“鄰避”治理探究

【摘 要】 在中國，鄰避設施帶來的環境負外部性引發的鄰避沖突引起廣泛關注，呈現出其自身特色。文章就現實中鄰避事件的發生過程和處理鄰避沖突的一般模式進行了描述和分析，指出其存在的不足，進而提出化解這一“中國式鄰避”困境的基本思路：即要基于治理體系和治理能力現代化的思路，實現從自上而下型向協同治理型治理模式的轉變。

【關鍵詞】 鄰避事件；鄰避沖突；鄰避治理

一、鄰避：一個難以駕馭性議題

鄰避設施是一些帶有污染威脅的公共設施，比如垃圾掩埋場、火力發電廠、精神病院、核電廠、化工廠等引起周邊居民嫌惡性的設施。鄰避沖突（NIMBY Conflict）指因鄰避公共設施興建而帶來的各種抵制與抗議，NIMBY是“Not In My Backyard”，即“不要在我家后院”的英文縮寫。鄰避沖突是當國家推行某些對社會整體而言是必要的政策時，政策的目標地區卻強烈反對把當地作為政策目標的草根運動。鄰避設施所在地的周邊居民和地方政府分別將自己對鄰避設施的認識外化為表達利益訴求的行動，試圖讓自己的利益取向影響公共決策。當人們對決策的過程和結果不滿，認為其自身訴求無法得到滿足時，“鄰避沖突”便由此產生。居民支持鄰避設施建設，但不要在自家后院。居民們認為，既要實現公共利益，又不希望自身利益因為公共利益的存在而受損，為了不讓自身利益受損的居民通常采取一系列方式進行利益表達。而政府為了推行某個以社會利益為目標的項目，必須犧牲一部分人的私人利益，那到底是犧牲這部分人的私人利益還是向私人利益妥協，這中間存在社會利益和私人利益之間的博弈。

自2006年起，隨著城市生活垃圾處理能力的飽和，國家開始大規模興建生活垃圾焚燒項目。截止2014年，相關數據顯示，我國生活垃圾焚燒發電廠主要集中在東部地區（占全國總數的72%），尤其是經濟發達的的珠三角和長三角地區，廣東、浙江、江蘇三省垃圾焚燒廠數量達到全國總數的51%。2016年，四部委聯合印發《關于進一步加強城市生活垃圾焚燒處理工作的意見》，指出我國城市生活垃圾存在垃圾產生量持續增長，設施處理能力總體不足，普遍存在超負荷運行的現象，建設生活垃圾焚燒發電項目成為當前的重點推進項目。國家發文的大力支持并不意味著生活垃圾焚燒發電項目為人們所接受，相反，自北京市六里屯生活垃圾焚燒項目，公民打響反焚的第一槍，公民、政府、企業、專家圍繞著生活垃圾焚燒項目中二噁英的產生與處理展開了曠日持久的爭論。

治理與公共政策學者Hoppe根據社會價值達成共識的程度與科學知識達成共識的程度，將治理分為四種不同議題：（1）技術問題：表現為社會價值共識大，科學知識的共識也大。該類問題顯示出人們在科學知識和社會價值兩方面都具有高度共識的特征。道路維修就是一個例子。（2）難以馴服性技術議題：表現為社會價值共識大，科學知識的共識小。該類問題在社會價值方面能達到高度的共識，但是在某些科學知識的應用上有很大的分歧。例如，每個人都認為埃博拉病毒是一個應該解決的問題，但是沒有技術可以用來實現這一點。（3）政治問題：表現為社會價值共識小，科學知識的共識大。該類問題在科學知識方面有高度的共識，但是在社會價值上有很大的分歧。墮胎問題就是這個問題的例子。這種技術的應用是有爭議的。（4）邪惡的問題：表現為社會價值共識小，科學知識的共識也小。該類問題的特點是在社會價值和科學知識的共識上都存在很大的分歧。例如，廢物焚燒技術的使用受到熱烈的辯論，因為它們對環境和公共衛生的影響是不確定的。此外，垃圾焚燒不被社會接受為處置廢物的主要方式。

鄰避本質上是一個邪惡性議題。一方面，社會價值共識方面存在很大的分歧，也就是沒有共識，在居民訪談過程中，部分居民表示，垃圾治理的第一步是做好垃圾分類，然后根據不同垃圾的屬性，進行后續的處理，如回收再利用、焚燒、填埋等；部分居民表示焚燒的效率較高。也就是說，社會對于垃圾治理并沒有共識，而是各執己見。另一方面，科學知識方面也沒有共識，公司表示技術較為成熟，污染小，周邊居民幾乎零差評。訪談過程中，大多數居民表示，二噁英是主要的隱患，對公司的技術表示擔憂，不能確定其技術是否成熟，會不會對人體健康和環境造成危害。也就是說，建設單位單方面對自身科技較為自信，但社會居民并不能完全信任，存在很大的分歧。

二、鄰避治理

1、鄰避事件的一般過程

城市治理中的鄰避事件一般遵循“立項-抗議-停”的三段論模式，主要過程如下：

立項：為了解決城市治理中的某個難題，實現社會利益，政府與建設單位合意，政府的決策加上企業的高新技術，試圖引進項目，進行治理。

抗議：居民對項目支持的同時，對污染型鄰避設施的強烈嫌惡心理，導致其為了不讓公共利益實現的同時自身利益受損而進行多種形式的抗議，抗議的對象是做出行政決策的政府和提供技術支持的建設單位。對于居民的利益表達行為，政府和建設單位采取多種方式對居民進行反動員，試圖說服居民、贏得其支持。反動員的形式多樣，有強制型、說服型。居民對于政府和建設單位的反動員行為表示反感和反彈，不僅不會順從這種反動員，反而會逆反地愈演愈烈。

（暫）停：在群體性事件無法遏制的狀態之下，政府與建設單位只得妥協，雙雙發布聲明終止項目，直到獲得居民同意為止。

2、鄰避治理的一般模式

在治理鄰避過程中，政府一般遵從“立項-宣布-辯駁”的治理思路。主要指決策者首先依據國家制度與政策，通過封閉式的決策模式，決定項目地點。同時，在適當時間，決策者向公眾宣布其決策。待其決策受到不同意見時，決策者會采取措施進行辯駁，以維持其決策的合法性。比如，其可以通過專家游說或者官員勸說等方式來為其決策正名。這種治理思路短期看來，也許可以緩解不同參與者之間矛盾，甚至可以繼續推進項目進行。但是其弊端也有很多，比如：

（1）自上而下的模式缺少公共參與，容易帶來沖突，影響政治穩定、破壞社會和諧；

（2）造成較高社會成本，建設項目取消增加社會與經濟成本；

（3）滿意度低，信任度低；

（4）政府回應不及時，處理方式不妥當，降低政府公信力；

（5）產生官商勾結與政府腐敗，使經濟效益先于社會效益。

三、協同治理：鄰避治理的新選擇

我國一直在倡導實現國家治理的現代化，從我國治理理論的發展進程來看主要歷經了傳統的城市治理理論到現代的城市治理理論的過渡階段。目前我國國家治理已經向現代的城市治理轉變，治理重心由政府主體轉向多元主體，治理模式從臣民型向參與型轉變。治理學者在不同的社會引導方法的基礎上區分了解決問題的政府戰略。傳統的政府戰略意味著政府是中央統治者或監管機構，它們在其他社會行為者中固有地占據優勢地位。政府使用指揮-控制來解決問題，將問題解決視為線性智力設計。決策由政治家做出，行政部門自上而下地執行。通常，使用政府方法解決問題往往導致利益相關者之間的對抗關系。立項-宣布-辯駁本質上就是一種統治的治理思路。在城市治理過程中，建造垃圾場一類的污染型公共設施，如何選址、采用何種環保技術、進行何種補償措施等政策的制定必須維護公共利益或者是補償公共利益，只有這樣才能實現城市治理中的政府與民眾之間的雙贏。

協同治理意味著政府不再凌駕于市民、社會團體或者私人團體之上，取而代之的是，它強調政府應該和其他行動主體達成協商或合作以謀求共同的解決。根據聯合國全球治理委員會對于協同治理的概念界定，協同治理是在現有的機構和具有法律約束力的體制之上，以及通過非正式的協商與和解，使各種矛盾的利益和由此產生的沖突得到調和的連續過程，覆蓋公共和私人機構以及個人管理他們共同事務的全部行動。協同治理主要由三個特征：

1、主體多元化

協同治理意味著以政府為單一主體的管理結構的分化和包括政府、非政府組織、公民等主體在內的多中心治理結構的建立。改變了傳統的管理與被管理的不對等關系，打破政府的行政壟斷，弱化其在決策和利益追求方面的強勢地位，使得公共決策和話語權逐漸趨于平等。各主體以滿足自身利益為預期，公平的參與到對社會公共事務的治理中去，在協商與合作過程中提高社會效益。

2、自組織的協調性

協同治理由于內部運作和外部環境存在較大的不確定性，在運作模式難以進行固定統一，在組織結構、規則制定、議題選取范圍等方面具有動態性。這就要求政府、非政府組織、企業以及公民等治理主體通過自身改革和建設，對整體社會環境保持高度的適應性和靈活性。各主體間積極溝通，進行信息反饋，避免因信息不對稱造成的決策過程的不對等。通過正面的利益表達和相互協調，彌補以往政府失敗和市場失靈存在的不足，實現社會資源的高效利用。

3、統一的愿景和共同的規則制定

協同治理使多元主體間建立相互理解，相互合作的關系，整體的發展不以隨意犧牲任何一方的利益為基礎。多元主體間通過利益訴求，表達自身預期目標，在相互協商和調整下，通過一定的補償和激勵機制，從而達到一個各個主體都愿意接受的共同目標，各方都有為追求共同目標而努力的積極性，從而形成統一的愿景。在共同愿景的基礎上，為確保運作過程的規范，加大各主體的投入，應通過共同的規則制定，明確主體間的責任和關系，既要包括正式的制度確定，也要注重非正式的共識。

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【作者簡介】

邢曉萌（1994.1—）女，河北衡水人，南京師范大學公共管理學院碩士研究生，研究方向：行政學及國家行政管理.