生態文明建設過程中的頂層設計實現路徑探究

李凌慧

摘要本研究將緊緊圍繞生態文明建設這一主題，從美麗中國的建設入手探討頂層設計機制建設過程，分別從主體、執行、以及長效性等三個方面，分析我國生態文明建設中所遇到的問題，并探討我國生態文明建設過程中頂層設計的未來的路徑，及其選擇的依據、目標，在遵循經濟發展規律、社會變遷規律和自然生存規律基礎上，追求經濟社會發展與生態環保開發的動態平衡，從而使我國生態文明建設實現良性循環。

關鍵詞生態文明建設 頂層設計 實現路徑

一、問題的提出：生態文明、生態文明建設為什么需要頂層設計

在“十三五”規劃、十八大報告以及十九大報告中均提出了加強生態文明建設，尤其在黨的十八屆五中全會，將綠色作為“五大發展理念”之一，并且加強生態文明建設也首度寫入五年規劃，這說明生態文明建設將成為我國地方政府當前乃至今后相當長的一段時間中工作的重點，十九大報告明確提出，中國未來的發展道路將會是一條適應生態的現代化道路。現代化道路的選擇方式，直接決定了我國的發展模式以及體制。

為什么生態文化和生態文明建設需要頂層設計的今天，在生態環境面臨很大問題的情況下，生態文明逐漸成為為人類推崇的一種新的形式。知識淵博的人們對人類發展模式的認識越來越嚴重。反思是對人性與人性自然發展規律的積極跟進，是對世界對人類自身實力認識的深化。它是基于人類對現存物質文明的放棄。葉謙吉老先生曾經對于生態文明的闡釋是如下：人類應該保護自然，但與此同時，人類可以適當的對生態進行改造，但要維持人與自然兩者的穩定發展。人類依賴自然，需要從大自然中獲取一切。如果說在古代的文明時代，人類受到認識和能力的限制，兌入自然，只能選擇順應自然，文明的形成只是在自然條件下進行和過渡的，生態文明的起源則有很大差異。

今天，人類對于同生態環境交流的能力已經很先進了。人類如何以主動和自然的交流資本與自然互動？是強制還是協調？如何進行溝通呢？而和平共處的程度呢？答案則是：過猶不及。生態文明是由人類的主觀意識來驅動的文明，具有崇高的理想意識和正確的價值觀和世界觀，因此說生態文明與其他文明是具有差異性的。對于生態文明的建設，文明倡導者主動地考慮與自然和諧相處，因此被稱作創造文明。創造文明與其他文明的發展不同，它具有主動的特質。因此，它需要科學合理的頂層設計。同時，在十八大報告中生態文明建設被提到了國家建設總體布局的戰略高度。使用頂級設計來幫助建設生態文明。對此，萬俊仁先生認為：生態文明建設是一項社會計劃，需要樹立生態文明的價值觀，運用思想和規范的指導來調節人們的生態文明建設行為，這種價值觀是清楚而完整的。

二、我國生態文明建設過程中所面臨的問題

盡管我國政府在規劃中越來越重視生態環境因素，但整體上看來，政府對生態文明建設發展的規劃仍然缺乏科學性。我國政府對發展的規劃缺乏科學的制定，是其生態環境問題層出不窮，此消彼長的重要因素。主要表現為以下幾個方面：

（一）規劃主體單一

當前，我國對于生態文明建設的規劃主題還不夠多元化，在涉及生態規劃時主要以政府為主體，對于規劃的制定者缺少專業的知識與能力，規劃主體單一。從而由于某個人的私利和想法，缺少整體的意識和分析，起草規劃過于草率。并且，對于領導決策，在并沒有充分的條件和前期準備的情況下，個別領導可能通過自己的主觀意識，猜測某些項目應該可以順利開展，就草率的決定了。由于個人水平不夠高，專業素養偏低以及虛榮心及私利等原因做下的決定，多產生不可避免的失誤核事故。因此，生態規劃的項目會與初衷背道而馳，因而影響了生態文明建設的順利開展。

（二）缺少環境規劃

當前生態環境問題一直是很容易被忽視的，盡管對生態城市和智慧型城市的規劃已經投入到實踐，但其重點分布在具有生態環境治理能力的大城市，并且僅局限于幾個國家，絕大部分地區還未將生態環境治理作為地區發展的一部分。在我國，許多邊遠山村和經濟較差的山村對生態環境規劃意識較為薄弱，對于生態環境要素的理解和實施也未納入規劃目標，縣級及以下的地區更為突出。此類的化規劃依舊是傳統的經濟、人口、土地、產業等硬性指標，對于日益嚴重的生態環境問題依舊視而不見。

（三）環境規劃實施不利

當前我國的環境規劃并沒有起到預期效果，當時對于類似規劃并沒有起到相應效果，當時對于類似規劃是為了應付上級的檢查以及彌補規劃的空缺。因此，類似此種原因設置的規劃，在工作中常出現華而不實的效果，很難為生態文明建設做出實際的貢獻，甚至很難加入到生態文明的建設中。并且生態文明建設并不能租金經濟發展，因此政府忽視環境規劃的重要性，從而環境規劃幾乎很難發揮作用。

（四）規劃缺乏一致性、長期性和連貫性

眾所周知，地方政府的領導都有一定的任期，或者會有崗位調動，因而，某些領導干部可能會更加在乎自己任期內所產生的政績，對于生態文明建設方面，很少注重長效性，一些領導干部更依賴于時間短、效果明顯的項目，而對于一些長期項目則敬而遠之。另外，政府換屆后，某些新任職的領導干部，希望能夠得到新的政績，因此不惜終止上任領導的規劃，重新規劃，這種情況對于生態環境規劃的成效產生嚴重的阻礙，從而令一些本能產生巨大生態價值的規劃無疾而終，缺乏長效性，人為的原因使生態建設更加無序，影響了生態文明建設的進程。

三、生態文明建設過程中頂層設計實現路徑

為加快我國生態文明的發展建立長效機制，加快我國生態文明建設進程，將采取以下措施：

（一）加快政府機構改革

生態文明建設管理體系的形成，需要推進政府機構改革，并做出統一協調的對策。經濟建設已不再是實現政府職能唯一的途徑，更多的目光投向了公共服務。教育部提出了改革的基本思路是協調國家發展改革委員會、水利部和國土資源部對國有資源的管理和控制，同時還增添了生態保護等部門對環境污染進行緩解和防治，這些部門都由環境保護部和國家林業局等部門負責。我國生態環境部以及自然資源部應加大機構建設力度，無論是能力建設，還是對區域和流域環境管理機構的建設都需要加強，國家發展改革委員會主要負責的能源管理方面也將單獨建立節能和氣候變化等職能部門。建立的能源與氣候變化部是為了協調能源和氣候之間的關系，并以安全高效、節能減排、循環經濟和低碳發展為目標。國際開發署不止負責海外投資、援助等，同樣也側重于協調資源和環境的保護，將可持續發展援助最優化。在此基礎上，生態文明建設框架下的政府仍要加強節能減排的績效管理，建立統一完善的評估體系、管理層次和聯動機制。

（二）明確生態文明建設的目標

根據生態文明建設的發展前景，預計爭取實現2010年-2020年，隨著污染物及不可再生的重要資源地使用量即將達到峰值之際，資源枯竭和環境污染狀況，得到了相應的緩解，我國的生態環境狀況有轉好的趨勢；2020年-2030年，我國的經濟發展不會與污染物的排放先關聯，徹底減輕污染排放；2030年-2040年，這些不可再生能源將不會再影響到我國的經濟建設，我國的環境質量將會有顯著的提高；2030年-2040年將會實現我國生態環境的良性循環，對此，要制定相應的制度和法律來控制污染排放量。并且要健全生態環境保護的突發事件應急預案以及工作協調機制。

（三）健全生態文明建設的治理結構，鼓勵多元參與

生態文明建設不僅涉及的區域較多，而且涉及的范圍也較多，是一個持久的、復雜的工作。因此在生態文明建設過程中，政府作為生態責任的主要承擔者，需要承擔主要生態責任，一方面，地方政府在實施中央的政策和方針的過程中，直接有效地推動了經濟社會發展，對于生態的發展產生了不可替代的影響。政策和政策的實施會對生態產生良性影響，政策和政策的背離會對生態產生惡性循環。另一方面，中央政府對于我國的經濟和社會發展有著不可撼動的地位。作為中央政府應著力塑造我國的生態環境以及對于周邊國家生態產生深刻的影響。政府本身作為生態責任承擔的直接主體是毫無疑問的，而除了政府以外，企業、社會組織和個人公民作為間接主體同樣需要承擔相應的政府生態責任。三者對于生態責任的實現起到了很大的貢獻。因此要加強制度建設和理念宣傳，鼓勵企業、社會和公民共同加入到生態文明的建設中，任何一方的生態責任缺失都對生態文明建設產生不利的影響。

（四）加強國際交流互動，深入促進全球環境治理

堅持履行“共同但有區別的責任”原則，積極對全球事務負責，保持自身發展能力，符合國際公約的國際義務，并通過加強南南合作。為其他國家加強看生態可持續發展做出貢獻和努力，同時保證我國在世界的綠色國際形象，增強我國的國際公信力和國家地位。積極參與與可持續發展相關的雙邊和多邊國際合作項目，充分利用各種國際合作平臺，建立全球綠色經濟發展新秩序，建立主要能源消費者安全合作機制。要積極引入其他國家先進的生態治理理念以及成功的治理經驗、技術和模式，積極爭取綠色低碳方面的國際項目支持。除此之外，我們要將我們的成功經驗，以及我國的生態治理模式推廣出去，帶動其他國家的生態治理。

四、總結

本文通過對生態文明建設的理念分析，對生態文明建設及“美麗中國”產生的背景進行研究，重點關注生態文明建設中的長效性和困難性，并且對我國污染控制、生態保護、低碳能源發展利用等方面，分析生態治理失敗的原因，并總結其經驗和教訓，對未來的生態文明建設設置了規劃，對于我國生態文明建設的過程來說，必須加強頂層設計，并對其路徑進行分析，分別從加快政府機構改革、明確生態文明建設的目標、健全生態文明建設的治理結構以及加強國際交流互動等四個方面進行分析，從而加快我國生態文明建設進程。