完善我國醫養結合養老機構發展的思考

徐廣浩 李傳實 崔瑞蘭

[摘要] 隨著我國老齡化問題的不斷加劇，老年人對多元化、專業化的養護照料需求與日俱增，當前我國養老服務的“醫”“養”分離導致老年人對養護需求問題十分突出，走“醫養結合”之路是緩解當前嚴峻的健康老齡化形勢的必然選擇。當前我國醫養結合養老機構健康持續發展亟需突破以下難題：入住運營存難題；政府職責不明晰，政策落實難；人才資源短缺；服務模式單一等。要解決以上問題，本文探研出以下建議：鼓勵社會力量參與；健全政府管理機制；加強人才隊伍建設；創新養老服務模式等。完善對醫養結合養老機構的發展，解決當前嚴峻的養老問題，加快實施“健康中國”戰略，更好地助推全面建成小康社會的進程，增強人民群眾的獲得感和幸福感有著重要意義。

[關鍵詞] 醫養結合；養老機構；困境；對策

[中圖分類號] R197.1 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673-7210（2018）06（c）-0150-04

[Abstract] With the increasing problem of aging in China， the demand for diversified and professional care and care of the elderly is increasing. However， the separation of “medical” and “raising” for the elderly in our country has caused the elderly to be very prominent in the maintenance demand problem. The path of “Integrating pension service with medical service” is an inevitable choice to alleviate the current severe and healthy aging situation. At present， it is urgent to break through the following difficult problems in the health and continuous development of medical care and pension institutions in China： the problem of occupancy and operation， the management of the government， the difficulty of implementing the policy， the shortage of talent resources， the single service mode and so on. In this paper， to solve the above problems， some suggestions are put forward， including encouraging the participation of the social forces， improving the government management mechanism， strengthening the construction of the talent team and innovating the mode of service for the aged. It is of great significance to improve the development of medical care and pension institutions， to solve the serious problems of the old age， to accelerate the implementation of the “healthy China” strategy， to boost the process of building a well-off society in an all-round way and to enhance the people's sense of gain and happiness.

[Key words] Integrating pension service with medical service； Old-age service； Predicament； Countermeasures

據國家老齡辦公布數據顯示，截至2017年年底，我國60周歲及以上老年人口2.41億人，占總人口17.3%，僅2017年新增老年人口就超過1000萬，預計到21世紀中期，我國老年人口數將達到峰值4.87億，占到我國總人口數的34.9%。這些數據表明我國面臨著嚴重的老齡化危機。隨著銀發浪潮的到來，老年人對多元、連續和完整的照料需求與日俱增，然而目前我國養老和醫護服務互不銜接，對于老年人多元化、專業化的養老照料和醫療康復服務需求無法得到有效滿足，如何解決老年人的養老和醫療問題成為國家和社會關注的重點社會保障問題[1]。黨和國家相繼出臺了關于醫養結合發展的相關文件，推動醫養融合發展，有效回應了當下養老服務與醫療服務互不銜接的局面。

1 醫養結合

1.1 醫養結合養老模式

醫養結合養老模式是傳統養老服務的創新和充實，是在重新審視養老與醫護服務內容之間的關系之后，將老年人健康與醫療服務擺在更加重要的位置，以區別傳統的單純、康復護理、健康養生、臨終關懷為一體的服務，從而滿足老年人多元化、復雜化、專業化的養老服務[2]。醫養結合，即包括對老年人提供醫療保健、疾病診治、健康體檢化、多層次的養老需求[3]。醫養結合養老模式改變了當前養老機構中“醫”“養”雙軌分離的狀態，有效整合醫養資源，提供一體化的養老和醫護服務，滿足了老年人多元化、多層次、專業化的養護需求，有效地推動落實健康中國戰略，更好地實現老有所養、老有所醫、老有所樂。

1.2 醫養結合養老機構現狀

自2013年國務院發布《關于加快發展養老服務業的若干意見》以后，國家對養老服務業尤其是醫養結合養老產業的支持力度節節攀升，政府政策的扶持發展醫養結合養老服務業對社會釋放了一個風向標，養老產業具有很大的發展潛力，導致新興的養老產業似雨后春筍般釋放活力。2018年2月民政部統計數據顯示，截至2017年9月，我國養老機構總數超過14.46萬家，78.6%的養老機構不用形式提供了醫療服務[4]。在快速推進醫養結合養老機構建設的過程中，在很大程度上緩解了當前嚴峻的養老壓力，然而，受實踐經驗、國家政策、人才資源等因素影響，我國醫養結合養老機構建設未形成整體推進態勢，沒有完全釋放出應有的市場活力。

2 我國醫養結合養老機構發展面臨的難題

2.1 入駐運營存難題

醫養結合養老機構的順利開展需要撬動社會力量，充分調動社會組織、養老企業、社區居民的積極性和資源匯聚能力[5]。然而當前我國社會力量開設的醫養結合養老機構開展所具備的條件還不盡完善。比如，入駐難成為制約醫養結合養老機構發展的首要瓶頸，大部分新建社區居民對在社區建設醫養結合養老機構表示反對。一是怕搶占社區公共資源；二是部分居民對“老態“的排斥。同時，一些老舊社區由于早期規劃不健全等原因，也很難找到可提供選擇的改造場所，“巧婦難為無米之炊”。近些年，政府積極宣傳支持醫養結合養老產業發展的政策，使得社會個方面對醫養結合養老產業有了初步了解，讓他們看到醫養結合養老產業的良好前景和發展潛力，要提前搶占先機。但當下醫養結合養老機構運營難卻阻礙更多社會資本的投入，醫養結合養老機構在基礎設施建設和對醫護人員的專業化培訓等方面需要大量的資金投入，其建成和運營成本要比普通的養老機構和醫療機構要大得多[6]。目前我國大部分民營醫養結合養老機構都是微利經營，規模很小，很難做到企業收支平衡，非常考驗投資方的經濟實力。再者，目前我國政府對于醫養結合養老機構的建設還只是處于觀望階段，對于社會力量開設醫養結合養老機構的資金支持力度不足，長效籌資機制不健全，未改變投資方對醫養結合產業投資的固定模式，從長遠來看，不利于醫養結合養老產業的健康可持續發展[7]。

2.2 政府職責不明晰，政策扶持落實難

就我國醫養結合制度來看，我國政府部門尚未設置專門管理醫養結合的職能部門，而是有許多相關職能部門圍繞醫養結合開展現狀，來設計和制定相關政策和文件。自2013年9月6日國務院頒布《關于加快發展養老服務業的若干意見》到2017年8月24日民政部、國家標準委頒布《關于印發<養老服務標準體系建設指南>的通知》的五年時間里，關于推進醫養結合發展共有十多個主要文件，然而大多數文件都是由多部門聯合頒布實施的，其涉及的政府部門有民政部、發展改革委、教育部、財政部、人力資源社會保障部、國土資源部、住房城鄉建設部、國家衛生和計生委、銀監會、保監會、全國老齡辦等多個部門機構[8]。其中，民政部主管養老機構及養老服務的業務工作，發展改革委承擔指導推進養老服務事業發展規劃的責任，財政部負責養老服務財政補貼的預算及劃撥，原國家衛生和計生委負責制定醫療機構及醫療行業的管理辦法并監督實施，如此等等。部門之間的職責界定模糊，如果主辦人缺乏責任心，就很可能出現利益紛爭、責任推諉等問題。政府各部門在醫養結合養老機構領域協調方面還未形成合力，在醫養結合養老體系建設時未明晰職能定位，不能很好地為醫養結合養老機構打通橫縱向聯系，有效地承擔政策制定、監督管理、引導扶持的重任，因此造成“九龍治水”的窘境，大量政策不能很好地落實實施[9]。

2.3 養老醫護人員短缺

目前，全國取得養老護理執業資格的專業人才不過2萬人，這與龐大的患病老年群體比例懸殊，遠無法滿足老年人的養護需求[10]。具有專業養護知識的護理人員微乎甚微，了解老年人各方面情況的人員更是鳳毛麟角。在一般養老機構中的老年養護人員，大都沒有經過專業養護培訓、年齡結構偏大、學歷水平不高，甚至大部分是沒有接觸過養護知識的群體。而由于專業人才在整體數量上的不足，加以醫護人員對這種職業有偏見，缺乏正確的職業定位，從而導致在“醫養結合”養老機構從事相關職業的人也很少。由于養老機構缺乏接受過專業培養和培訓的養護人員，于是大部分養老機構會通過采取聘用制的方式來確保專業養護人員的“增量”，就會經常出現“同工不同酬”現象。與此同時，養老機構的醫護工作工作量較大，工作環境枯燥無味，薪酬、績效考核制度不健全，導致養老機構內的醫護人才隊伍不穩定，人才流失較嚴重，醫護人才的“存量”工作付諸東流。

2.4 服務模式較單一

當前我國大部分醫養結合養老機構開展的服務項目主要還是以簡單生活起居照料為主，以提供簡單醫療診治為輔，入住機構的老年人在疾病預防、康復保健、健康養生等方面很難獲得有效滿足。醫養結合不僅僅是提供“有病治病，無病療養”的養老場所，更重要的是引導老年群體提高自身健康養老意識的場所。然而當前我國大多數醫養結合養老機構仍然是采取以醫療為主的養老模式，因為相較于疾病預防、康復保健、健康養生而言，醫療診治在老年人服務項目中更容易取得立竿見影的成效[11]。在醫養結合開展的過程中，部分醫養結合養老機構為了短期內取得較好的經濟效益，會把重點放在老年患者的醫療上而忽視了老年人的預防和保健，沒有將老人的需求變化作為核心，不能有效地形成從“養”到“醫”、由“醫”轉“養”雙向互通[12]。此外，在養老及醫療資源不健全的農村地區，在快速推進醫養機構養老機構開展的過程中，未結合農村實際，對農村老年人的養老需求服務缺乏針對性歸納分類，一味地效仿城市醫養結合養老機構的開展模式，導致農村地區服務內容單一，服務項目與城市服務養老服務項目千篇一律。導致農村地區的老年人入住醫養結合機構后，賓至如歸的感受會大打折扣。

3 完善醫養結合養老機構發展的對策和建議

3.1 政府搭臺，參與多元

多元主體參與的醫養結合產業有助于形成具有科學示范效應的養老服務模式和供應鏈條。通過政府搭臺、社會力量唱戲、多元參與的方式，才能構建起我國全覆蓋、多層次、多支撐、多主體的醫養結合養老服務體系[13]。因此要做好以下幾個方面：第一，政策扶持。政府相關扶持政策要重點面向社會力量開設的醫養結合養老機構傾斜，設立養老產業發展引導基金，為醫養結合養老機構提供資金支持和融資平臺，給予適當建設資金支持、運營補貼、運營培訓等扶持政策，吸引更多的社會力量進入醫養結合養老產業，改變投資方只在地產、保險等產業的固定投資模式。第二，土地規劃保障。按照國家養老服務體系建設標準，安排養老服務設施專項用地指標，對非營利性醫養結合養老機構，可采取土地劃撥方式，優先保障用地；對營利性醫養結合養老機構，通過以租賃、出讓等有償方式保障用地；對社會資本開設的非營利性醫養結合養老機構可依法使用國有劃撥土地和農村集體所有土地[14]。第四，行政許可保障。精簡束縛醫養結合養老機構發展的“無形枷鎖”，整合對醫養結合養老機構的審批環節，打造“無障礙”審批環境。對于醫療衛生機構增設養老健康服務符合許可條件的，優先審批，申請增加養老床位的，不受當地區域衛生規劃和醫療機構設置規劃限制[15]。

3.2 加強人才隊伍建設

擁有專業化、多元化的健康醫療團隊，是醫養結合養老機構成功的關鍵。然而，目前我國大部分醫養結合養老機構缺乏專業化的養老醫護人員，制約著醫養結合機構的發展。面對當前人才缺乏的困境，應注重做好以下幾個方面工作。其一是建立完善的專業技能培訓和規范制度體系。整合現有的醫養結合養老機構從業人員的服務隊伍，開展定期的專業技能培訓，提高從業人員持證上崗的準入門檻，與此同時，注重開展機構從業人員的繼續教育培訓，如心理學、養生保健、臨終關懷等課程，暢通養老醫護人員成長成才通道。其二是完善薪酬體系。建立健全科學合理的薪酬增長制度，全面提高養老從業人員的待遇水平，杜絕“同工不同酬”現象，同時探索養老醫護人員長效激勵機制，保持醫養結合養老隊伍的穩定性。其三是相關醫學院校設置老年醫護專業。鼓勵并支持醫學院校、大專院校開設老年護理、老年心理學、老年養生保健等課程專業，培養中、高級專業老年護理人才，為醫養結合養老機構培養一定的養老人才儲備[16]。其四是廣納從業人員。鼓勵支持從事老年專業護理服務的人員多點執業，吸納有從事老年護理工作的健康退休人員繼續從事老年護理工作，實現醫護人才資源“增量”[17]。

3.3 健全政府管理機制

政府部門只有明晰在醫養結合養老機構管理中的職能定位，才能保證落實好各項優惠政策。第一，明晰職能定位。民政、衛生和計生委、人力資源社會保障部等部門需進一步加強橫向聯系，明晰各部門職責，使得各部門能夠協調辦公，打破部門職責條塊分割[18]。第二，完善法律體系。建立健全醫養結合養老機構發展法律制度體系，對醫養結合養老機構的準入和退出機制、服務性質、建設標準、實施標準、設施標準、醫護人員上崗標準、醫保報銷等相關方面做出明確的規范和加以制度化、法制度[19]。第三，加強監督。探索設立醫養結合養老業務監督機構，對政府相關職能部門進行職責履行、瀆職、政策宣傳落實、醫療管理等行為進行監督，保證各項優惠政策真正落實到服務醫養結合養老機構和老年人；同時加大對醫養結合養老機構運營者的監督力度，對機構內老年人入住門檻設定、老年人醫療診治和心理疏導、老年人醫保資金的使用、老年人的醫保報銷等事項進行有效監督。通過一些列的監管措施，以維護好老年人的基本利益為出發點和落腳點，保證各項優惠措施真正落實到位，使得醫養結合養老機構持續有效地服務好老年群體。

3.4 創新養老服務模式

只有不斷創新醫養結合養老服務新模式，才能獲得老年群體對醫養結合養老機構的持續高度的認同感。第一，架起“醫“和“養”之間的橋梁，大數據是條捷徑。運用大數據促進和改善養老現狀，讓老年人少跑腿，大數據多跑路，利用大數據信息平臺建立老年人健康信息存檔數據庫[20]；推動實施老年人就醫、購藥、綜合消費為一體的“一卡通”技術；推進老年人服務產品智能化，研發智能康復輔助器械、高精度定位器、自助健康監測預警裝備[21]。第二，推進中醫藥與醫養結合養老機構相結合。在構建醫養結合養老模式的過程中，要充分挖掘中醫藥與現代醫療技術無法比擬的優勢。探索醫養結合機構開設中醫藥養老服務區，以老年人為重點，積極實施中醫治未病健康養老工程[22]；研發中醫藥養老保健產品；助推針灸、推拿、拔罐、太極拳、五禽戲等傳統中醫優勢項目進醫養結合養老機構；積極鼓勵支持中醫醫師多點執業，到醫養結合養老機構提供健康養老保健咨詢和醫療診治。第三，建立健全“養護醫送”一體化養老服務模式，滿足老年人養老、護理、醫療診治、臨終關懷等多重需求。第四，因地制宜，服務模式創新。由于城鄉經濟社會發展差異較大，在醫療及養老資源不健全的農村地區，要結合農村實際，在醫養結合養老機構周圍，規劃建設適合農民老年人的生態養殖園和有機蔬菜種植園，在此療養之余，可以養殖、種植、自產自用，讓老年人真正感受到賓至如歸，滿足思鄉情懷。

4 思考與展望

隨著我國人口老齡化問題的不斷加劇，老年人對醫療和養老需求不斷增加，傳統的家庭養老模式不斷弱化，養老問題成為一個重要的社會問題。本文通過對我國老年人養老現狀進行調查研究，從根源上發現我國醫養結合養老機構發展面臨的困境：入住運營存難題；政府職責不明晰；養老醫護人員短缺；服務模式較單一。提出一些完善我國醫養結合養老機構發展的建議：政府搭臺，參與多元；健全政府監管機制；加強人才隊伍建設；創新養老服務模式。本文積極呼吁全社會關注我國養老問題，維護好老年人的養老利益，為加快落實國家“健康中國”戰略，助推全面建成小康社會進程做出貢獻。

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