社區規劃師推進下的社區更新及工作框架*

劉思思 徐磊青

“社區規劃師”推進下的社區更新在中國來說還處于萌芽階段。自20世紀60年代至今，國內外城市更新先后歷經了“政府主導，推翻重建”、“市場主導，公私結合舊城開發”、“公、私、社區三向伙伴為基礎，上下決策相結合”的不同階段[1]。城市更新的本質是空間資源等利益的再分配，城市更新的重點已從物質形態設計轉向如何促使各利益主體在最大程度上達成空間利益再分配的共識?！肮妳⑴c”是解決這一問題的重要途經，“社區規劃師”是推進該過程的關鍵角色。英、美、日的先例可作為借鑒，但因其管理體制、居民意識和開發方式都與我國有很大差異，還需在借鑒的基礎上慢慢摸索出一套適合中國國情的“社區規劃師”在社區更新上的推進制度與工作方法。

1 城市更新的發展梳理

有關城市更新發展的研究和討論不勝枚舉，在此不做贅述。其脈絡和各階段對比有助于發現城市更新走向公眾參與和社區規劃師這一必然結果的規律，更好地思考“社區規劃師”的角色定位（要做什么）和工作方法（怎么做），本文首先將以表格形式梳理其機制的演化。

1.1 國內外城市更新機制演化

城市更新一直伴隨著城市發展。在長達一個多世紀的時間里，對于城市更新的研究主要集中在由于缺乏規劃指導而在城市建設中引發的一系列“城市病”的反思，以及對城市規劃展開的廣泛思考[2]（表1）。

現代意義上的“城市更新”發展在二戰后。許多學者傾向于劃分為4個階段：階段一，推倒重建；階段二，鄰里修復；階段三，經濟復原與公私合伙制；階段四，多方伙伴關系。本文結合國內張更立[5]、程大林和張京祥[6]、王如淵[2]、張漢和宋林飛[4]、管娟[7]、翟斌慶和伍美琴[1]、繆鯤[8]對于歐美城市更新的研究綜述，以及近些年對于“公眾參與[9]”小而微城市更新的討論，傾向將二戰后歐美城市更新調整劃分為4個階段、6個時段（表2）。

我國對于城市更新的理論思考和研究較晚，但實踐層面從1949年建國時期至今，可分為6個階段（表3）。

1.2 小結

城市更新的內涵和機制隨著社會和時代的發展不斷被修正和豐富，無論國外還是國內，其發展脈絡基本都遵從了自上而下的“物質改造”“、城市再開發”以及上下結合的“公、私、社區共同參與”等階段。歷經70多年的探索，終于在近20多年基本達成共識——城市更新必將發展成“以人為本”，在經濟、社會、文化、環境等方面綜合提升，并以可持續、小規模、漸進式方式進行的社會改良運動，而“多方合作、公眾參與”正是其實現的有效手段[16]。

“多方合作、公眾參與”意味著作為利益相關者的“政府、開發商、社區”三方既存在合作、協商和妥協，也存在著矛盾、對立和沖突。在這種復雜的利益博弈關系中，能使三方聯系并進行有效協商的，就是作為協調員的“規劃師”，或者更多時候是擔任規劃師任務的“建筑師”?！敖ㄖ煛痹谶@個過程中都應充當哪些角色？具備哪些能力？技術層面又該如何做，才能更好地推進更新中的參與和協商？這些問題都成為當下城市更新中的重要議題。

表1 近現代意義上的“城市更新”所經歷的3個大的發展時期

2 社區規劃師

2.1 應運而生的“社區規劃師”及其角色特征

“社區規劃師”是1960年代伴隨歐美社區規劃的興起而產生的角色[17]，但就我國大陸來說是在近10多年的社區更新、微更新實踐基礎上逐漸清晰起來的。2000年代末，國內更新逐漸有“自下而上”的呼聲，在借鑒中國臺灣、日本等地區的社區營造經驗后，大陸地區結合自身情況開始在一些城市進行社區更新、微更新的計劃和試點。《規劃師》雜志曾在2013年總213期進行了專題討論“社區規劃師制度探討”，《城市中國》雜志在2016年12月也策劃了主題為《社區規劃師微更新中的溝通與協作》的討論。最初這個過程中的“社區規劃師”并沒有一個明確的定義，因而有邀請高校專家進行項目指導的，有委派政府人員兼職的。雖說未能形成統一概念，但各種所稱的社區規劃師實踐都對接下來的深化工作做了很好的鋪墊。直到2018年1月11日上海楊浦區正式推出“社區規劃師”制度，我國大陸地區的“社區規劃師”工作算是步入正軌。這種“社區規劃師”是對“角色”的稱呼，而非“職位”，因此無所謂就職于何處，可以是高校中研究城市設計、建筑學的教授，也可以是市場化設計院中的建筑師亦或政府部門的規劃人員，綜合來看關鍵是具備3個身份特征（圖1）。

表2 二戰后歐美城市更新機制的演化

表3 建國后不同時期中國城市更新的主要特點

首先，作為“社會工作者”，對調研、交流以及觀察人極其有興趣，具有面談調研能力和足夠的愛心來了解基層民眾的需求和建議；其次，作為“研究者”，擅長數據分析、政策機制以及進程安排，有能力對前期調研獲得的數據進行分析，以分析結果來理清各利益相關方的訴求，在其中加以權衡協調，然后通過政策思維提煉出結論，并指導更新政策的提出；最終，作為“設計師”，通過過硬的專業能力，以建筑、空間和設施的改善來落實政策指導和更新策略[18]。

雖然城市更新背后的本質是空間利益再分配，但其最終都要以建筑、空間、設施等物質空間的形式加以落實。具備以上3個特征的社區規劃師通過“調研溝通—分析協商—策略設計”這樣一個閉環的形式，體現城市更新內涵的同時也保證了其落地實施。

2.2 “社區規劃師”的發展

“社區規劃師”作為社區規劃過程中的一個重要角色，伴隨著社區規劃的興起而產生。最早的社區規劃興起于歐美和日本在二戰后經濟和物質規劃高潮之后，以社會全面進步為目標。中國臺灣社區規劃開始于1980年代末。直至目前，關于“社區規劃師”也沒有形成統一的定義。在不同國家和地區，社區規劃師的出現方式、工作重心和內容都不盡相同[19]。

（1）美國：社區經紀人[17]

1960年代的社區行動計劃（Community Action Program，CAP）可以說是美國最早的社區規劃。社區行動計劃強調通過協商促進社區的全面發展。

如今的美國社區規劃由社區規劃與發展辦公室負責，主要利用政府和私人各種類型的合作，從公平角度出發服務于社區居民的居住、工作與生活質量提升。

美國社區規劃師從聘請職能而言可以分為規劃師（Planner）、理事（Commissioner）和專務（Off i cer）。實際上，各類專務（如信息專務、醫療專務、財政專務）都可以成為社區規劃師。他們的工作內容十分廣泛，包括各類需要解決的社區需求，相當于“社區經紀人”的身份。

（2）英國：公私NGO之間的“橋梁”[20]

英國社區規劃起源于1960年代，但直到1990年代才受到重視。在蘇格蘭，社區規劃有著溝通多層次領域、促進合作關系建立“橋梁”的作用。政府負責推進，而真正參與規劃的有整個社區、社區理事會（Community council）、志愿者、專業機構、企業和商會等。

通常，因社區規劃中內容太多，為讓參與變得更加有效，每個地區會推薦一個“社區參與官員”（Community engagement off i cer）。這個人與政府工作人員一起辦公，為地方民眾提供參與渠道，類似于溝通“橋梁”。

（3）法國：政府與民眾之間的一種溝通與協商[21]

在法國，尚未發現有正式命名的“社區規劃師”（無論是政府層面還是社區層面），但因法國的“國家—社會”（或稱“政府—民眾”）兩股力量抗衡的局勢一直是其國家特色，這二者的合作協商也一直貫穿了法國的城市更新。

1968年的“68運動”，法國有識之士對當時的城市更新提出嚴厲明確的質疑，認為住區不是“商品”，原住民有權利留在自己的街區，這是民主社會的公民理應享有的基本權利[22]。在如此呼聲下，城市居民開始自發成立團體來抵制政府更新，還聘請專業人員編制方案，最終影響了政府決議。1980年代后，一些地方民主的建設令公眾力量得到強化。

（4）臺灣：民間與當局的共同推進[23]

我國臺灣地區的社區規劃興起于1990年代[24]。當時由于環境改善和自下而上參與的需要，“社區規劃師”制度得以逐漸確立。1994年，臺灣當局提出“社區總體營造”。1999年，正式推動社區規劃師制度[25]。

圖1 城市更新中“社區規劃師”應具備的3個身份特征

圖2 臺灣社區營造的工作流程示意圖

在建立之初，首先這是順應民意的結果。而而上需求的結果，而是政府部門針對自身工作的反思和改革。雖缺乏自下而上的前提，但深圳社區規劃師依然值得我們思考：對于土地非私有、公共參與意識薄弱的我國，是否不應一上來就直接強調社區規劃的公眾參與，而應首先注重溝通和宣傳，使社區居民能夠明白自己擁有的權利有哪些，義務又是什么。只有讓居民明白社區規劃與自己切身利益相關，他們才可能真正關注社區規劃，才會主動參與其中、提出意見。也就是說，社區規劃層面的城市更新首先要注重參與關注度的培育。這一機制的建立除了民意支持外，政府的推動與助力不可或缺，如經費上的補貼、組織培訓等（圖2）。臺灣“社區規劃師”最大的特點是除了要具備相當的專業知識外，還要對項目社區有深厚的感情。具體解釋的話，臺灣地區的社區規劃師有3個基本特征。

一是“服務性”。指有充足的愛心與熱情來服務社區。

二是“公共性”，指其介于政府和居民之間，要有堅定的專業操守。保證其自主性和專業性是以處理“公共事務”為意志，而非個人利益問題。

三是“當地性”，這是臺灣社區規劃師有別于其他地區最重要的一點，其要求聘任的社區規劃師“最好是本社區土生土長”，至少也是“在社區居住了很多年”的建筑師。這樣做的好處在于，規劃師除了對物質空間更加熟悉外，對當地居民真正的需求和情感也更加了解，溝通中的很多問題往往可以透過現象看本質，深刻發掘居民表述不清楚背后的真正需求。

（5）深圳：政府主導的單項推進[26]

深圳是大陸地區最早進行社區規劃師探索的城市。2008年，深圳規土局開始啟動社區規劃師研究。2009年開始試點。2012年推出《實施方案》，由處級干部掛點擔任社區規劃師，保證每月至少為社區提供一次規劃服務，將收集到的問題納入系統督辦，限定辦理日期和責任人[27]。

總的來說，深圳社區規劃師不是順應自下

2.3 對于各地區“社區規劃師”經驗的總結

結合以上各地區“社區規劃師”發展的經驗以及中國大陸的具體實情，總結出我國“社區規劃師”推進社區更新工作所需要具備的6個條件（圖3）。

（1）政府大力支持。這里包含了國家層面以“中央文件”為指向的國家策略，以及省市政府作為執行機構的善于納諫、樂于聽取專業意見。

（2）民眾歸屬感以及主人翁意識的提升。無論通過政府宣傳，還是通過高素質的志愿者提供幫助，民心所向都會使城市更新事半功倍，這也是城市更新的原動力。

（3）有社會責任感的開發商。能夠在規劃過程中積極參與協商，為實現公共幸福而愿意接受一定程度妥協和商議的儒商。

（4）資金支持。無論是政府提供，還是來源于民間非政府組織，又或是居民自行籌集，項目經費都是推動更新進行的必備動力。

（5）有豐富學術儲備的社區規劃師。要求社區規劃師是從社區根本利益出發而設計的規劃專業人員，同時也是善于溝通且有長遠眼光和高度視野的協調者。

（6）高水準的基層公務員。鑒于我國的管理體制，基層公務員是在地幫助溝通民眾和社區規劃師的重要中間環節，其具有很強的專業性、理解力和執行力，將有力推進社區規劃和更新的高效實施。

3 “社區規劃師”視角下對社區更新的再思考

3.1 對“傳統規劃體系”下的城市更新反思

“城市更新”是基于城市規劃的思想發展而來的，“社區規劃師”是從社區規劃的實際需求中應運而生的。雖二者同為“規劃”，但如今我們所討論的“社區規劃師”與“傳統規劃師”卻有著迥異的區別。

“傳統規劃體系”下的城市更新，往往表現為見“物”不見“人”，過于注重通過資金、技術手段在建筑空間等物質環境方面大做文章，卻忽視了“人”才是城市生活中的主體。

如今，“社區發展體系”下的城市更新重新回歸“對人的關注”，其意義包括將人作為客體和主體兩方面的重視——“客體”強調更新中居民的生活需求，“主體”強調居民在更新中可以發揮的主觀能動性?！吧鐓^發展”的涵義包括對物質環境與設施、社區成員、社區組織管理機制、社區共同意識培育的綜合發展，強調規劃中的互動過程[28]。這些也是如今城市和社區更新需要強調的內容（圖4）。

3.2 基于研究的設計

“對人的關注”，并不是規劃師根據文獻或既有經驗想當然地認為“居民需要什么”，只有深入基層居民生活的“觀察”和“研究”，才能將我們帶入城市主體的生活語境，切身了解設計需求。不基于“調查研究”的“更新設計”都只是個人意志或想當然。對于如今的城市更新來講，“更新設計”雖是最終實現更新的必需手段，但“調查研究”才是其根基。正如Groat在《建筑學研究方法》中所說的“研究可以在各個方面支持設計”。

設計過程詳細可以分為“前期”“中期”“后期”3個過程，研究可以分別在這3個階段很好地支持設計?！扒捌凇蓖ㄟ^對設計的分析進行插入型研究；“后期”通過使用評估（POE）對設計的效果進行評估；“中期”采用的方法是“行為研究”，其來源于社會學，但卻越來越多用于建筑學科中對于城市中人們行為背后動機的研究，確實也可以更好地指導建筑師了解并在設計中滿足人們的生活需求[29]（表4）。

圖3 社區微更新和社區規劃師順利進行所需要具備的6個條件

圖4 社區發展體系

表4 設計過程中所體現的“設計”與“研究”共存的方法

本段提出的“基于研究的設計”將是最終提出的“社區規劃師工作框架”的根本思想和研究方法基礎。

3.3 研究與調查方法——對微觀生活的關注

“城市更新”想要回歸“人”，則了解人們的需求、收集信息最好的途徑，一是讓人們主動告訴你——“訪談”，另一個就是人們被動告訴你——對人們活動的“觀察”。

對社區更新而言，其最主要的研究范圍是社區中人們的活動和行為，當然也包括對物質空間的觀察。在國外，自宏偉的“藍圖式規劃”走下城市規劃的神壇之后，就逐漸開始了對城市中微觀生活的“觀察”和“研究”。

日本 “考現學” “路上觀察學”和揚?蓋爾提出的城市公共空間研究方法“PSPL”研究法[30]，屬于人類學的方法，都是基于“觀察”。最近“mapping 工作坊”的熱潮，最大特點就是從“觀察”角度對城市及生活在其中的人們的日常行為進行細致入微的研究。Mapping就是以圖說事。最近城市象限公司推出的一系列社區調研的工具，也豐富了調查的手段。大數據和新數據源的不斷擴充，也是社區規劃師的新資源。

3.4 注重參與和培育的設計實踐

“人心齊，泰山移?！弊鳛閰⑴c式更新的絕對主體之一，民眾參與意識的培育將使城市更新推進變得事半功倍甚至錦上添花。

臺灣社區營造的代表案例是臺中埔里桃米村。因其發起于鄉村，社造觀點是“根植于人的改變，社區體質的改變”，通過“定目標（規劃統籌，因地制宜）”“找操盤手（返鄉青年時最優選項）”“找旗手（自帶流量的超級IP）”“搞環境（公共場所+經營場所）”“培養人（培力、賦權，永續經營）”5個步驟，達到“讓社區居民具備自發解決社區問題的能力”目的。

筆者主持的“塘橋社區公共空間微更新”從前期調研、設計過程、項目實施、建成回訪各個階段，都加入了公眾參與，受到民眾和學界的一致好評。這次實踐，除了將社區更新從“物質空間為主”轉向“見物又見人”的變化外，更重要的意義在于真正將居民納入更新中的“告知”“咨詢”“建議”“評價”甚至一定程度的“決策”環節中來，讓居民真正找到“社區主人翁”的歸屬感，從而開啟“社區治理靠政府”到“社區治理靠你我他”的意識轉變（表5）。

3.5 市民參與的階梯

1969年謝莉?安斯汀發文提出“市民參與階梯”理論，并指出只有在社會各利益相關者之間——對我國來講，可具體為地方政府、開發商和社區居民[31]建立聯合機制，市民的意見才能真正產生影響[32]。

她將公眾參與分為3層8級。從低到高分別為：第一層“不是參與的參與”（Nonparticipation），包括操縱、治療；第二層“象征性的參與”（Tokenism），包括通告、咨詢、安撫；第三層次“市民控制”（Citizen Power），包含合作、代理和市民控制（圖5）。

根據對“參與階梯”的分析，歐美目前“社區規劃”很多都已到深度參與甚至“決策性參與”的階段。但我國民眾普遍存在對于自己在社區規劃、更新中的角色、權利不甚關心也不清楚的情況。加上我國土地公有制等背景，短期內將“城市更新”向最高層級的“參與階段”推拔還存在困難。各利益相關方的“合作協商”以及民眾對最終決策有一定且相當的話語權，是作者認為當下比較合適的程度。向更高層級的市民參與階梯推進需要全社會的共同努力。

4 行動主義策略下的社區規劃師工作框架

圖5 “市民參與的階梯”理論

表5 塘橋社區公共空間微更新“工作記錄”

城市更新要“回歸對人的關注”，對多方參與協商的重視；“基于研究的設計”確定了我國社區規劃師推進社區更新的研究方法基礎，應該是“通過調查研究來支撐更新策略和設計”；“研究與調查方法”確定了使用人類學調研方法在內的“觀察”和“訪談”等，作為主要技術手段來實現研究數據的獲取方式；“注重參與意識培育”強調了保證順利實踐的基礎是“民眾參與意識培育”——特別對于我國目前居民參與意識薄弱的情況而言；最后“對市民參與階梯的思考”確定了基于我國國情的公眾參與程度。基于以上內容，本文提出我國社區規劃師推進社區更新的“工作框架”，因其區別于傳統“圖紙繪制式”規劃和更新的核心特色是行動主義調查分析，因此稱其為行動主義策略下的“社區規劃師工作框架”（圖6）。

5 結語

圖6 行動主義策略下的“社區規劃師工作框架”

此工作框架的搭建，可能會由于理解上的局限性、實踐環節中未曾考慮到的難點等問題，還需更多的實踐檢驗和完善?！吧鐓^規劃師”作為推進社區更新的重要角色，其制度建立、工作機制和方法的探索都將是未來國內城市更新的熱點、重點、難點。令人欣喜的是，2015年12月20日，在北京召開中央城市工作會議，已經明確著力提高城市發展的可持續性、宜居性的戰略方向[33]。自該會議后，全國各省市真正開始全面開展工作，其中的重要內容之一就是“城市更新”。上海于2015年5月公布《城市更新辦法》并在全市確定了17個更新試點，并在接下來的3年中，以“社區微更新”“繽紛社區”①奚文沁.“為民生設計——浦東新區繽紛社區規劃探索”，在“浦東新區繽紛社區主題論壇”上的演講，2017.12?！?5分鐘社區生活圈”等為抓手，積極落實城市更新工作[34]。上海楊浦區更是在2018年1月11日率先正式推出“社區規劃師”制度[35]。由此看來，我國“社區規劃師”的探索雖剛啟蒙，但已經有了很好的起點，當下的中國也已進入城市更新和社區更新的最佳發展期。在未來，“社區規劃師”將亟待更多理論和實踐研究。