西南地區農村矛盾糾紛多元化解的困境與對策

【摘 要】 本文以黔南S縣為例，從構建大調解平臺、織密第三方調解網絡、抓好行業性矛盾化解等三個方面對S縣矛盾糾紛多元化解工作的主要做法進行了分析和提煉，剖析了矛盾糾紛多元化解工作中面臨的主要困境。提出完善西南地區農村矛盾糾紛多元化解的對策建議：進一步完善“三調聯動”工作機制；進一步提升矛盾糾紛化解的法制化水平；進一步發揮“村規民約”的作用。

【關鍵詞】 矛盾糾紛；多元化解；困境；對策

一、引言

黨的十九大報告指出：當前我國社會矛盾和問題交織疊加，全面依法治國任務依然繁重，國家治理體系和治理能力有待加強。這與國家整體轉型、改革深化、社會發展的宏觀背景相映照。特別是隨著我國經濟社會發展進入新時代，社會矛盾出現了新變化，人民群眾的訴求呈現多元化特點，社會期望值升高、容忍度降低，各種矛盾糾紛交織疊加，并從后臺走向前臺。在涉及到征地拆遷、土地流轉、物業管理、醫患關系等方面的矛盾糾紛層出不窮，在社會治理領域形成了龐大的問題體系，給社會和諧穩定帶來前所未有的挑戰。具體到矛盾糾紛的化解來看，顯然，僅僅依靠政府來解決已顯得捉襟見肘。隨著全能型政府在基層治理領域的式微，法理型權威政府逐步確定，建立一主多元的社會治理格局，實現矛盾糾紛的的多元化解已成為時代所需。2015年10月13日，中央全面深化改革領導小組第十七次會議審議通過了《關于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》，推動了矛盾糾紛多元化解在全國普遍覆蓋。

所謂矛盾糾紛多元化解機制，是指在特定社會中，多種多樣的矛盾解決方式以其特定的功能和運作方式相互協調地共同存在、所結成的一種互補的、滿足社會主體的多樣需求的程序體系和動態的調整系統。建立矛盾糾紛多元化解機制對于保障人民群眾合法權益、節約行政資源、擴大社會參與、促進社會公平正義具有重要意義。本文以黔南S縣為例，從一個側面剖析了當前矛盾糾紛多元化解機制在基層的實踐情況，為進一步建立健全矛盾糾紛多元化解機制，打造共建共治共享的社會治理格局提供一定的借鑒參考。

二、S縣矛盾糾紛多元化解的實踐探索

S縣位于貴州省黔南州東南部，全縣國土面積2400平方公里，轄6鎮1街道，總人口39萬人，其中少數民族人口占總人口96.7%，近年來經濟發展速度加快，城鎮化建設力度較大，同時各類矛盾糾紛也不斷凸顯，維護社會穩定的任務較重。為統籌好經濟發展與社會穩定的關系，S縣大力推進矛盾糾紛多元化解機制，建立健全以司法確認為切入點、“三調聯動”、多方參與的矛盾糾紛多元化解機制，積極排查矛盾糾紛、妥善處理信訪突出問題、矛盾糾紛多元化解工作向縱深推進。

1、建立矛盾糾紛化解工作平臺

S縣掛牌成立矛盾糾紛多元化調處委員會，建成了縣、鎮（街道）、村（社區）三級群眾工作中心（室）工作平臺，在每個村（社區）配備1名專職人民調解員，在片區服務中心內設司法調解服務中心機構，出臺規范了司法調解與人民調解銜接程序，建立完善縣矛盾糾紛調處中心、鎮（街道）綜治工作中心、村（社區）綜治工作站三級平臺。按照“消減存量、壓縮總量、控制增量”要求，依托三級工作平臺，整合綜治、維穩、信訪資源和力量，制定常委包案化解制度，下設6個調解小組，由縣委、政府分管領導任組長，負責牽頭調處化解重大突出矛盾糾紛。整合縣綜治中心、縣群眾工作中心、縣法律服務中心、縣矛盾糾紛調處中心、縣政務服務中心“五中心合一”，構建進一個門解決所有事的一站式服務平臺。同時，強化鄉鎮綜治工作中心、村（社區）綜治工作站和綜治工作點化解矛盾糾紛的“第一道防線”作用。搭建基層綜合服務管理、社會治安防控、公共安全動態監測、群防群治、綜治信息化“五大平臺”，推進“天網工程”進社區、進園區，夯實矛盾糾紛多元化解的工作載體。廣泛發展信息員、調解員，第一時間發現并就地化解矛盾糾紛。

2、織密第三方調解的組織網絡

積極引導社會公眾廣泛參與矛盾糾紛多元化解，構建政府主導、社會協同、公眾參與的矛盾糾紛大調解格局，織密第三方調解組織網絡，推進鎮（街道）、村（社區）人民調解委員會規范化建設，積極發展企事業單位人民調解組織，切實保障人民調解組織的民間性和獨立性，建立完善政府管制與市場誘導相結合的治理方式，居民自治與社會共治相交融的治理格局。按照“行業對口、專業對應、因地制宜、按需而設”的思路，成立了醫療糾紛調解委員會、交通事故糾紛調解委員會、總商會調解委員會、學生人身傷害調解委員會、安全生產事故調解委員會、勞動爭議調解委員會、消費爭議調解委員會、物業糾紛調解委員會、山林水事土地糾紛調解委員會等行業性和專業性較強的第三方調解組織，推薦政治素質高、業務水平精、責任意識強、調解經驗豐富的人員擔任負責人，負責相關領域相關行業矛盾糾紛的調解。第三方調解委員會的建立和運行，充分發揮市場和社會的力量，用社會和行業的調解組織解決民間糾紛，讓其發揮好及時化解民間糾紛，維護社會穩定的作用。

3、創新矛盾糾紛多元化解方式

一方面為激勵和提高基層干部、專業人士和群眾參與矛盾糾紛化解工作的積極性和主動性，實施人民調解“以獎代補”機制。人民調解獎補審批實行卷宗審查與回訪的方式進行，激勵了人民調解員對案件卷宗的制作、遵循調解程序、記錄案件的來龍去脈、留下了糾紛當事人的調解證據和過程，為調解達成協議后的履行提供了依據和保障，不僅助推了矛盾糾紛的化解，更為當地社會經濟的建設掃清了障礙。二是因地制宜，根據少數民族地區的特點，創造性的提出“支部+寨老+土律師”調解新模式，發揮基層黨支部的引領作用，利用寨老、鄉賢等村莊精英的威信、公心、責任心以及“土律師”熟悉村莊特點和法律條文的優勢做好法律解釋工作，及時有效化解了大量矛盾糾紛，取得了良好的效果。

三、當前西南地區農村矛盾糾紛多元化解工作面臨的現實困境

S縣矛盾糾紛多元化解工作在不斷的探索實踐中日趨完善，但也存在一些問題，這其中既有矛盾糾紛調解數量增加、難度加大的客觀原因，也有調解隊伍能力不足、后勁乏力的主觀原因，既有社會轉型、改革深化的制度原因，也有思想觀念落后、操作方法不當的實踐原因，這些問題不僅具有該縣域的個性特征，也具有一定的共性特征，是矛盾糾紛多元化解工作中面臨的較為普遍性的問題。

1、各類矛盾糾紛總量增大、調解趨難

隨著S縣經濟社會的發展，工業化步伐的加快，城鎮化率的提升、行政區劃的調整（由原來的21個鄉鎮合并為現在的6鎮1街道），矛盾糾紛也日趨增多，并呈現出數量增多、規模擴大、程度加深、范圍擴展的特點，而調處難度也隨著增大。不少矛盾糾紛案件屬于歷史遺留問題，牽涉主體多，利益關系錯綜復雜，且經常摻雜宗族矛盾，極易引起群體性突發事件或其他社會治安事件，處理難度大、久拖不決、容易反悔是其特點，對矛盾糾紛的調處來說可謂是個“老大難”。近年來，S縣城鎮化進程加快，農村大量土地被征收，由此引發的涉及土地征收、補償款發放以及農民工工資拖欠糾紛大量增加，部分糾紛因調解不及時、或農民的法制意識淡薄選擇通過體制外的方式維權。從某種意義上來說，農村地區的地域性矛盾糾紛案件已經成為影響廣大農村地區社會和諧穩定的關鍵因素。與此同時，值得注意的是由于一些行業性、專業性矛盾糾紛數量的大幅上漲，對基層調處工作人員提出了新的要求和調整，法律知識儲備不足、工作能力弱化、調解技能不高等因素客觀存在，在一定程度上也制約了基層矛盾糾紛預防化解工作的開展。

2、矛盾糾紛處理不夠精準、合力不足

一是不夠精準。由于缺乏對不同背景下矛盾糾紛的差異化分析，而僅僅從事物的淺層表象上對所有矛盾糾紛進行同質化論述，導致基層矛盾糾紛多元化解在圍繞工作對象開展工作時常陷入擴大化的泥淖，工作量大幅增加，工作效率卻不高。如把家庭、鄰里等同一社會單元內成員之間的糾紛也視為矛盾糾紛的預防化解對象，與不同社會階層、群體間容易引起社會不穩定風險的矛盾糾紛同等對待，使得矛盾糾紛預防化解的工作量大幅增加，且責任部門在預判由矛盾糾紛所引起的社會穩定風險形勢時與客觀實際出現偏差。二是合力不足。部分屬地機關在“矛盾聯調、治安聯防、工作聯動、問題聯治、平安聯創”的工作中，缺乏相應的配套制度建設，對自身職責、職權范圍內的不穩定因素缺乏科學和前瞻性的預測、對矛盾糾紛的針對性排查不夠，在實際操作過程中，工作合力沒有充分顯現。相關綜治成員單位之間缺乏交流溝通機制，力量協調不夠，沒有完全形成齊抓共管的工作格局。在信訪過程中，少數部門單位的責任主體意識不強（特別是垂管部門），工作比較被動，齊抓共管作用發揮不明顯，機關部門與基層單位的掛鉤共建機制也沒有完全形成。相互配合不夠，存在推諉情況，往往一句“屬地原則”就打發給基層處理。

3、政法綜治隊伍編制不足、后勁乏力

一是編制不足。政法各部門人員編制少，經常身兼數職，與工作量增長速度相比難以達到平衡，呈現出“小馬拉大車”的現象。如縣公安局按要求應配公安警力334人，實際編制數僅為228人，實有干警193人，尚缺公安干警35人，遠低于全州和全省萬人配備警力水平。基層政法綜治部門依托現有承擔社會治理任務的部門如綜治辦（同時掛維穩辦、政法委、穩評辦三塊牌子，但只有一套人馬）、司法局、信訪局等建立矛盾糾紛多元調解中心，由在編在崗且承擔相同或近似職責任務的工作人員承擔調解工作職能。這種模式主要依靠政府公共資源投入建設，在運作方式和工作成效上存在一定局限。二是后勁乏力。由于S縣地理環境和經濟發展條件限制，教育相對落后，人才相對缺乏，通過社會招考方式錄取的大部分均為外籍人員，他們中有的人把當前崗位作為跳板，工作不安心，干部流失較為普遍。以縣公安局為例，近年來招錄民警60余人，同時外調50余人。而對于已經入職的邊遠貧困地區的干部包括政法干部人心思動、人心思走的情況也較為普遍。同時，由于政法各部門領導干部職數、職級職數有限，人員提拔機會少，且普遍身兼數職，工作壓力加大，政法各部門橫向交流和流動機制不健全，干部競爭上崗、輪崗、輪訓制度未有效落實，影響干警的工作積極性和主動性，使得干部隊伍整體流動性較強，后勁乏力。

四、完善西南地區農村矛盾糾紛多元化解的對策建議

面對新時代提出的新要求，清醒認識到矛盾糾紛化解工作的復雜性、專業性、緊迫性，及時調整工作重心，改進方式方法，推動矛盾糾紛多元化解工作機制不斷建立完善，可從如下幾個方面著手。

1、進一步完善“三調聯動”工作機制

充分發揮各職能部門和各類調解組織的作用，構建人民調解、行政調解、司法調解和專門調解有機結合的大調解工作體系，把建立“三調聯動”工作機制作為化解社會矛盾、維護社會穩定的重要制度給予高度重視。對排查出的社會矛盾，按照歸口處理的原則，落實并明確牽頭配合單位以及具體辦理單位，明確“一把手”是化解本系統、本行業矛盾的第一責任人，建立健全交辦、承辦、督辦制度，切實把化解責任落實到部門、單位、個人身上，及時將矛盾化解在基層、控制在初始階段。建立健全第三方調解工作機制，以縣為單位，積極培育3～4個縣級專業調解組織，為矛盾糾紛化解提供多種解決渠道，有效預防和減少“民轉刑”案件的發生，防止矛盾激化。進一步強化機制運行、健全工作網絡、搭建工作平臺、落實工作保障，建立健全由縣政府負總責、各職能部門主管為主體的行政調解工作新機制和縣、鎮（街道）、社區（村）、小組四級調解網絡。

2、進一步提升矛盾糾紛化解的法制化水平

矛盾糾紛日益復雜化的趨勢客觀要求其化解之道必須提升法制化水平、規范化程度。通過深化行政體制改革，明確各職能部門、社區、社會組織、居民等不同主體之間的關系，將審批權適當下放，經費、人員、權利逐步下移，實現職、權、責相統一。一是加強法制工作宣傳。通過建立完備的，主要涵蓋法治宣傳、人民調解和法律援助的基層公共法律服務體系，推動法制宣傳工作的有效開展。著力構建涉及層面多、覆蓋領域廣、拓展維度深的法治宣傳教育體系，通過法律知識的詳細講解、法治意識的灌輸培育，使其真正融入到人民調解工作中。人民調解與法律援助要相互銜接，通過切實有效的政策安排激勵法律服務人才向基層流動，讓基層群眾享受到優質高效的法律服務，引導基層群眾運用法律武器有序表達權利訴求。二是提高領導干部的法治意識。領導干部必須切實提高自身法律意識，依法履職，恪守法律底線，懂得運用法律武器維護群眾權益、依法公平解決矛盾糾紛。三是設立公職律師。設立公職律師對于基層黨政機關科學決策、依法決策、民主決策具有重要影響，應該通過政策激勵引導在編在崗的黨政機關公職人員成長為公職律師，加強人才儲備、加大培養力度，盡快建立一支科學合理、業務精湛、符合實際的公職律師隊伍，降低矛盾糾紛調處化解的社會成本。

3、進一步發揮“村規民約”的作用

村規民約作為介于法律與道德之間“準則”的自治規范，是村民自主作出的決定，是全體村民共同意志的載體，對于農村社會矛盾糾紛化解具有長遠性、全局性和基礎性的意義。我國農村是以血緣和地緣為紐帶的村落社會，利用村規民約衍生出的鄉村道德約束這只“無形的手”，實現“村民自治”，可以漸進調塑人際關系，強化誠信等規則體系，從而在人與人之間互構出和諧的人際關系，反過來也會互構出鄉村社會與國家之間的良性狀態，從而使鄉土社會的團結性得以適度重塑，從內部生發出化解各類矛盾的良好機制，可極大的降低社會治理成本，還能達到政府部門無法達到的效果。運用“村規民約”引導和規范社會成員通過共同遵守的價值體系調整個人行為，將其內化于心，外化于行，使社會生活中的不同群體均能以自律行為維持內部的生機和活力，提高村民的法制意識和自我管理、自我監督的能力，也讓政府從社會治理直接管理者的角色中逃離出來，回歸到服務社會的職能，可進一步增強農村社會的凝聚力和基層化解矛盾糾紛的能力。

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【作者簡介】

陳玲玲（1982.11—）女，漢族，湖南岳陽人，碩士，助理研究員，研究方向：社會治理、社會風險等.