當(dāng)前我國村民自治中民主監(jiān)督存在問題研究

劉潔

摘要：村民自治是我國村民進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的群眾性自治制度。在村民自治制度運(yùn)行的過程中，民主監(jiān)督不僅是重要環(huán)節(jié)，也是薄弱環(huán)節(jié)。隨著我國改革進(jìn)一步深化，種種深層次的矛盾紛紛顯露出來。村民的利益得不到保障，監(jiān)督制度不能夠有效落實(shí)等問題嚴(yán)重影響了基層政治的和諧與發(fā)展。完善我國的基層民主監(jiān)督制度，有利于改造農(nóng)村中出現(xiàn)的不良風(fēng)氣，保護(hù)農(nóng)民根本利益，緩和干群關(guān)系，也是推動(dòng)我國社會(huì)主義民主進(jìn)程的必然要求。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村 民主監(jiān)督 村民自治 監(jiān)督機(jī)制

中圖分類號(hào)：D921 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-5349（2018）11-0226-02

黨的十九大報(bào)告指出：“堅(jiān)持人民當(dāng)家作主必須堅(jiān)持基層群眾自治制度，發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主，健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，保證人民當(dāng)家做主落實(shí)到國家政治生活和社會(huì)生活之中。”[1]村民自治中的民主監(jiān)督的發(fā)展不僅關(guān)系到基層民主的有效運(yùn)行，也關(guān)系到整個(gè)國家政治運(yùn)轉(zhuǎn)。

一、村民自治當(dāng)中民主監(jiān)督概述

“村民自治”這個(gè)概念是于1982年我國《中華人民共和國憲法》中初次提到的。村民根據(jù)國家法律、村民自治章程和村規(guī)民約直接參與到村務(wù)的管理與村干部的選舉之中，充當(dāng)著農(nóng)村主人翁角色。村民委員會(huì)作為一種基層民主群眾自治組織，是由村民直接選舉產(chǎn)生的旨在服務(wù)本村居民和管理本村事務(wù)的自治性機(jī)構(gòu)。

村民自治中民主監(jiān)督主要有以下三個(gè)內(nèi)容：第一，村務(wù)公開制度。村務(wù)公開是指村民委員會(huì)將有關(guān)于本村政治、經(jīng)濟(jì)政策以及村民關(guān)心的焦點(diǎn)問題通過一定的形式告知本村村民，并由村民進(jìn)行監(jiān)督、共同參與的一種民主行為。第二，村民委員會(huì)報(bào)告制度。村委會(huì)通過開展一年一度的工作報(bào)告會(huì)議，向廣大村民報(bào)告本年度村中發(fā)生的重大事宜以及匯報(bào)一年中村委會(huì)村干部的工作事情況，接受村民的監(jiān)督，同時(shí)對不稱職的村干部予以批評(píng)罷免。第三，民主評(píng)議制度。該制度是以村干部為評(píng)議對象，以村民代表會(huì)議的形式展開。在會(huì)議上，首先村干部通過自我評(píng)議再通過代表評(píng)議最終得出對村干部的綜合評(píng)價(jià)。民主監(jiān)督作為村民自治中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，與民主選舉、民主決策、民主管理這三個(gè)環(huán)節(jié)相輔相成，有效防止了村干部以及村委會(huì)的腐敗行為，使得村中各項(xiàng)事務(wù)更加透明化、公開化，有效地保障了億萬農(nóng)民的根本利益。

二、村民自治當(dāng)中民主監(jiān)督的特點(diǎn)

村級(jí)民主監(jiān)督是村民對村委會(huì)及其工作人員的監(jiān)督，它與國家機(jī)關(guān)對國家機(jī)關(guān)的工作人員的監(jiān)督有所不同。第一，無專門的監(jiān)督機(jī)關(guān)。村民了解和監(jiān)督村委會(huì)以及村干部的工作情況，一方面是通過現(xiàn)行的民主監(jiān)督制度，例如開展村民代表會(huì)議、聽取報(bào)告、民主評(píng)議這種自上而下的方式展開監(jiān)督活動(dòng)。另一方面是通過民主監(jiān)督制度創(chuàng)新。例如浙江省武義縣為解決村干部的腐敗問題而獨(dú)創(chuàng)的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度，余杭區(qū)設(shè)立的村務(wù)公開民主管理制度，以及瑞安市的村干部過錯(cuò)行為民事賠償?shù)戎贫取＿@些制度的創(chuàng)新在一定程度上優(yōu)化了村級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)，緩和了干群關(guān)系。但制度的設(shè)立只是監(jiān)督的外在形式，人民作為監(jiān)督的主體并不能直接產(chǎn)生強(qiáng)制力與約束力，制裁力遠(yuǎn)不如專門設(shè)置的監(jiān)督機(jī)關(guān)。第二，無法律效力。監(jiān)督主體并沒有對監(jiān)督對象的實(shí)際控制力，在各樣民主監(jiān)督制度下，村民在了解到村干部相關(guān)違法行為后只能向上級(jí)反映，對監(jiān)督對象無強(qiáng)制性權(quán)力。

從民主監(jiān)督的本身來說，其監(jiān)督形式具有多樣性。村民自治中民主監(jiān)督可以進(jìn)行直接監(jiān)督也可采取間接監(jiān)督方式，可以采取公開方式或非公開方式。而且由于各村的地域、文化不同，可以根據(jù)本村實(shí)際情況創(chuàng)立新型的監(jiān)督制度，豐富監(jiān)督形式。

三、當(dāng)前村民自治中民主監(jiān)督的困境分析

（一）村民監(jiān)督能力偏低問題

1.村民民主監(jiān)督維權(quán)意識(shí)薄弱

在村民自治中，廣大村民作為主要的監(jiān)督力量所表現(xiàn)出的政治冷漠現(xiàn)象主要體現(xiàn)在兩方面。第一，保守意識(shí)突出，監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)。由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)具有一定的封閉性，農(nóng)民在農(nóng)村中生活，大多關(guān)注的是個(gè)人家庭利益，對公共利益的關(guān)注度不高，政治熱情較低。就像奧爾森和奧斯特羅姆所指出的，大部分民眾只想做一個(gè)“搭便車”者，而不是主動(dòng)去參與。[2]第二，出現(xiàn)“敢怒不敢為”的現(xiàn)象。“事不關(guān)己高高掛起”“官貴民賤”等思想的殘留大大影響了農(nóng)民在民主監(jiān)督當(dāng)中的作用。在農(nóng)村這樣一個(gè)熟人社會(huì)之中，村民與村干部經(jīng)常“低頭不見抬頭見”，面對此情形，很多村民無視不公現(xiàn)象，對村干部的不法行為也常是睜一只眼閉一只眼。很多村民主動(dòng)地將自己放在一個(gè)弱勢地位，在自身合法權(quán)益受到侵犯時(shí)，常因懼怕權(quán)貴選擇忍氣吞聲。

2.村民政治素質(zhì)欠缺

由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè)落后，教育資源有限，很多村民的文化水平偏低，法律知識(shí)的儲(chǔ)備也是嚴(yán)重不足。在面臨自身合法權(quán)益被侵害，想要維權(quán)卻因能力有限不知如何維權(quán)時(shí)，很多村民只能采用進(jìn)京上訪的無奈之舉。進(jìn)京上訪這一行為并不包含于民主監(jiān)督的現(xiàn)行體制內(nèi)，而是民主監(jiān)督制度之外的一種非制度監(jiān)督行為，是村民維權(quán)的一種行為形式。但隨著上訪數(shù)目的增加，一些無理上訪的行為給國家和政府帶來了負(fù)擔(dān)。“近年來的上訪出現(xiàn)的問題越來越多，甚至出現(xiàn)了吊詭的現(xiàn)象，上訪解決問題的功能不僅大大弱化了，而且上訪本身成為一個(gè)需要進(jìn)行并亟需治理的問題。上訪數(shù)量的激增被日益視為一種社會(huì)危害，‘消訪成為一個(gè)重要的治理任務(wù)。”[3]上訪事件中大量問題的出現(xiàn)一定程度上顯示出我國村民政治素質(zhì)的欠缺。

（二）村干部履責(zé)不力問題

1.村干部政治素質(zhì)低

由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的較為落后，文化建設(shè)水平不高，村干部所接受的教育不全面，導(dǎo)致一些村干部出現(xiàn)了思想覺悟不高以及政治能力缺乏的問題。

首先，“官本位”思想仍有殘留。如今在不少村干部當(dāng)中，他們?nèi)员Ａ糁肮俦疚弧钡穆浜笏枷胍约白隽斯倬褪歉呷艘坏鹊膬r(jià)值觀念。這種以官為貴、以官為尊的封建觀念制約著村干部思想的進(jìn)步。其次，村干部思想覺悟不高，沒有將本身設(shè)立于“人民公仆”的位置之上。這些村干部沒有將為人民服務(wù)落到實(shí)處，服務(wù)觀念淡薄，在工作中只想著怎么應(yīng)付上級(jí)，同時(shí)擔(dān)心民主監(jiān)督會(huì)限制自己的權(quán)力而產(chǎn)生消極情緒。最后，村干部政治能力欠缺。一些村干部的文化教育水平偏低，法律知識(shí)欠缺，沒有系統(tǒng)地學(xué)習(xí)過管理知識(shí)，導(dǎo)致其在工作中經(jīng)常出現(xiàn)“不按規(guī)矩辦事”的情況，工作方法更是簡單粗暴，這無疑增添了民主監(jiān)督的難度。

2.村干部以權(quán)謀私

近年來我國基層干部貪污枉法的案件頻發(fā)，已經(jīng)影響到農(nóng)村中的干群關(guān)系以及基層政治民主的發(fā)展。思想上的根本錯(cuò)誤以及手中掌握的極大權(quán)力導(dǎo)致村干部在實(shí)際的工作當(dāng)中經(jīng)常出現(xiàn)違法違紀(jì)、以權(quán)謀私、弄虛作假的行為。

首先，村干部濫用職權(quán)，弄虛作假。在村民自治中，由村民直接選舉產(chǎn)生的村民委員會(huì)擁有著極大的權(quán)力。在村委會(huì)中，村干部掌握著村務(wù)信息的來源與發(fā)布，若有對自身利益不利的信息，村干部往往會(huì)延遲信息公布或主動(dòng)過濾掉這些信息甚至發(fā)布虛假信息，不利于村民的民主監(jiān)督。其次，村干部為官不廉，貪污腐敗。村干部作為村委會(huì)中的成員是村民直接選舉出來的村務(wù)管理人，其手中掌握著極大的權(quán)力，事關(guān)村務(wù)的方方面面都需要村干部的問詢解決，權(quán)力的巨大加之思想意識(shí)不到位，極易出現(xiàn)貪污腐敗行為，尤其在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、扶貧資金等方面。[4]最后，村干部與惡勢力勾結(jié)，暴力打壓監(jiān)督村民。一些村干部常與黑惡勢力勾結(jié)在一起，面對村民的傾訴，首先是采取不解決、不處理、敷衍的態(tài)度，隨著民怨的升級(jí)，一些村干部勾結(jié)黑惡勢力暴力打壓村民，致使村民敢怒不敢言，有苦說不出。

（三）農(nóng)村民主監(jiān)督機(jī)制問題

1.農(nóng)村村務(wù)不透明

村務(wù)公開制度作為村級(jí)民主監(jiān)督制度其中的一個(gè)方面，具有公開性、真實(shí)性、及時(shí)性等特點(diǎn)，是村民了解村內(nèi)大小事務(wù)的一個(gè)渠道，也是村民進(jìn)行民主監(jiān)督的一個(gè)重要手段。但從現(xiàn)實(shí)來看，未能真正參與到村務(wù)公開中的村民還有很大一部分，他們當(dāng)中很大一部分對村里事務(wù)存在著不了解、不清楚的問題。農(nóng)村村務(wù)的不透明導(dǎo)致村民難以真正參與到農(nóng)村事務(wù)當(dāng)中，也滋生了大量的村務(wù)腐敗。村務(wù)監(jiān)督流于形式，村民不能真正當(dāng)家做主，民主監(jiān)督作用更加不能真正發(fā)揮。

2.農(nóng)村民主監(jiān)督機(jī)制缺失

當(dāng)前我國的農(nóng)村民主監(jiān)督機(jī)制主要包括村務(wù)公開制度、村民委員會(huì)報(bào)告制度以及民主評(píng)議制度。農(nóng)村民主監(jiān)督機(jī)制缺失問題可以分為兩個(gè)方面：第一方面，缺乏行之有效的監(jiān)督機(jī)制，一些監(jiān)督機(jī)制往往流于形式。例如村務(wù)公開機(jī)制，在部分農(nóng)村，公告欄的設(shè)置成為擺設(shè)，村務(wù)信息更新不及時(shí)。村務(wù)公開的內(nèi)容不完善，環(huán)節(jié)與程序也不正規(guī)。村民代表會(huì)議作為村中最高權(quán)力機(jī)構(gòu)有討論、處理和決定村中各項(xiàng)重要事務(wù)和撤銷村民委員會(huì)的權(quán)力。但在部分農(nóng)村，由于很多青壯年在外打工，農(nóng)村人員的流動(dòng)性較大并且一些農(nóng)民的民主監(jiān)督、民主參與意識(shí)不夠，經(jīng)常導(dǎo)致村民代表會(huì)議不能按時(shí)召開或者不能召開。第二方面，我國農(nóng)村民主監(jiān)督機(jī)制缺乏創(chuàng)新，數(shù)量少。雖然當(dāng)前我國部分農(nóng)村采取了適應(yīng)本村民主監(jiān)督狀況的監(jiān)督制度，但畢竟是少數(shù)，且尚未在全國范圍內(nèi)普及。“任何政治權(quán)力都需要設(shè)置一定的制約機(jī)制來加以制衡，不受制約的權(quán)力必然導(dǎo)致權(quán)力失衡。”[5]農(nóng)村民主監(jiān)督機(jī)制種類少加之現(xiàn)行制度的不完善、不落實(shí)，使得農(nóng)村民主監(jiān)督的效果大打折扣。

3.農(nóng)村民主監(jiān)督渠道不暢通

當(dāng)前在我國農(nóng)村缺乏系統(tǒng)的監(jiān)督體制，農(nóng)村民主監(jiān)督渠道十分單一。村民會(huì)議或村民代表會(huì)議是當(dāng)前村民監(jiān)督村委會(huì)以及村干部的較為單一的渠道。村民代表會(huì)議經(jīng)常不能按時(shí)召開，對村委會(huì)以及村干部的工作監(jiān)督不到位，村民的利益更加得不到保障。村民監(jiān)督渠道不但沒有形成一個(gè)有效的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，監(jiān)督渠道也不暢通。面對這種情況，我國村民經(jīng)常采取群體上訪的形式維護(hù)自身權(quán)益。然而信訪渠道作為一種權(quán)利救濟(jì)的手段還沒有上升到我國的司法救濟(jì)以及行政救濟(jì)之中，過度和過多的群體性上訪事件的發(fā)生會(huì)給國家和政府帶來負(fù)擔(dān)。信訪制度在其他方面的監(jiān)督作用并未顯示明顯實(shí)效，經(jīng)由信訪改變或撤銷不當(dāng)行政行為的情況較少發(fā)生，信訪監(jiān)督過程的互動(dòng)性不夠，監(jiān)督結(jié)果缺乏透明度。[6]由此可見，通過信訪渠道進(jìn)行民主監(jiān)督的結(jié)果也存在著極大的不確定性。農(nóng)村民主監(jiān)督渠道單一且不暢通，這無疑為村民進(jìn)行民主監(jiān)督增添了難度，民主監(jiān)督的進(jìn)程也變得十分緩慢。

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責(zé)任編輯：關(guān)磊