上海城市更新背景下的15分鐘社區生活圈行動路徑探索

何 瑛

1 背景

圖1 生活圈試點建設成果

在我國新常態發展的背景下，上海面臨著創新發展、有機更新發展的新挑戰。在第六次規劃土地工作會議上，上海提出的建設用地“負增長”發展模式，迫使城市的發展重心從新增用地的規模擴張逐漸轉向存量用地的品質提升。存量社區是與居民日常工作生活關系最為密切的基本載體，針對其更新發展問題，學術界和規劃從業者一直致力于探索各種解決方法，并付諸實踐。目前上海已形成較為全面的指導居住區層面建設的規劃標準，上海2035總體規劃在此基礎上，從提高人性化體驗、方便居民生活的角度出發，提出打造“15分鐘社區生活圈”（以下簡稱“生活圈”）的策略，作為上海建設卓越的全球城市，踐行“創新、協調、綠色、開放、共享”5大城市發展理念的重要手段之一。在此背景下的社區生活圈建設大致包含兩方面的意義：在物質空間層面上，應對社區類型多樣、居民需求分異、老齡化社會問題加劇等社會發展趨勢，形成安全、友好、舒適的社區生活平臺；在社會治理層面上，通過推動社區生活圈的建設，提升居民對社區的關注度、參與感和歸屬感，探索“共建、共治”的社區治理路徑。鑒于存量社區面對的主體和利益團體復雜多元，公共服務設施增加及提升的可用空間較少、老舊小區環境治理等難點，有必要對如何推動存量社區的生活圈建設及其行動路徑進行研究，并在實踐中進一步探索。

2 20世紀90年代以來的上海社區發展實踐歷程

2.1 初步探索社區規劃指標和管理體制

上海從20世紀90年代以來就已經開始進行社區規劃研究和實踐探索。1992年，原盧灣區（現黃浦區）的瑞金街道、普陀區的曹楊街道就已經編制《社區綜合發展規劃》；從1995年起，浦東新區在街道社區規劃的基礎上，逐步開展社區規劃和指標研究，建立了區級層面的社區規劃指標體系。這一時期的社區規劃在內容上偏重于社區功能、規模定位等方面，較少注重社區形態規劃和空間布局層面。同時初步探索社區管理體制，開展“兩級政府，三級管理”的新體制試點，將街道明確為社區管理的主體[1]。

2.2 形成較為完善的社區空間層面規劃標準

2004年，上海開始編制《上海市中心城單元規劃》，建立了社區公共服務設施指標體系，并通過后續控制性詳細規劃的編制在空間上予以落實。2011年，上海制定了《上海市控制性詳細規劃技術準則》（以下簡稱“《準則》”），在國家層面制定的《城市居住區規劃設計規范》等相關標準的基礎上，對已有控規進行分析評估，結合行業和實際需求，對各類公共服務設施指標進一步細化，形成較為完善全面的社區基礎公共服務設施標準。2016年，上海對《準則》進行修訂，在原基礎保障類設施的基礎上，根據居民對服務的新訴求，增加了社區食堂、養育托管點等品質提升型設施，社區可根據自身情況選擇性配置。社區物質空間層面規劃標準的不斷提升、服務類型的不斷豐富，給社區發展奠定了重要基礎。但是在實際操作中，也遇到了存量社區實施率低、規劃空間和需求不匹配等問題。

2.3 聚焦存量社區豐富社區發展內涵

隨著業界對社區和社區規劃的認識提升，社區發展的內涵不斷豐富，除了社區公共設施配套外，社區環境整治、社區治理、公眾參與等議題也逐漸受到重視。2005年，有專家就在江寧路街道社區規劃時提出，除了物質空間環境的梳理和整合外，還應進一步思考社區職能體制，打造社區文化[2]。2015年上海市政府出臺《上海市城市更新實施辦法》，體現了城市發展模式從增量開發到存量提升、政府管理思路從自上而下的宏觀管控到多元主體協商的轉變，并推出城市更新“4大行動計劃”①“4大行動計劃”是指共享社區計劃、創新園區計劃、魅力風貌計劃和休閑網絡計劃。。《上海市15分鐘社區生活圈規劃導則（試行）》（以下簡稱“《導則》”）作為其中“共享社區計劃”的指導性文件，基于《準則》對社區公共服務設施配置的相關標準，進一步提高要求，轉變規劃理念。一是從統一的設施配置標準向以居民需求為導向的差異化設施配置轉變，包括基于地區人群特征和需求的設施配置以及基于兒童、老人等不同步行半徑偏好度的優化設施布局；二是強調協作式規劃，鼓勵居民、社會團體等組織通過多種方式參與社區建設。在實施上，為了確保生活圈的順利建設，提出了具體的行動指引。

目前，上海已經在一些社區開展了生活圈規劃和建設的試點工作，包括浦東繽紛社區、普陀萬里街道、靜安美麗家園等項目，在實施層面上已經取得了一些成果，并積累了相關經驗。例如浦東將健身房前部空間改造為健身跑道，提供品質更好的公共空間；普陀對原本“臟亂差”的楊家橋地區進行修繕整治，結合濱水環境建設慢行步道和健身場所；靜安永和新村為解決小區內部交通矛盾，劃示出獨立的慢行步道以引導交通流線（圖1）。

3 15分鐘社區生活圈行動路徑

15分鐘社區生活圈的行動路徑包括從前期啟動到方案制定、項目實施、成果推廣的全過程，大致可以分為深解讀、組隊伍、找短板、定任務、推行動和評成果6個步驟（表1）。

3.1 梳理社區關注重點， 明確生活圈建設導向

梳理本社區發展關注的重點，研究居民的需求變化趨勢，明確生活圈建設的導向和目標。上海市提出15分鐘社區生活圈的建設應從中央城市工作會議“以人為本、關注生活核心問題、提高城市發展宜居性”的精神出發，聚焦居民日常生活、工作與休閑，通過優化社區的用地布局，完善公共服務配套設施，梳理公共開放空間，營造可達性強、服務精準、功能復合、開放安全的宜居社區。

以公共服務設施為例，相較于以往的社區規劃，此次生活圈重點關注兩個方面。一是設施類型完善。目標由基礎保障轉向品質提升，策略由普適原則走向針對人口結構與活動特征的差異化配置引導，逐步完善社區服務體系。二是人性體驗。實現各類設施的空間布局與使用頻率的高效契合，滿足不同群體活動圈層的可達要求，同時加強設施的步行關聯度，引導設施的“一站式”布局，推廣鄰里中心的建設。

3.2 組建項目推進隊伍

社區是多條系統設施在此集成的場所，涉及多方主體，為了確保生活圈建設的順利進行，應結合具體項目，整合各方力量來組建行動隊伍。在組建隊伍時重點關注兩個方面。

一是自上而下的整體統籌協調。成立區級層面的工作小組，搭建跨系統的協商溝通平臺。萬里社區以區規土局為核心部門，負責具體工作的開展，構建了市規土局和區政府規劃引領，區規土局整體統籌各條線部門訴求，街道辦事處、設計團隊、社區居民協調推進，專家學者、社會組織監督宣傳的生活圈建設團隊（圖2）。

二是自下而上的多主體參與。生活圈項目的推進小組應包含項目所在街道（鎮）/居委會、社區居民等利益相關體，社區規劃師、專家學者、設計團隊、實施主體等專業技術力量以及社會組織（NGO）、媒體等第三方社會主體。上海社區在自身發展和更新中，已經產生了一些基層自治機制，可以作為生活圈在社區推進的工作平臺。例如靜安區依托已有的“三會一代理”②“三會”是指事前的決策聽證會、事中的矛盾協調會、事后的政務評議會；一代理是指群眾事務代理制度。和“1+5+x”③“1”是指黨支部書記1人；“5”是社區民警、業委會主任、物業、群眾及社會單位、居委會主任各1人；“x”包括黨員志愿者、樓組長、駐區單位負責人等。自治模式，搭建社區規劃工作平臺。政府、規劃師、工程實施方、居委會、業委會、物業、樓組長與居民代表等多方參與者，都可以通過這一平臺充分溝通需求和想法，共同推進生活圈的建設（圖3）。在浦東新區的繽紛社區項目中，特別強調發揮社會組織的作用。例如陸家嘴福山路跑步道項目，通過公益基金會平臺，籌措建設資金，組織設計師與居民齊商共議形成實施方案。藝術墻繪項目則由公益基金會聯合企業集團共同推動。

表1 15分鐘社區生活圈行動指引

圖2 萬里社區生活圈工作組織架構

圖3 靜安美麗家園項目工作組織架構

表2 萬里社區區域評估技術路線

3.3 評估社區現狀資源， 尋找社區短板

為了形成基于實際需求而非普適性的標準制定的15分鐘社區生活圈，需要針對具體社區，特別是中心城內的老舊住區尋找社區短板所在。尋找社區短板可分為兩個步驟：一是通過區域評估，以市民需求為導向，以控規編制單元為主，對社區進行綜合評估，比對《導則》中的要求，明確生活圈中“缺什么、補什么”，形成初步的社區短板清單。二是積極納入公眾參與，加強協作式規劃機制，以初步的社區短板清單為討論基礎，聽取社區居民、街鎮、企業、社團等直接利益相關者的意見和訴求，形成包括公共服務設施內容及布局引導的短板清單。為了提高公眾參與的效率、擴大參與廣度，社區規劃師、設計團隊可通過開展沙龍論壇、制作活潑易讀的宣傳手冊等方式，幫助居民了解相關社區的政策與規劃，從而引導居民有效參與社區討論。

為了更加精準地進行社區評估，萬里社區在評估工作開展前，遵循系統性、精準性和可操作性等原則選取需要評估的社區要素，并形成調研要素清單一覽表，包括人群特征、社區物質空間要素和居民需求3個方面。在公眾參與上，采用了通過街道、社區工作者向居民發放調查問卷，對居民代表進行訪談等多種形式了解居民對社區的發展意愿。除此之外，萬里社區還在評估中對社區內的可挖潛資源進行了調研，以便為后期規劃方案的落地提供可行性保障。在評估結論上，重點關注社區公共服務設施、公共空間、慢行網絡等公共資源與使用需求的匹配關系（表2）。

3.4 制定總體任務

基于尋找社區短板和資源挖潛的工作基礎，通過社區頂層設計來明確15分鐘生活圈的建設內容，制定發展目標，提出規劃策略，明確空間布局方案。

在實踐中，不同的社區針對自身的本底、發展短板和重點關注問題，提出了具有針對性的生活圈建設目標。例如萬里社區為應對公共服務設施服務能力偏低、土地資源約束等問題，提出了“魅力社區、悅行萬里”的目標，以及街道發展的4個關鍵要素：公共服務設施與場地完善、交通條件改善、環境美化與生態低碳和公共藝術活動策劃，并明確了公共服務設施、公共開放空間、慢行系統3個關鍵要素的空間布局方案；浦東新區繽紛社區項目以“精心設計、服務百姓、點亮生活”為目標，通過社區頂層設計“一張藍圖”引導社區更新，重點聚焦慢行交通、公共空間、公共服務和公共藝術活動4個領域，推動建成環境的藝術化改造和社區成員的情感融入。靜安美麗家園項目重點關注小區內部存在問題，提出住區內部交通組織改善、社區安全全覆蓋、提升公共環境品質和加強住宅建筑功能性與美觀性4個更新策略。

3.5 分期推進生活圈建設

生活圈的建設是一個長期漸進式的過程，為了明確建設目標，提升居民對社區規劃的信任，應基于短板清單和布局方案引領，結合居民需求緊迫度、實施主體積極性、實施難易度等因素，明確3—5年的具體工作任務，形成“分期任務包”。

萬里社區在布局方案和前期征求居民意愿的基礎上，結合街道近期工作和資金預算可實施性，形成近期3年行動計劃（2016—2018年）和中期行動計劃（2019—2020年）。3年行動計劃包括“鄰里之家計劃”“綠行萬里計劃”“家園節計劃”。在2016—2017年間完成了相關控規調整、濱河漫步道改善、社區小廣場美化等一系列項目。浦東繽紛社區項目以陸家嘴街道作為試點，提出3年行動計劃（2017—2019年），近期聚焦與居民生活密切相關的9大行動，即“活力街道、街角廣場、慢行路徑、設施復合體、藝術空間、林蔭街道、運動場所、破墻開放行動和文化活動”（圖4）；通過年度實施項目指南推動規劃落地，讓居民切身感受到社區的變化，提升居民與在地企業的參與熱情。靜安美麗家園項目在推進生活圈建設時，特別關注居民的公眾參與，采取“分層推進、分步推廣”的方式開展。初步方案環節，以規劃師和居委會、業委會、物業之間的溝通為主。草案環節，征詢意見范圍擴大到社區居民代表、樓組長等，草案方案確定后面向全部小區業主進行公示。實施方案環節，面向所有業主進行民主投票表決，必須滿足通過全部業主2/3以上同意方能生效。通過不斷聽取和吸收居民意見，優化規劃方案，最終形成了居民認可的實施方案，確保建設的順利進行。

3.6 總結和宣傳建設經驗

為了提高居民對社區的關注以及優化后續生活圈建設，區政府、街道/鎮組織等應積極宣傳生活圈建設經驗，通過論壇、展板等多元形式展現更新前后社區公共服務的提升與變化，加強與社區組織居民的溝通與宣傳，吸引居民及時了解更新的成果。市規土局可通過組織生活圈試點評優工作、積極總結經驗，由點及面，向全市推廣。

4 生活圈行動中的組織架構和公共參與優化策略

經過一系列生活圈的實踐試點，《導則》中提出的行動指引在實際中基本得到了驗證和落實。同時，不同的項目根據自身社區現狀和發展訴求，在具體實施上各有側重和創新。例如浦東繽紛社區在進行社區微更新時，引入了設計方案遴選制度，選擇出市民喜愛的方案進行實施，從而提高居民的參與度和對社區的關注度。目前在實踐遇到的一些問題和不足主要集中在組織構架以及公眾參與方面。例如，以區規土局為責任主體的生活圈推進小組，難以有效跟蹤項目實施全過程。再如，生活圈建設的提出和推進均以政府部門主導，居民雖然廣泛參與，但是參與深度不足；在征求居民意見階段，由于居民的規劃知識不足導致溝通不暢，等等。結合國內外經驗梳理，提出以下幾個方面的優化建議。

圖4 陸家嘴社區3年行動項目分布圖

4.1 完善生活圈工作組織框架， 明確主體責任

針對具體社區所形成的生活圈建設任務包往往涉及內容繁多，在系統上包括公共服務設施、公共空間、慢行網絡、藝術小品等；在層次上包括涉及用地調整的規劃類項目和不涉及用地調整的微更新項目；在流程上包括前期調研、方案制定、項目實施等階段；涉及規劃、管理、實施等多方面主體。因此，明確生活圈的工作組織框架對于項目的順利推進和形成可推廣的行動路徑具有重要意義。目前大部分生活圈試點工作的開展依照常規規劃項目的思路，以區規土局作為責任主體。其優勢在于推進規劃項目的經驗豐富，落實區級層面的大型設施和系統要素；弱勢在于對后續項目和非規劃項目的實施推動和管理。與此同時，街道層面作為上海“兩級政府、三級管理”中社區的直接管理者，在生活圈的建設中僅進行了協助設計單位發放調查問卷、組織論壇等初步公眾參與工作。由于上海街道的地域和人口規模與15分鐘生活圈所設定的范圍較為接近，同時，街道辦事處作為政府派出機構，其管理范圍涉及轄區內各個方面和不同層次，具有完整管理、落實和跟蹤生活圈建設全過程的能力。因此，應以街道辦事處為主體，進行社區規劃編制和執行管理。楊貴慶在研究特大城市社區規劃時亦提出類似建議[3]。

針對生活圈的工作組織，建議構建以街道為責任主體的行動團隊，全流程管控生活圈建設，督促項目實施。區規土局以政策制定和解讀和協調統籌為主要職能，設計團隊、社區居民、企業協調推進，專家學者、社會組織、媒體負責監督和規劃宣傳（圖5）。

4.2 鼓勵第三方社會組織等多元主體參與

國內外不同社區的實踐經驗表明，在協作式規劃模式下，為了促進多元主體達成共識，監督規劃實施，引入相對客觀公正的第三方組織承擔部分宣傳和監督工作，有利于各主體伙伴關系的建立和有效溝通[4]。目前關于第三方社會組織在生活圈中所扮演的角色，大致可以分為3種。

圖5 生活圈隊伍組織架構設想

一是作為政府治理補充和服務提供者的非營利組織。在日本，從事社區營造的非營利組織約有2萬個（2012年），以社區居民為主要成員，旨在應對社區問題，為居民提供多樣化服務。例如非營利組織“生機勃勃的淺蟲”為解決當地老年人就餐問題，開辦社區老年食堂，為醫院、社區居民提供訂餐送餐服務[5]。

二是對規劃實施過程進行有效監督。廣州同德圍規劃項目中引入了咨詢監督委員會（圖6），全程監督綜合整治工作，其成員有37人，包括媒體代表、政協代表、人大代表、企業代表和居民代表等，其中大部分人曾經或現在是當地居民，這樣的成員構成模式有利于在居民中建立信任關系。該項目的成功實施最終形成了政府認可的“同德圍模式”，并通過《資監委施行制度》促使其制度化[4]。

三是對社區規劃進行技術支持和知識普及。主要是指社區規劃師、大學等專業團隊以及其他非營利組織。例如東京谷中區附近的東京藝術大學老師和學生和居民一起建立了“谷中學校”，并支持居民進行社區空間創新，舉辦社區藝術活動以營造社區魅力[6]。臺北市從1999年開始推動社區規劃師制度，借由工作室坐落在各個社區的在地規劃師，就近為居民提供關于建筑和公共空間的專業咨詢，以及協助社區制定推動社區發展的策略[7]。近年來，上海楊浦、浦東新區等多個區也開始探索社區規劃師制度，為每個街道/鎮聘請一位專業人員（大學教授、建筑師、規劃師等）作為社區規劃師，幫助社區制定發展規劃。

從上述案例可知，第三方組織的加入既包括政府主動引入，也包括居民自發組成后參與。建議針對社區建設生活圈的具體需求，一方面鼓勵已有的第三方社區組織加入，另一方面以生活圈建設為契機，鼓勵社區基于項目成立具有廣泛利益代表性的社會團體，以行使咨詢和監督的職責，從而完善的生活圈建設組織架構。

4.3 提高居民規劃認識， 鼓勵居民從被動參與到自主參與

一是通過普及規劃常識推進生活圈的實施。在生活圈試點實踐當中，征求居民意見，居民參與方案完善是非常重要的環節，然而由于大部分居民并非專業人士，對規劃知識的認識不足導致公眾參與工作往往不夠深入，效率較低。因此規劃常識普及工作對推進生活圈的實施具有重要意義，目前居民獲取規劃知識主要源于具體項目中規劃師對方案的解讀、相關論壇沙龍組織等（例如楊浦區長白社區針對228街坊更新組織的論壇活動），缺乏日常性和持續性的常識普及。日本在社區營造中，在全國推廣“社區營造研習會”的市民參與方式，政府在地區課題改善計劃的制定和解決上，吸收當地居民一起參與，例如“讓老年人舒適居住的社區營造”等。市民通過參與研習會課題的討論、調研和研究，提高對社區的認識[5]。臺灣地區則將常態性經營的在地團隊（如仰山文教基金會、吾鄉工作坊等組織）以及研究機構或學校團體（如大葉大學、成功大學等）作為社區居民的“輔導團隊”，彌補居民在知識上的不足，激發居民的參與熱情[8]。

圖6 同德圍項目中咨詢監督委員會構架

二是通過頂層設計促進居民的自主規劃行動。目前生活圈的規劃和建設基本以政府為主，居民參與程度有限。對于存量社區而言，應鼓勵居民加深對社區的了解，更加主動地參與社區建造過程。從小微問題入手，以本社區為核心，提出有針對性的生活圈建設設想，在此過程中凝煉出社區歸屬感和社區文化特色。政府部門通過信息公開、制定管控和輔助政策為居民提供指引和幫助。西雅圖社區規劃的編制基本以社區居民自發組織為主，市政府的社區規劃辦公室（NPO）通過制定管理性政策來明確規劃程序和要求，同時保證社區不偏離城市綜合規劃的主旨；通過制定輔助性政策如“社區規劃元素合集”，為居民如何自主規劃提供詳細的指南，包括對規劃中的各種元素（土地、住房）的詳細規劃指引[9]。

5 結語

上海2035總規中提出，將打造“15分鐘社區生活圈”作為踐行5大城市發展理念的重要策略。對于存量地區，目前已經開展多個社區生活圈試點工作，在《導則》提出行動指引的基礎上，對生活圈的實施進行有益探索，基本形成了深解讀—組隊伍—找短板—定任務—推行動—評成果的6步行動。本文結合試點案例，對6步行動路徑進行了具體分析。實踐表明，《導則》所提出的行動指引基本具有實際可操作性，同時不同試點在具體的項目推進過程中，對不同階段的工作各有側重和創新點。針對實踐當中遇到的一些問題，本文結合國內外案例研究，對生活圈的組織架構和公眾參與環節提出了完善生活圈工作組織框架、鼓勵第三方社會組織等多元主體參與、提高居民對規劃的認識、鼓勵居民從被動參與到自主參與的優化建議。

本文雖然結合實際案例對行動路徑進行了初步研究，但是目前生活圈建設試點項目較少，且類型較為單一，不足以涵蓋全部生活圈建設的路徑類型。擬在未來實踐和研究中豐富社區類型，形成更加具有可推廣性的行動路徑。