特大城市副中心發展研究
——東京經驗及對上海的思考

張 灝

0 引言

受多核心理論影響，全球城市的公共活動中心經歷了由多功能融合向多中心網絡的演進[1]，紐約、倫敦、巴黎、東京等全球城市均已在城市副中心建設上展開實踐，加快培育城市副中心已成為當前全球城市空間格局演變的主導方向[2]。與此同時，中國近30年來城市化進展迅速，尤其是以上海、北京、廣州為代表的特大城市，隨著城市空間規模的快速擴張，城市服務業在特定空間場所產生集聚、擴散、遷移和裂變，進一步加速了城市副中心的形成[3]，建設城市副中心也已成為中國特大城市多中心發展的重要戰略選擇。

上海作為中國特大城市的代表，同時也是國內最早開始副中心建設的特大城市之一，早在1999年上海市城市總體規劃編制時便已提出建設“一主四副”的發展設想[4]。隨著新一輪上海市城市總體規劃“建設卓越的全球城市”發展目標的提出，一批新興的城市副中心正待崛起，從副中心的功能定位、選址到規模業態、設施配置等都亟需可指導副中心建設的理論支撐。

目前國內規劃學界對于城市副中心的研究主要集中在中心體系演變、動力機制、職能分工等理論研究層面[5]，鮮有結合副中心實踐展開有針對性的實證研究。因此，筆者希望以東京山手線沿線的7大副中心作為上海新一輪城市副中心建設的主要對標對象，一方面深入總結東京在副中心建設中具有普遍應用價值的特征經驗和趨勢總結，另一方面重新審視過去20年上海副中心建設的實踐得失，結合未來的發展趨勢，提出新的思考。

1 基于東京副中心建設實踐的發展特征分析

1.1 東京城市副中心建設概況

東京都地區面積約2 187 km2，人口規模約1 316萬人，其中市中心23區部總面積623 km2，人口規模975萬人[6]。

圖1 東京都與7大副都心布局關系圖

圖2 新宿澀谷與上野臨?？臻g形象對比

為解決單中心結構導致的城市問題，東京于戰后采取了交通引導的多中心網絡的發展策略，通過1958、1982、1987三輪東京都建設計劃，在山手線沿線先后設置了7個城市副中心，每個城市副中心既是所在次區域的公共活動中心，又承擔了城市層級的特定職能[7]（圖1，表1）。

1.2 功能類型

對于城市副中心的功能類型，目前在規劃學界尚未形成統一的認識，筆者通過東京7大副中心的實地調研發現，城市副中心存在兩種截然不同的功能類型，新宿、池袋、澀谷與其他副中心在城市空間形象上存在顯著的差異（圖2）。

通過進一步的數據聚類分析，除了空間形象上的差異之外，兩者在開發規模、開發強度、業態配置、設施配置上均存在著顯著的特征性差異（具體內容在后續展開），因此筆者建議根據副中心的功能類型差異，將其分為綜合型與專業型兩個大類。

1.2.1 綜合型副中心——面向特大城市區域腹地的綜合服務職能

成為綜合型副中心的前提是必須要有廣闊區域腹地，因此綜合型副中心一般位于特大城市重要的對外交通走廊上，面向特大城市外圍特定扇面的區域綜合服務職能是其核心功能。新宿、池袋、澀谷是東京綜合型副中心的典型代表，從區位特征上來看，三者均位于東京主要的對外交通走廊上（東京都西部腹地及關西大阪方向），是東京市域交通網絡中的重要節點（圖3）。

圖3 新宿、池袋、涉谷對東京都市圈外圍輻射的交通走廊

東京通過國鐵、私鐵、地鐵聯運的方式解決西側東京都區域腹地與城市中心區之間的通勤聯系，也將新宿、池袋、澀谷培育成了世界上日均上下客流最大的3個站點，其日均客流均突破200萬人次，最高的新宿達到367萬人次。

以新宿為例，367萬人次的日均客流中，其中鐵路（包括國鐵、私鐵）主要承擔外圍通勤客流，其日客流達到298萬人，地鐵主要承擔都心23區內部交通轉換，其日客流為59萬人。巨大的區域通勤客流顯示了綜合型副中心強大的區域輻射能力，同時，通勤客流帶來的高強度人流活動也是成就綜合型副中心繁榮的重要因素之一。

1.2.2 專業型副中心——承擔特大城市特定職能

專業型副中心是一種新興的副中心功能類型，其在承擔作為城市公共活動中心功能之外，往往還承擔某項特色突出的特大城市專業化職能，根據東京的經驗來看可進一步細分成產業、文化、門戶3大類型，主要承擔科技創新、旅游休閑、貿易會展等特定職能（表2）。

從時間維度來看，東京副中心功能類型已呈現出顯著的專業化、特色化傾向，早期建設的副中心以傳統商業商辦為主導，功能相對綜合，近期建設的副中心其特色專業化職能往往更為突出，也反映出城市副中心建設在特大城市核心功能構建中的重要性。

1.3 空間組織模式

從空間組織模式來看，東京副中心空間組織模式存在單中心式與組合中心式兩種。

1.3.1 單中心式布局

單中心式布局是一種常見的副中心空間組織模式，一般以軌道交通樞紐或城市干道交匯點為核心，以核心周邊地塊的高強度開發為標志，形成一個高度集聚的公共活動中心，其典型代表如新宿、澀谷、池袋（圖4）。

1.3.2 組合中心式布局

組合中心式是一種新興的城市副中心空間組織模式，其代表為上野?淺草、錦系町?龜戶（圖5）。從東京的組合式中心建設經驗來看，組合式中心具有以下幾點特征：

圖4 新宿、池袋、涉谷以軌交樞紐為核心的單中心集聚

圖5 上野·淺草、錦系町·龜戶雙核心的圖示

表1 東京城市副中心建設概況

表2 副中心功能定位分類表

第一，組合式中心一般具有兩個發展極核，除了常規的軌道交通站點之外，還有可能是歷史名勝、大型公建群等對人流具有較強引力的城市設施，上野?淺草副中心就分別圍繞JR（Japan Railway）上野站周邊的文化公建群（東京大學、上野公園、東京國立美術館）和淺草寺周邊歷史街區商圈，因此組合式中心的布局方式常應用于專業型副中心的建設中。

第二，組合式中心雙核能級相近，雙核之間距離不宜過遠，一般不超過1.5 km，雙核之間往往會形成相對連續的公共中心區域。

第三，雙核之間功能聯系緊密，兩個核心區之間優先考慮建立便捷的步行可達聯系（連續的地面或地下步行空間），同時配合快捷直達的軌道交通聯系（不超過兩站）。

1.4 發展規模及開發強度

圖6 2011年東京副中心核心區商業商辦比重

圖7 1991年與2011年東京副中心核心區住宅占比動態變化

表3 1991年與2011年東京7大副中心開發強度與規模對比

為了更準確表達副中心開發規模的動態變化趨勢，筆者以1991年和2011年東京7大副中心的基本數據作為主要研究對象[8]，得到的初步結論如下。

1.4.1 副中心培育是一個長期的動態過程

副中心的成長發育是一個長期的動態過程。以新宿為例，始建于1958年，規劃總建筑面積僅400萬m2，1991年建設總規模已突破500萬m2，至2011年突破1 000萬m2，該地區在60年不斷的更新改造中，其開發規模已遠超最初的規劃預期。因此副中心成長發育是一個動態過程，開發規模本身會根據不同階段社會生產力的發展水平進行動態調整。

1.4.2 副中心需要一定的開發強度支撐

副中心需要一定的開發規模和強度支撐才能體現其集聚效應，根據東京的經驗來看，副中心基本的開發規模在400萬m2以上，副中心地區的毛容積率達到2.0以上。

1.4.3 功能類型對開發規模及強度存在顯著影響

以2011年東京副中心開發強度和規模數據為基礎，筆者按照綜合型和專業型進一步細分，發現副中心功能類型的差異對核心區的開發強度和規模存在顯著的影響（表3）。

綜合型副中心在開發規模、強度上要顯著高于專業型副中心，專業型副中心功能呈現出小型化、特色化的趨勢。

1.5 功能業態配置

1.5.1 商業、商辦是副中心主導功能

對比東京1991年與2011年的數據后發現，除建設中的臨海之外，其余6大副中心商業商辦總量均要占到核心區開發總量的一半以上，占據絕對主導地位，是城市副中心的主導功能和基本職能。

1.5.2 專業型副中心對于傳統商業、商辦類業態的依賴度開始下降

專業型副中心對于傳統商業、商辦類業態的依賴度開始下降，其業態配比與副中心專業職能特色的關聯度進一步凸顯。以東京為例，綜合型副中心商業、商辦比重均保持在70%左右，而專業型副中心商業、商辦比重僅為50%左右，顯著低于綜合型副中心的平均水平,且從發展趨勢來看仍有進一步下降的趨勢（圖6）。

唯一的例外是大崎副中心，雖是專業型副中心，但其商業、商辦的比重甚至要高于綜合型副中心，接近80%，這是由于大崎副中心的定位為科技創新中心，其主導功能即為科技商務，也進一步佐證了業態配比與副中心專業職能的關聯度。

1.5.3 專業型副中心建設更注重職住平衡

傳統的綜合型副中心內地價和開發強度的攀升使得居住功能在發展過程中逐漸被驅逐出核心區。與之相反的是，新興的專業型副中心內，居住功能不論是總量的絕對值還是結構性比重均呈現出快速增長的趨勢，以東京大崎、上野?淺草、錦系町?龜戶、臨海為例，住宅總量普遍達到專業型副中心開發總量的20%以上，且增長的趨勢仍在持續，這也說明職住關系平衡在專業型副中心的建設發展中更需要引起重視（圖7）。

1.6 公共開放空間

1.6.1 大型開放空間逐漸成為城市副中心重要空間組織要素

大型開放空間一直是城市副中心的重要組成部分，隨著人本主義和生態優先的觀念逐步深入人心，大型開放空間正逐步成為城市副中心重要的空間組織要素。

傳統的副中心中，城市級公園往往作為城市公共服務設施配置中的一項，其位置一般位于副中心核心區邊緣，距離核心1 000—1 500 m，其典型代表有澀谷的代代木公園、新宿的新宿御苑等。在新興的城市副中心建設中，大型開放空間逐步成為組織副中心空間布局的核心要素，臨海副中心在組織空間布局時就以夢之廣場為核心，主要的設施和功能沿廣場兩側的開放空間逐步展開，夢之廣場則成為副中心人流集聚交流的重要公共空間。

1.6.2 “小街坊、高密度”的發展特征

副中心地區更注重步行環境的體驗，呈現出顯著的“小街坊、高密度”的發展特征。以東京為例，筆者對除建設中的臨海之外的其他6個城市副中心與山手線內側地區的平均水平做了比較，副中心地區的道路面積占比及道路網密度要顯著高于山手線內側的其他地區。

1.6.3 地下空間整體開發

副中心地區作為人流集聚和活動強度特別高的地區，在地面空間有限的情況下，需要通過其他的途徑來實現內部的快速聯系，東京在地下空間與軌道交通站點的一體化開發上為我們樹立了很好的榜樣。以新宿為例，圍繞JR新宿站構建了極其龐大的地下空間網絡，在1 km2的范圍內設置了多達94個軌交站點地下通道出入口，實現了整個副中心地下空間的一體化開發。

2 基于上海副中心建設實踐的反思

2.1 上海城市副中心建設概況

上海市市域面積6 340 km2，常住人口規模2 419萬人，其中主城區范圍約1 161 km2，現狀常住人口規模1 447萬人[9]（圖8）。

圖8 上海市1999版總規與2017版總規確定城市副中心關系圖

表4 上海城市副中心建設概況

1999年，上海市城市總體規劃（1999—2020）正式明確了徐家匯、花木、江灣—五角場、真如4大副中心的格局[10]。經過近20年的建設，起步最早的徐家匯副中心已基本建成，五角場、花木副中心起步稍晚，目前仍有部分地區未建成，真如副中心由于多種原因建設停滯，本次研究暫不納入。

上海市城市總體規劃（2017—2035年）明確主城區內將新增吳淞、莘莊、張江、金橋、川沙、虹橋6大城市副中心，并將徐家匯副中心劃入中央活動區，但考慮到徐家匯是上海副中心發展建設最為成熟的案例，因此在后續研究中仍將徐家匯作為研究對象之一（表4）。

2.2 綜合型副中心區域輻射能力不足

從上海既有的副中心布局來看，徐家匯、五角場、真如分別位于滬杭、滬通、滬寧的重要對外發展軸線上，面向長三角的區域腹地，屬于典型的綜合型副中心。但相比于區位條件相似的新宿、池袋、澀谷，上海的綜合型副中心面向區域的輻射能力亟待加強。

從軌道交通站點日均上下客流數據來看，新宿、澀谷、池袋都在200萬人以上，且其中70%是區域通勤客流，上海最高的徐家匯還不到20萬人，且通勤客流的主要分布仍在主城區內部，對于外圍新城及長三角區域腹地的輻射能力微乎其微。

圖9 2011年東京副中心與2016年上海副中心核心區開發規模比較圖

圖10 2011年東京副中心與2016年上海副中心核心區地塊毛容積率比較圖

表5 上海、東京組合式副中心特征比較

通勤客流帶來的高強度人流活動是成就綜合型副中心繁榮的重要因素，因此區域輻射能力強弱決定了綜合型副中心所能達到的高度，徐家匯、五角場、真如想要真正地對標新宿、池袋、澀谷，必須要在未來強化其在市域樞紐網絡中的地位，積極承擔主城區與長三角區域的城際交通與市內交通的銜接功能，作為城際線接入中心城的轉換節點，全面提升其面向區域的輻射能力。

2.3 副中心地區空間集聚度有待提升

與東京相比，上海副中心地區的空間集聚度仍有待提升，特別是在開發規模和開發強度上仍有較大的提升空間。以2011年東京7大副中心的平均水平作為參照，只有建設起步于1988年的徐家匯在開發強度上達到了東京的平均水平，而起步于2000年的五角場和花木無論是在開發規模還是強度上都仍有較大的距離（圖9-圖10）。

造成這種差距的原因既有開發年限的差距，也有土地開發制度設計層面的原因。城市副中心地區作為重要的城市公共活動中心，在未來的建設中應該進一步鼓勵地塊高強度開發和空間復合利用，重點加快局部地塊的更新，提升副中心地區的空間集聚度。

2.4 組合式副中心要更注重雙核空間聯系

組合式中心作為一種新興的副中心空間組織模式在上海的副中心建設實踐中也有所體現，在新一輪全市總規中已經明確將花木—龍陽路作為組合式中心發展考慮，且在花木副中心建設過程中，龍陽路地區已成為中心城內部重要的多線換乘樞紐，建設了上海國際展覽中心、浦東嘉里城等重大項目，具備了一定發展基礎。

但從實際的建設效果來看，尤其是對比上野?淺草、錦系町?龜戶，東京都要明顯優于上海。筆者通過實地走訪，認為東京更為成功的主要原因在于對副中心雙核之間距離尺度及步行聯系的把握?；尽堦柭冯p核之間直線距離2 km，空間尺度偏大，且雙核之間由于體量巨大的世紀公園和內環高架的空間切割，導致完全沒有連續的地面步行聯系的可能性，造成了雙核之間在空間上的斷裂。兩者僅依靠軌道交通2號線實現快速聯系（2站），無法達到“1+1＞2”的效果，從而影響整個副中心集聚效應的體現（表5）。

2.5 副中心空間尺度亟待研究

在上海副中心建設中也會出現國內城市化過程中的一些通病，盲目追求體量，貪大求全，過于粗放等，因此對于空間尺度把握值得研究。

首先，根據副中心建設一般經驗來看，副中心內尺度最大的城市公園一般建議控制在50 hm2左右較為合適，如果空間條件不允許，則會以3—4個10 hm2左右的中等體量公園共同組成。目前，在花木副中心內，世紀公園面積140 hm2。對副中心地區功能組織、交通聯系空間集聚有影響，需進一步完善對策。

其次，上海城市副中心地區的街坊尺度整體偏大，上海城市在快速發展過程中已經逐步丟失了以石庫門為代表的街巷空間尺度。

筆者對上海外灘地區做過測算，其路網密度可達到20 km/km2，基本與新宿、池袋等東京副中心地區相當，而目前副中心地區路網密度最高的徐家匯也僅為9 km/km2，僅略高于中心城的平均水平，五角場與花木甚至還達不到中心城的平均水平，基于車行尺度的、過于粗放的街坊尺度不利于副中心地區人流活動的開展（圖11）。

圖11 上海與東京副中心現狀路網密度對比圖

圖12 上海與東京副中心建設時序圖

為了彌補這些先天的不足，我們看到在徐家匯、五角場的建設中已經開始更加關注慢行體系的打造，徐家匯提出要在核心區內構建完善的二層連廊體系，五角場也提出要構建五角場至創智天地連續的地下步行網絡。加強地下空間一體化設計，增設二層連廊步道體系，打造適宜步行環境的慢行空間體系已成為副中心建設共識。

表6 上海新一輪副中心功能類型建議表

3 對新一輪上海城市副中心的發展建議

3.1 “兩個扇面”戰略布局下新一輪上海城市副中心功能類型建議

上海市城市總體規劃（2017—2035年）明確主城區內將新增吳淞、莘莊、張江、金橋、川沙、虹橋6大城市副中心，需要在更高的層面重新審視上海新一輪副中心布局。

在“兩個扇面”的總體戰略布局下，浦西面向國內扇面，擁有廣闊的長三角腹地，更適宜布局綜合型副中心；浦東面向國際競爭，腹地有限，更適宜布局專業型副中心。在此基礎上，本文以新一輪全市總規的定位為基礎，結合副中心各自的資源稟賦，給出了主城區9大副中心功能類型的建議（表6）。

新增的綜合型副中心如吳淞、莘莊應重點結合交通樞紐的建設，關注面向滬杭、滬通方向區域腹地的輻射能力提升。新增的專業型副中心如川沙、張江、金橋則應重點關注在上海全球城市體系中所承擔的特定職能，在體現自身專業化功能特色上兼顧地區公共服務。

3.2 尊重客觀規律， 差異化的規模業態配置

任何事物的成長都有其內在的周期性，從徐家匯和臨海的建設經驗來看，一個副中心從規劃建設到逐漸發展成熟一般需要30年左右的時間。對于新興的城市副中心，要遵循事物發展的客觀規律，切忌急于求成（圖12）。

根據東京的經驗，不同功能類型的副中心在開發規模和業態配置上具有顯著的差異性，綜合考慮制度層面的影響因素，筆者在東京經驗的基礎上適當降低標準，給出了適宜于上海當前社會經濟發展水平的建議值：綜合型副中心的規模建議不低于350萬m2，地塊毛容積率不低于2.2；專業型副中心開發規模建議不低于250萬m2，地塊毛容積率不低于1.6（表7）。

3.3 多維度論證選址， 選擇合適的空間模式

新增的城市副中心選址應從交通支撐、土地潛力、發展腹地等多維度展開論證，保障城市副中心核心區至少有2條軌道交通線路支撐，并根據副中心的功能類型確定合理的發展規模，防止出現脫離發展實際、盲目圈地的現象。在副中心選址過程中要根據副中心的功能定位和現狀的資源稟賦，選擇合適的副中心空間組織模式，謹慎使用組合式中心模式，特別要注意組合式中心適用的空間尺度以及雙核之間公共空間的連續性。

3.4 回歸人本思維， 強調公共利益優先

首先，副中心建設要強調公共利益的優先，優先保障高等級公共服務設施布局，采取“剛柔并濟”的手段，首先應保障大眾生活切實需要的高等級公共服務設施落實，同時結合各自副中心的發展定位，鼓勵增加差異化、體現副中心特色專業職能類的業態設施的配置，例如張江鼓勵配置大型科學研究機構、虹橋鼓勵設置國際會展、貿易類會場等。

其次，對于新增的專業型副中心，尤其是張江、金橋這類產業型的副中心，毗鄰就業目的地，更應注重產城的融合發展，可適當增加居住功能，改善整個地區職住平衡。

表7 上海新一輪副中心開發規模及業態配比建議表

最后，回歸人本思維，將關注重點轉移至副中心公共開放空間體系的打造，拓展視野，形成地上、地面、地下多維度的慢行空間網絡。

4 結語

隨著多核心理念的深入人心，城市副中心對于特大城市的重要性也日益凸顯，加快培育城市副中心已成為國內外特大城市空間格局演變的主導方向。本文以東京作為上海的主要對標對象，對副中心的功能類型、開發規模、空間布局、設施配置等基本特征進行總結，同時，結合上海過去20年副中心建設的實踐，對國內副中心建設中存在的一些普遍問題和現象進行反思，為國內其他特大城市副中心建設提供鮮活的實證樣板和參靠思路