檢察機關對警察使用槍支行為的審查制度研究

徐瑒彪

摘要對于警察使用槍支行為的監督，無論英關法系還是大陸法系都有采用外部監督的實踐。我國檢察機關作為對警察使用槍支行為的監督主體具有法律依據，且符合我國對于司法機關的職能分工。在現階段相關法律規定不足的情況下，檢察機關和公安機關采用會簽文件的方式建立符合轄區內現狀的審查工作機制，是切實可行的方式。

關鍵詞使用槍支行為 監督事項 案件化 審查制度

一、確立檢察機關作為審查主體的地位

（一）國外通行的情況

無論是英美法系還是大陸法系，對于警察使用槍支行為，都有采用外部監督手段的具體實踐。英國對于警察使用槍支造成重傷或者死亡的情況，必須交由獨立調查機構IPCC（投訴警察獨立委員會）進行調查。。美國建立了以市民審查委員會為代表的外部監督制度，采用對使用槍支的警察進行調查的手段，對警察機構的調查結果進行復核，以實現監督目的。香港地區對于警察開槍行為除了內部調查之外，還有獨立的外部監督機制，即由“警監會”對警隊內部的調查結果予以審核。俄羅斯為了將警察使用槍支的行為納入法律監督之下，通過立法的方式確立了由檢察官對警察使用槍支造成人員傷亡的行為進行審查的制度。

（二）公安機關內部監督的局限性

公安機關亦是警察使用槍支行為的被監督對象，內部監督的結果具有天然的不被信任性可以說這是所有內部監督的“原罪”。由此帶來的弊端為：

1.調查結果無法被公眾認可，以實現通過調查說明警察使用槍支行為合法，進而平息輿論的目的。

2.公安機關將自行決定是否要將警察使用槍支的行為認定為非法，進而等同于由公安機關行使檢察機關對警察非法使用槍支行為是否涉嫌犯罪的審查權。

3.可能剝奪了當事人通過司法程序認定警察非法使用槍支行為違法，進而獲得國家賠償的救濟權。

（三）檢察機關審查的意義

1.檢察機關審查具有明確的法律依據。檢察機關的法律監督職能，是對警察使用槍支進行審查的憲法基礎。《中華人民共和國人民警察法》第四十二條，以及《中華人民共和國人民警察使用警械和武器條例》（以下簡稱《條例》）第十二條則是檢察機關作為對警察使用槍支行為的審查主體的直接法律依據。

2.檢察機關審查符合司法機關的職能分工。警察使用槍支行為的性質認定主要存在兩種觀點：一種是認定為刑事偵查活動，例如發生在蘭州的討債人姜云春被擊斃案；另一種是認定為行政強制措施。無論采用上述哪種觀點，檢察機關作為審查主體相對法院更為符合司法機關的職能分工。

如果警察使用槍支的行為被認定為刑事偵查活動，由于刑事偵查活動不屬于法院審理的案件范圍，法院無法予以受理，更談不上進行司法審查。而對刑事偵查活動進行監督，則是檢察機關法律監督的重要職能之一。因此，在此種觀點下，唯有檢察機關才是適格的審查主體。

3.檢察機關審查可以保障使用槍支警察的合法權益。警察使用槍支造成相對人傷亡的后果，符合犯罪的客觀要件，可能導致承擔相應法律責任的后果。通過檢察機關的司法審查程序，審查警察使用槍支行為是否具有阻卻犯罪成立的事由，進而作出相應的結論，可以強化警察使用槍支行為的執法效果，防止正當的執法行為因為公眾的不信任導致執法行為的預防效果、指引效果的減弱。因此，檢察機關的司法審查介入警察使用槍支行為，并非對警察的不信任，而是一種保護措施。

二、檢察機關審查制度的程序設計

（一）重大監督事項案件化理念的貫徹

重大監督事項案件化是司法體制改革背景下偵查監督辦案模式進行的重大調整。重大監督事項案件化是“建立從監督線索受理、立案、調查核實、實施監督、跟蹤反饋、復議復核到結案的完整流程”，應當包括程序規范、證據規則、管理流程、質量標準、辦案機制等五個基本要素。檢察機關監督警察使用槍支行為的審查制度，應當圍繞上述五個基本要素制定并展開。

（二）確定審查范圍

對于“警察使用槍支”的含義有三種不同的理解，警察執行任務時：一是攜帶槍支；二是據槍指向對方；三是造成實際射發。顯然，上述三種情況沒有必要全部納入審查范圍。所以應當根據比例原則，結合警察使用槍支行為造成實際后果的嚴重程度和涉及的案件的公眾關注程度來確定監督事項案件化的范圍。

下列案件應當納入審查范圍：一是根據《條例》第十二條明確規定的警察使用槍支造成重大人身傷亡的案件；二是警察使用槍支行為涉及的案件本身具有重大社會影響力，雖未造成重大人身傷亡，但是引發重大輿情的案件；三是檢察機關認為應當審查的案件。

（三）確定審查部門

在檢察機關偵防條線轉隸之前，檢察機關接到公安機關的通知，一般由反瀆部門對警察使用槍支的行為進行審查。轉隸之后，司法體制改革確立的檢察官（組織）辦案責任制，使今后的檢察機關審查警察使用槍支行為的審查主體得以明確，即：以分管檢察長作為主任檢察官，配備刑事訴訟監督部門檢察官以及檢察官助理組成檢察官辦案組，對警察使用槍支行為進行案件化審查。

（四）制定審查流程

1.線索受理。由檢察機關控申部門統一受理對警察使用槍支行為的控告線索，將經初查認為基本符合受理條件的線索移送案管部門予以立案審查。對于不符合受理條件的案件線索，報請分管檢察長同意后，告知控告人不予受理的結果。

2.立案。對于公安機關依照《條例》第十二條規定通知檢察機關的案件，以及控申部門經初查符合受理條件的線索案件，經審查符合立案條件的，檢察機關可以依申請予以立案，并制發相應的立案決定書以及立案通知書。

對于公安機關沒有通知檢察機關的案件，或者沒有控告人予以控告的案件，如果符合審查范圍的三種情況，檢察機關可以依職權予以立案，并將立案決定書面通知公安機關。

3.調查核實。對于警察使用槍支的行為，應當從合法性、必要性兩個方面重點審查下列內容：

（1）合法性審查。

一是審查槍支使用人員的主體身份是否合法，包括：是否具有警察的身份，是否依法持有持槍證。二是審查使用的槍支是否合法，包括：使用的槍支是否符合法律規定，是否依照法定程序領取槍支、彈藥，領取的槍支、彈藥的數且情況以及相關技術狀況。三是審查開槍行為是否合法，包括：是否系按照命令使用槍支，使用槍支時是否符合《條例》第九條規定的15種“經警告無效”而可以使用武器的情況以及是否依法實施了警告行為，是否屬于《條例》第十條規定的2種不得使用武器的情況，是否屬于《條例》第十一條規定的應當停止使用武器的情況，是否履行了《條例》第十二條第一款規定的“及時搶救受傷人員，保護現場”的義務等。

（2）必要性審查。無論將警察使用槍支行為的性質認定為刑事偵查活動還是行政強制措施，該行為都不具有懲罰性。因此，警察使用槍支的行為必須受到抑制，據此引申出的各種諸如必要合理原則、最小傷害原則、比例原則等，雖名稱各異，但是核心內容基本一致，即：不使用槍支為常態、使用槍支為例外，擊傷對方為常態、擊斃對方為例外。上述情況亦是檢察機關審查內容的重點。

（3）調查核實的方法。案件化審查的方法包括：

一是詢問當事人、目擊證人；二是詢問在場人員或者其他可能知情的人員；三是詢問辦案人員；四是查看、調取現場錄音、錄像；五是進行傷情、死因檢查或者鑒定；六是查閱、調取或者復制相關法律文書或者案件材料；七是查閱、調取槍支使用人員的身份材料、接受的上級命令的材料；八是其他調查核實方式。

4.作出審查結論。檢察機關通過上述調查核實手段，應當在一定的期限內，對警察使用槍支的行為作出書面審查結論，并通知相關公安機關及向對方。審查結論分為下列三種情況：

一是警察使用槍支的行為程序合法，且符合必要性的要求；二是警察使用槍支的行為程序合法，但不符合必要性的要求；三是警察使用槍支的行為非法。

5.跟蹤反饋。檢察機關對于警察使用槍支的行為作出審查結論并通知相關公安機關后，并不意味著審查程序的終結，檢察機關應當根據審查結論的不同采取不同的跟蹤措施。

（1）對公安機關的工作。對于警察使用槍支的行為程序合法，且符合必要性要求的結論，檢察機關還應當跟蹤公安機關是否及時對相關警察進行后續心理疏導、是否及時對警察合法使用槍支而造成無辜傷亡的人員進行補償；對于警察使用槍支的行為程序合法，但不符合必要性要求的結論，檢察機關不僅要跟蹤前述第一點的內容，還要跟蹤公安機關是否對警察尚未構成犯罪的行為追究相應的行政、民事責任；對于警察使用槍支的行為非法的結論，檢察機關應當督促公安機關對相關警察進行追責，對于有涉嫌犯罪重大嫌疑的人員，檢察機關要及時向具有職務犯罪偵查權的機關移送案件線索。

檢察機關可以通過制發《檢察建議書》或者《糾正違法通知書》的方式，對于上述跟蹤督促事項進行法律監督。

（2）對相對方的工作。檢察機關承辦審查案件的辦案組織要會同控申部門，對相對方及其近親屬做好釋法說理工作，積極化解社會矛盾，做到政治效果、社會效果和法律效果的有機統一。同時，檢察機關綜合部門要將社會影響重大、有引發重大涉檢輿情的案件結論，通過召開新聞發布會等方式，將審查結論及后續處理情況向公眾予以公布，以消除不良社會影響。

（3）告知雙方具有復議、復核的權利。對于公安機關或者相對方及其近親屬對檢察機關的審查結論不服的，可以告知向作出審查結論的檢察機關申請復議，或者向上級檢察機關申請復核。

6.結案歸檔。結案歸檔是案件辦理的固有程序，檢察機關審查警察使用槍支行為的案件時，應當制作書面審查意見書，在案件終結后應當將各個調查環節收到、制作并發出的各類法律文書與審查意見書、書面審查結論、檢察建議書、糾正違法通知書一并予以裝訂并進行歸檔備查。

三、審查制度的實施保障

（一）根本措施

積極提請國家立法機關提高對該類案件進行監督的立法層級，并對該類監督案件的具體操作規范以法律的形式予以規定，并明確要求公安機關予以配合以及賦予檢察機關追責的權力。

（二）現實措施

在現階段對于警察使用槍支的審查制度尚未以更高階位的立法形式予以確定的情況下，可以通過由省級檢察機關與公安機關就相關審查制度的程序、內容進行會商的方式予以確定，并采用會簽相關文件的方式建立符合轄區內現狀的審查工作機制。在具體實踐操作過程中，發現問題、解決問題、查找不足，為正式立法積累經驗。