地方政府公共服務PPP模式供給中的問題與對策分析

張守芳

摘要隨著我國經濟的快速發展，公共服務供給水平已經滿足不了人民群眾的需求。PPP模式作為一種新興的公共服務供給方式，在我國地方政府公共服務供給的實踐應用和理論研究方面都取得了一定的成效，其成功運作的案例不計其數。但隨著社會的不斷發展，PPP模式在我國地方政府公共服務供給方面也存在大量問題，與我國國民經濟快速發展的勢頭嚴重不符。本文主要分析了目前我國地方政府公共服務PPP模式供給方面的現狀以及存在的問題，并進一步提出相應的合理性對策。

關鍵詞地方政府 公共服務 PPP模式

改革開放以來，我國的經濟實力、綜合國力及國際地位在一定程度上有了顯著提高，人民群眾的生活水平也有了進一步的改善，地方政府公共服務體系建設也取得了高效的進展。PPP模式作為公共服務供給方式的一種，自引入中國數十年以來，不僅在學術界取得了大量成果，同時在我國公私合作項目的實踐運用中也發揮了重大作用。從而，進一步促進了我國經濟長久、有序的發展。

一、我國地方政府公共服務PPP模式供給的現狀

PPP模式自20世紀80年代引入我國，已經在各行業取得了很大的成效，成功案例不計其數，例如香港垃圾處理項目、深圳地鐵四號線等成功案例都為我國PPP模式的運用做了大量貢獻。但與此同時，隨著社會的不斷發展也出現了許多失敗的案例，正是這些失敗的案例一直驅動著我國PPP模式的進一步發展。PPP模式起初在我國主要應用于大型基礎設施項目，包括交通運輸行業以及大型體育場館的建設。

近年來，由于PPP模式在我國的不斷創新，在教育、住房、醫療等基本公共服務領域都有所應用，并取得較好的運行效果，例如新農村合作醫療保險的推出；鼓勵社會資本投資廉租房建設等。現階段，在我國各行業各領域PPP模式均以多種形式予以廣泛應用。2017年，財政部發文的數據顯示，目前我國PPP模式不僅是政府與私人部門的合作，而國有資本也可以參加合作，且國企的參與度要高于私人資本。

二、地方政府公共服務PPP模式供給中存在的問題

由于PPP模式在我國發展的時間相比西方發達國家較短，我國地方政府在應用PPP模式的過程中在法律法規，監督監管方面存在著大量問題，仍然阻礙著PPP模式在我國地方政府公共服務供給方面進一步更好的發展。

（一）市場準入機制開放不足

黨的十九大報告指出，要統籌發展和安全，增強憂患意識，做到居安思危，增強公共服務的意識。PPP模式的基礎是公共部門和各參與方為了合作項目的更好供給而達成一個協議，協議中會明確規定公私雙方的權利與義務，通過特許經營權等約束方式來合理供給公共服務，以確保能夠形成一套完整的制度安排，合理劃分公共部門與私人部門的權利與義務，使其在提供公共服務的過程中能夠權責分明的去實行各自的權利。然而，目前PPP模式在我國的運行過程中由于對私人部門的準入標準要求過高，設立各項審核、批準等資格，給予國企及外企良好的優惠政策，大量的私人部門考慮到項目運行的效益問題，對項目的參與度并不高。嚴格的市場準入機制不僅限制了私人部門的創新意識，同時也在一定程度上阻礙了我國經濟社會的發展。

（二）地方政府公共服務PPP模式供給的法律意識淡薄

PPP模式供給公共服務在我國雖有了幾十年的發展，然而與之相關的法律法規仍然沒有出臺。因此，現階段關于公私合作制我國缺失一整套具有實用性及時效性的法律法規。對此政府及私人部門在合作的過程中，可能會出現政府取消政策扶持及私人部門撤銷資金等現象，導致我國PPP模式在運行的過程中出現失敗的案例。PPP模式的順利實踐需要公共部門、私人合作者和利益相關者這三類主體的良性互動。良性互動則需要相關法律法規及各類協議的嚴格約束。同時，法律法規不健全容易出現公共部門權力濫用、職責不清侵害合作者利益的現象，難以有效保證私人部門的權益，從而，導致我國地方政府公共服務公私合作制難以順利進行。

（三）地方政府公共服務PPP模式供給的監督監管體制不健全

PPP模式中公私雙方的權責通過PPP協議來約束，隨著PPP模式在我國的快速推廣，公司合作制供給公共服務價格昂貴、簽訂好的項目在運行過程中不能按照預定合同執行等一系列問題，反映出目前我國政府相關部門市場管理、監督監管機制不夠健全。政府部門作為PPP項目經營活動的第一監管者，有必要制定一整套科學有效的公共服務供給項目運行所需的制度，同時，對于符合標準可以供給公共服務的私人部門進行嚴格的監管，以確保PPP模式的順利運行。與此同時，也有必要給予公眾及消費者多種監督渠道，保證其能夠實時了解到政府和經營商家的行為。如果公眾不能做到監督政府及經營商家的行為，不能很好的維護自身的權益，不僅達不到供給公共服務的效果，而且也缺乏對公眾的透明行事，同時降低了公眾對地方政府公共服務供給PPP模式的滿意度。

三、優化地方政府公共服務PPP模式供給的對策及建議

針對上述PPP模式在公共服務供給中存在的問題，結合我國國情及發展趨勢，著重提出以下幾點對策：

（一）放松市場準入管制

隨著PPP模式在我國的順利發展，各符合條件的私人部門能夠主動參與到PPP項目之中，以便能夠改善政府供給公共服務質量差，效益低，資金短缺等局面。因此，在實行公私合作項目的過程中，這就需要公共部門放松市場準入制度，對原有的限制條件進行適當的調整，盡量給予私人部門、國有企業相同的待遇，加大私人部門的參與度，讓社會上各行業具有潛在能力的合作者能夠積極地參與PPP模式的運行。這不僅有利于激發私人部門的積極性，同時也能夠給政府部門提供更多的抉擇機會，以確保有超前管理經驗、良好企業聲譽的企業得以被選擇。以便于更進一步促進我國市場經濟長久、有序的快速發展。

（二）完善我國地方政府公共服務PPP模式發展相關法律法規

作為PPP模式的第一監管者，我國地方政府如果想要在PPP模式的公共服務領域發揮其重要作用，就必須對PPP模式在相關政策及法律法規方面給予大力的扶持，對于有利于PPP模式正常運行的措施給予法律化、制度化規制。在一定程度上保證PPP模式市場運行的規范化、標準化。與此同時，公共部門需要制定有效的供給制度，對于私人部門面對的風險因素給予合理的解決。在公共部門與私人部門合作之初要明確劃定雙方的責權，以這種方式來約束雙方的行為，保證之后的項目能夠按照合同要義順利實施。同時為了防止公共部門出現權力濫用行為，也需要嚴格規范相關法律法規。依據合理的法律法規去防范公共部門與私人部門可能出現的一系列不和諧現象。同時為了給予民營企業自身利益的保障，還需要對政府的相關承諾進行約束限制，以確保政府的承諾能夠如實的兌現。只有這樣才能保證我國地方政府公共服務建設中公共部門與私人部門合作的長期、持久、有效。

（三）建立健全多元化監管機制

PPP模式在我國的運行過程中，政府的作用一方面是供給公私部門更好的制度安排，以確保公私雙方項目的順利執行；另一方面是對項目運行的前期、中期及后期的監督監管。在協議執行過程中在任何部門發生變化，政府部門都需要對PPP協議即刻做出修正，以確保項目的參與者即各合作方的利益。現階段關于PPP模式，我國的地方政府的監管機制還尚未建立并發揮有效作用，一定程度上缺乏了公正性，也缺乏了獨立性乃至權威性，監督監管部門沒有真正發揮其強大的執行力量，而民營企業合作的根本目的則是在于逐利、盈利，項目在執行的過程中可能會有不依據標準、操作違規以及增加風險等現象，這時便需要監管者結合各產業技術的操作和市場化進程、執行、公私合作制度、合同制定等方面的知識，再吸取相關產業和公私合作的國內外經驗，從而建立完備的監管體系，吸納第三方即民眾進入到監管中，與此同時要保證監管體系運行的透明性、獨立性、公正性等。綜合了以上，PPP模式在我國便可達到更好的實施以及地方政府公共服務的目的：降低風險，監督私人部門行為、敦促合同，民眾滿意度的提升，保證在接下來的項目運行過程中我國地方政府公共服務供給能夠高質量和高水平的完成。

四、結語

本文試圖針對我國的基本國情及PPP模式在公共服務供給中存在的主要問題，提出具有一定可行性的對策建議，力圖構建一個適用于中國地方特色的公共服務供給的PPP模式。因此，在地方政府公共服務供給進程中，我們應該充分吸收國內外發展的經驗，在PPP模式理論與實踐引用方面，應著力避免已有的教訓，建立健全監管機制的建設，引領公共服務供給在我國各地順利的發展，以實現公共服務在我國經濟發展中起到相互促進的作用，進一步促進我國全面建設小康社會目標快捷、順利的實現。