城市化是指人口城市化，即農村人口遷移到城市轉變為城市人口或農村地區轉變為城市地區使農村人口轉變為城市人口，由此使城市人口規模增大、比重提高的過程。城市化的廣義概念是除人口城市化以外，還包括土地城市化和生活方式城市化。

目前我國改革從農村起步、在推進城鄉之間產品和要素平等交換、改善農村公共福利、公共資源均衡配置等方面采取了一系列的措施，但是城鄉分割的二元體制依然是橫亙在我國經濟發展面前的難題。我國城鄉分割的二元體制源頭在于新中國成立之時，為了實現趕超目標，集中力量發展工業，通過建立統購統銷制度、戶籍制度以及人民公社制度將城鄉逐步分割開來。如今城鄉差距的持續擴大使消除城鄉二元體制必須付出的成本越來越高。

（二）城市化發展特征

首先，城市化具有集聚效應。城市化是根據社會發展狀況，由經濟發展推動。但是城市化形成之后，便會對城市經濟發展產生重大影響。它能通過推動城市發展集約利用城市資源，把原本閑散、效率低下的土地、人力變成集中、高效率的資源，創造空間效益和集聚、規模效益。

其次，城市化過程中人口與土地相輔相成。與農業產業相對應的農村土地創造剩余勞動力和剩余糧食，剩余勞動力進入城市非農產業，由此所造成的城市用地不足就需要增大城市用地面積。因此土地制度就需要相應的整改。

再次，城市化的發展具有一定的復雜性。城市化的復雜性首先就體現在城市化具有一定的階段性和周期性。城市化進程中每個階段都有不同的特征，因此就需要政府制定相應的政策來適應發展城市化。城市化還具有不同的區域特征。一個國家或者地區都有其不同的地區特色、地理環境以及文化傳統，經濟發展狀況也各不相同，每個地區發展城市化的過程也具有很大差異。

總結國內外城市發展狀況，很多學者對中國的城市化進行了分析與解說。有的學者以土地制度為核心，認為中國的城市化是以土地制度為核心、由戶籍制度、社會保障制度、就業制度 、教育制度及產業政策交互作用構成的制度體系。國內研究中國城市化的學者一般傾向于約束中國城市化的主要因素有戶籍制度、土地使用制度以及產業結構等問題。

二、城市化發展困境

受計劃經濟時期的土地制度和戶籍制度影響，中國“劃地不劃人”的偽城市化日趨嚴重，城市“民工荒”與“農村勞動力剩余”同時并存，農村勞動力依然根在農村，社會權益與普通城市人口仍有差別，城鄉貧富差距依然巨大。城市化進程中，主要的困境在于中國的農村土地政策和戶籍制度。

（一）土地制度困境

現有的農村土地制度為農村人口提供了一種特殊的社會保障。由于中國目前的現金收入水平很低，農村短時期內建立以個人付費為基礎的社會保障制度是不可能實現的，由政府來承擔全部或部分費用來實施農村社會保障制度將是對國家財政的一個重大挑戰，廣大的農村幾乎沒有一個完善的社會保障體系。但是中國農村特有的土地政策為農村居民提供了一定的社會保障。土地在某種程度上可以作為現金的替代品，為勞動者提供足夠的食品，吸納大部分的農村剩余勞動力，使得土地在農村的作用大大增加。但同時這也造成了農村土地對于城市化進程的阻礙。農村居民如果要棄農進城，或從事他業，他只得放棄他的集體所有土地的份額。如果他不愿放棄他對土地的權利，他就要定期回鄉，變成“盲流”。農村人口在城務工，根卻在農村。

目前，中國的城市化已經演變成大量集體農地強制國有化的過程。壟斷性的土地“招拍掛”上市制度必然導致必然導致天價土地拍賣、高昂的房價和無法承受的房租，導致城市化的成本和代價趨高?，F行的城市化制度使得城市發展邊界的“攤大餅”擴張，城郊用地將變為城市用地，形成政府主導型的外生型城市化，土地收益具有不可持續性。20世紀90年代中期以來，隨著城市化進程加速和城市土地出讓市場化，地方政府通過擴大農地轉非農地的規模以增加預算外財源的動機和行為有增無減。各地普遍采取的征地后一次性支付補償金之后讓農民自謀職業的方式，使得農村剩余勞動力增多。補償金偏低，城市就業存在明顯劣勢，大量農民失地又失業，社會不穩定等，這都是采取盲目城市化政策所帶來的弊端。

（二）戶籍制度困境

首先，戶籍制度阻隔了城市化的進程。城市“劃地不劃人”的偽城市化普遍存在，城市化集聚效益大量浪費。由于戶籍制度的存在，大多數進程務工人員無法享受到與城市人口相同的社會福利。在新中國成立伊始，國家出于多方面考核成立戶籍制度，如今卻成為中國城市化最大的絆腳石。進城務工的農民工權益得不到基本的保障，與城市人口相比較低的工資與高強度的工作，使得農民工依然是“候鳥式”的城市化，導致城市化過程中民工荒和農村大量剩余勞動力并存。在劉易斯模型中，勞動力向城市不斷轉移，當到達人口紅利的某一轉折點，邊際產品的增加一定會間接或直接地提高勞動力的供給價格。伴隨著中國

人口老齡化趨勢，現階段戶籍制度約束和各地域市場分割的影響，中國勞動力市場進入劉易斯轉移階段，而非臨界點。農村勞動力由于其單一的體力化勞動，無法形成“遷移式”的城市化。只有加速服務業等第三產業的發展，讓農村剩余勞動力有就業的渠道，吸引農村勞動力進城定居，才能產生真正的城鄉居民一體的城市化。

現行的城市化制度使得城市居民、城郊農民、流動務工人員和純農區農民收入差距變大，并且城市化并未帶動現代農業的全面發展，反而產生農業生產老齡化、農業經營規模細碎化等問題。城市化進程中，由于戶籍制度的影響，使得農村戶籍兒童難以享受到與城市戶籍兒童相同的受教育福利，進城務工人員難以在城市安家立業。貧困地區最大的一個問題就是父母在城市務工，兒童留在家鄉接受教育，產生代際斷裂現象。由于長時間和父母分離，留守兒童可能會存在生理和心理的畸形發育，不利于兒童的成長。

三、國內外城市化發展模式和啟示

（一）重慶的地票政策

2008年，重慶報經中央同意，成立農村土地交易所，啟動了地票交易試點。將農村閑置的宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、公共設施用地等集體建設用地復墾為耕地，增加耕地數量。按照我國土地用途管制制度和城鄉建設用地增減掛鉤、耕地占補平衡的要求，增加的耕地數量就可以作為國家建設用地新增的指標。這個指標除優先保障農村建設發展外，節余部分就形成了地票。按照增減掛鉤政策，地票與國家下達的年度新增建設用地指標具有相同功能。通過交易，獲得地票者就可以在重慶市域內，申請將符合城鄉總體規劃和土地利用規劃的農用地，征轉為國有建設用地。

全球城鎮化的普遍規律是城市建設用地增加，農村建設用地相對減少，但農村耕地面積普遍增加。以中國城市和農村居住面積為例。農村人均居住生活用地在200-300平方米，但城市人均居住生活用地僅僅為100平方米。若一個農村人口進城，理論上應該節約150平方米的土地，若將土地復墾，必然會使耕地面積增加。但是中國的實際情況卻是，農村人口進城，帶來的反而是耕地面積的減少，農村更多的耕地被用作建設住房。究其原因，在于城鄉分割的二元土地制度。我國法律規定，城市土地屬于國家所有，農村土地除非國家征收，不得轉為城市建設用地。農民進城后，宅基地閑置，城市又不得不為其匹配相應的住房用地。城市住房用地的剛性增加使得農村耕地減少。重慶市針對這一情況，鼓勵外出務工人員將農村宅基地復墾轉換為地票，將地票在市場上公開交易。這樣使得農村閑置宅基地減少，進城務工人員也可以得到相應的放棄宅基地的補償，在城市安居樂業。中國的農地為集體所有，農民雖有使用權，卻無權處分。而重慶的地票制度正是針對農村建設用地比較模糊的產權狀況，進行確權分置。通過指標化的形式，將農村閑置的、利用不充分的、價值很低的建設用地，轉移到利用水平較高的城市地區，用市場把農村和城市聯系起來，實現共贏。

但是重慶的地票制度也有一定的缺陷。重慶地票制度的這種“以土地換城市戶口”的方式有一定的局限性。當地銀行以土地作為融資的主要抵押物，金融財務面臨巨大風險。零地租和低地租土地財政補助持續時間有限，城市無法通過收繳物業稅的方式保證財政來源，城市的公共基礎設施維護成了一個大問題。

（二）巴西“貧民窟”

50年代以來，巴西的工業化進展迅速。60年代至70年代中期的十余年，巴西緊急增長速度年均超出10%。創造了著名的“巴西奇跡”。在工業化的帶動下，巴西的城市化獲得了巨大的能量，巴西農村人口開始大規模向城市遷徙。第一大城市圣保羅地區 1950 年人口為 250 萬人，1980 年達到 1350 萬人； 同期，第二大城市里約熱內盧地區人口由 290 萬人增加到 1070 萬人。現在全國 51%的人口居住在 10 萬以上人口的城市中，其中 9 個大都市占全國人口的 29%。

但是巴西是拉美國家“過度城市化”的典型代表。首先便是巴西的貧富差距巨大。在巴西，50%的財富集中在10%的富人手中，而最窮的10%只有0.8%的財富。2000年的巴西依然有4600萬人依然在為溫飽問題而犯愁。且巴西的農地占有比例及其不平等。據巴西地理統計局的統計，1996 年占農戶 1%的農村土地所有者，占有土地面積的 45%。全國大部分良田掌握在大莊園主手里，其規模最大的可以達到幾萬、十幾萬公頃。由于國家重視出口農業，對于面向國內的小農一直忽略，農業的福利補貼全都落入大中型農業企業手中。農村的中小農戶和無農地人群在農村生活艱難，只能選擇向城市邁進。以上種種造成巴西的“貧民窟”現象顯著。貧民窟同時又滋生出一系列城市問題，如教育缺乏、毒品泛濫、疾病侵略等一系列社會問題。

四、中國城市化發展建議

目前，中國伴隨社會經濟的全面轉型，城市化的發展也進入一個關鍵時期。基于國內外案例，城市化可以從以下幾點進行改善發展。

首先，城市化的健康發展需要幾種制度的聯動改革，而不是單一發展。正如前文所說的那樣，城市化進程中包括戶籍制度，土地制度，產業制度等等多項政策制度的改進。不管是以人為核心的城市化，還是以土地為核心的城市化，毋庸置疑的，城市化進程中決不能將幾種因素單獨討論并單獨制定政策，造成制度割裂甚至完全相悖的結論。消除城鄉分離的社會福利制度安排，消除城鄉社會福利差異。保持農民土地承包經營權的穩定，不剝奪進城務工農民的耕地權利。加大耕地的補貼投入。改善戶籍制度，使進城務工人員享有同等機遇，完善社會保障體系，即城鄉統籌和公平處置。扶持產業發展，吸引農村剩余勞動力就業。

其次，建立市場主導、政府為輔的發展模式。放松對市場力量的束縛，城市化進程便可按基本經濟原動力行事，充分發揮聚集和規模經濟效益。當前，中國土地和戶籍的制度性障礙，以行政性命令為主導的資源配置手段，必然導致經濟發展的結構扭曲，特別是土地供給側結構性市場的確實，造成大批農村人口無法進入城市。轉變土地制度，使土地要素自由流動和市場化配置，實現城市土地供給的多渠道和土地產權的多元化，適當提高農民的征地補償金，限制和規范公共利益土地的征收。，取消戶籍制度中不平等障礙因素，保留人口變動和遷移的登記等服務功能，回歸城市化本真，糾正“化地不化人”的城市化誤區，注重吸引農村人口入城工作和定居，通過土地制度和戶籍制度政策改革清除現代城市化的障礙。

最后，做好城市發展規劃。著眼于城鄉一體化的協調發展，制定合理的人口轉移規劃和科學的土地利用規劃和城鎮建設規劃，調整產業結構促進產業轉型升級，重視服務業等第三產業的繁榮發展，解決城市就業難問題。做好頂層設計和實際落實規劃的一致和協調。走出一條社會和諧、綠色低碳、規劃統籌協調的中國特色社會主義城市化道路。

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