地方立法中加強科學立法、民主立法研究

林吉爽 李進成 張遠娜

摘要科學立法和民主立法為構建中國特色社會主義法律體系提供了價值觀選擇和方法論意義，是地方立法得以有效推進的堅實基礎。目前地方立法在立法理念、立法內容、立法技術、立法程序等方面還存在諸多缺陷，導致地方立法科學化、民主化水平低下，立法質量不高。加強黨的領導，健全人大主導機制，堅持科學立法、民主立法，推動科學立法與民主立法的互動共進，成為當前地方立法的重中之重。

關鍵詞地方立法 科學立法 民主立法

黨的十八屆四中全會決定中提出依法賦予設區的市地方立法權，十二屆全國人大三次會議審議通過了修改《立法法》的決定，賦予設區的市地方立法權，由此迎來了地方立法權的大面積“擴容”時期。在地方立法工作快速推進的同時，一些地方立法科學性、民主性不足等問題也突出地暴露出來。如何提升地方立法科學化、民主化，使每一部地方立法都能成為具備合法、正當、可行、適宜、公正等良法品格的高質量立法，是地方立法研究的當務之急。

一、科學立法、民主立法是地方立法得以有效推進的堅實基礎

（一）科學立法與民主立法的價值選擇

一般認為，所謂科學立法是指立法要順應社會發展規律、體現事物變化的客觀規律、遵循立法工作的內在規律。具體來講，第一，立法要順應時代要求，推動社會發展；第二，立法要植根于社會實踐，要切實可用；第三，立法要遵循立法規范，重視立法技術要求。

所謂民主立法，是指立法工作中要吸納公眾的廣泛參與，尊重民意、體現民意，使所制定的法律法規代表最廣泛群眾的意志和利益。它包括三個方面：

一是立法主體要體現民主，要求在堅持地方人大常委會立法主體地位的基礎上，充分吸納具備廣泛代表性的公眾持續參加立法活動。

二是立法內容要體現民主，要求地方性法規應具備高度的問題意識，充分體現民眾的意愿與訴求，切實維護廣大人民群眾的根本利益。

三是立法程序要體現民主，既要注意為公眾參與地方立法提供程序保障，又要注意立法過程的公開透明，尊重社會公眾的知情權，接受社會公眾的監督。

（二）科學立法與民主立法的內在統一

首先，科學立法與民主立法不可分割。在地方立法中只有同時體現科學性和民主性，才能確保所制定出的法是“良法”，才能真正發揮法律在經濟社會發展中的引領和推動作用。

其次，科學立法與民主立法相輔相成。這集中體現在民主立法能夠為科學立法提供有力保障。一方面，科學立法的核心是立法符合經濟社會發展的客觀規律，而客觀規律一定根植于廣大人民群眾的生產生活實踐，一定根植于人民在實踐中總結出的經驗智慧，所以傾聽民眾呼聲、體現民眾意愿能夠推動立法內容的科學化；另一方面，當今時代呈現出知識大爆炸的趨勢，每個人的認知能力和認知范圍都是極其有限的，具體承擔立法工作的地方人大代表也不例外。面對專業要求高、地方特色強的立法工作，吸納各行各業社會公眾的經驗智慧，有助于彌補原有立法主體知識與能力上的缺陷，協助立法機關更好地行使立法權，確保地方立法符合客觀規律，符合當地實際情況，具備可執行性和高質量。

二、目前地方立法中科學立法、民主立法存在的不足

（一）地方立法缺乏科學性

一是立法迷信，凡事都要立法。法律不是萬能的，立法也不可能解決一切問題，不是任何社會關系都要由法律來調整。在需要以國家強制力作為約束的社會生活領域，才有立法的需要，在能夠以道德等方式調整的社會生活領域則不需要立法。遺憾的是，很多地方立法沒有充分考慮甚至背離本地實際，搞“包打天下式立法”，為立法而立法的現象比較嚴重。這就直接導致法律對經濟社會生活的過度干預。

二是立法不夠精細，大而化之，可操作性不強。中央立法是考慮整個國家和社會層面，因此法律帶有普遍性和概括性的特征，是起到規范和指導意義的。而地方立法，則是要對這種原則性的東西具體化，增強其操作性。然而，目前一些地方的立法，往往照搬照抄上位法律條文或者同級別其他地方的相關文本，忽視了對上位法進行補充和細化的客觀要求，使得地方立法缺乏具體性和可操作性。這樣的地方法律法規不僅浪費了立法資源，而且指導實踐的價值極其有限。

三是立法效益低下，不切實際，搞“兩張皮式立法”。地方立法要考慮立法成本，更要考慮執法成本。不僅要考慮清楚“誰來執法、怎么執法、能不能執法、效果如何”等等這些切合實際操作的問題，更要進行有效的立法評估和執行評估。當前很多地方立法實踐只考慮法律制定環節的成本，忽視了執行成本，缺乏對執行所需的人力物力財力的有效測算，或導致制定好的地方性法規因為難以執行而成為“一紙空文”，或導致實際執行中更多的資源浪費，反而不利于經濟社會發展。

四是存在地方利益法規化傾向，地方保護主義色彩明顯。任何行政部門都存在自動擴張的趨勢，也就是會從部門利益出發，通過吸收更多資源不斷壯大自身力量。地方立法工作也存在這一現象，—些地方立法起草者會站在權力所有者和經濟社會管理者的角度，從自身利益出發，把對自己有利的方面寫入立法草案，不利方面盡可能避免，導致某種程度的“立法謀私”和“立法腐敗”。

（二）地方立法民主性不夠

一是公眾參與立法受到諸多限制。首先表現在公眾參與地方立法的主體資格受限。通過聽證會、論證會和座談會等形式參與地方立法的公眾人選，均是在地方人大常委會的主導下遴選產生的。在當前一些地方立法實踐中，公眾參與的主體資格往往受到年齡、行業、職業、戶籍等不合理限制，存在參與人數較少、代表比例構成不均衡、遴選程序不透明等弊端，這導致聽證會的民主效應難以得到體現。其次是公眾參與地方立法的過程和立法事項受限，各地方立法主體基本壟斷了立法建議權與動議權，政府職能部門在起草過程中主要是征求并聽取專家的意見，普通民眾基本上被排除在外。

二是公眾參與立法程序制度不盡完善。盡管立法法和各地立法條例都規定公眾要參與立法，但是缺乏行之有效的具體制度設計，欠缺操作性，直接導致普通公眾對地方立法缺乏實質性影響力。

三是立法公開程度有待提高。目前各地的地方立法公開，基本上還停留在文本公開層面上。立法項目、立法規劃并未納入公開范圍，而送審稿、草案等法律文件則是選擇性地向行政機關內部、專家學者等團體公開，而普通公眾無從對地方性法規的制定進行綜合的了解，知情權都得不到保障，更不用提參與權和監督權了。

四是公眾參與地方立法的積極性不高。地方立法實踐中，大部分公眾對開門立法的回應程度不高，有時甚至表現冷漠。一部法規公開征求意見后，公眾要么只關心直接影響自身利益的草案文本，要么事不關己、高高掛起。公眾缺乏參與立法熱情的一個重要原因就是立法者不重視公眾參與，不回應公眾期待，反而視其為走形式走過場，自然導致公眾參與立法熱情不高。

三、地方立法中加強科學立法、民主立法的路徑選擇

（一）必須堅持黨的領導，健全黨委領導機制

黨的十九大報告指出：黨是領導一切的，地方立法事關地方經濟社會發展的重大事務，同樣必須堅持黨的領導，健全黨委領導機制。這是地方立法在任何情況下都必須堅持的正確指針，也是科學立法、民主立法的前提和基礎。

黨對立法工作的領導，主要體現于以思想、政治和組織領導總攬立法工作的全局上，在于為立法工作謀大局、定戰略、把方向、主大事，尊重立法工作的客觀規律，尊重立法實踐活動中必要的形式與程序，及時把黨的決策轉化為立法實踐活動的具體實施意見，把黨的要求細化為立法實踐活動所必須依循的具體規則。

在具體工作層面，要探索建立市委對立法工作中重大問題決策的程序，堅持立法報告制度，地方性法規的立項，在人大黨組擴大會議研究后，人大主任會議決定前，應報請市委審查同意；地方性法規的審議，在二次審議通過后，三次審議進行前，應向市委作出專門報告。這應作為市委對地方立法工作中重大問題決策的程序而形成制度。

（二）健全人大主導機制，確保地方立法工作的組織協調

地方人大作為地方立法機關，必須充分發揮在立法中的主導作用，加強對相關立法工作的組織協調。

一是在地方性法規的立項工作中，對立法項目征集、遴選、論證和把關，市人大要充分掌握主導權，根據地方的實際需要確定立法項目，編制立法規劃和計劃。

二是在地方性法規起草中，建立完善的組織起草、聯合起草及委托起草等相關制度安排。對于帶有基礎性、全局性的法規草案，由人大相關專門委員會牽頭或專門起草。對于專業性較強的地方性法規草案，可以嘗試委托第三方進行起草。

三是在法規審議中，提案人提交的法規案往往存在著部門利益，人大審議要有眼力，對于部門利益或有損于公民、法人和其他組織合法權益的內容，依法予以剔除。

四是在法規評估中，人大作為立法主體，要通過多種形式，對法規的實施效果進行評估，對法規內容進行修正。

（三）進一步推進科學立法，確保立法反映客觀規律

1.樹立“以人民為中心”的立法理念

我國憲法規定：國家的一切權力屬于人民，這是習近平總書記“以人民為中心”這一核心思想的理論根源。因此，立法要貫徹“以人民為中心”，以人民的利益為依歸，回應人民群眾對美好生活的需求，廓清權力邊界，保障廣大人民群眾的合法權益，防止公權力對私權利的侵害，充分體現我國法律的人民性。

2.遵循立法工作規律，注重專業立法

立法是運用一定技術進行的活動，進行立法的主體必須具備一定的立法技術，因此立法要發揮專業立法優勢，由專業人員操作，特別是涉及專業性內容較強的立法，離開專業立法，一切皆為空談。

一是要尊重立法技術規律。立法是一門科學，有其內在的規律，設區的市取得立法權的時間不長，在立法的各個方面還處于初始階段，因此更要注重對立法技術規律的研究，力求每一部立法都能順應規律。

二是專業的事情專業做。立法技術需要專業養成、需要長期習得，把立法這種專業性工作交給專業完成，是立法效益最大化的重要體現。

三是建立立法研究咨詢服務基地，為地方立法借用外腦。

四是提高立法工作人員的素質。通過直接引進專業人才、組織地方立法工作人員參加學習培訓等方式，不斷提高立法工作人員的理論水平和實踐能力，為立法工作儲備人力資本。

3.充分體現地方特色，讓立法更加具體和精細

地方立法要發揮對地方改革創新和經濟社會發展的引領和推動作用，必須堅持法制統一的基礎上充分體現地方特色，有更強的可操作性。

一是要堅持問題導向，針對問題立法。對地方發展中的現實突出問題，要通過立法及時予以調整和規范。

二是對于實施性的地方性法規，重點對上位法進行必要補充和具體細化，增加可操作性，少喊口號，多提做法，努力做到不重復上位法，力求符合實際情況和具體需要，堅持“一事一法”，體例上不追求大而全，不求面面俱到，需要幾條就規定幾條，力爭使法規具有鮮明的地方特色。

4.建立地方立法評估制度，提高立法效益

立法評估既要考慮法律制定環節的成本，也要預先評估執行成本，對法律執行所需的人力物力財力進行有效測算，便于提前安排資源推動執法，防止出現對困難預估不足而影響法律效益的情況。另外還要注意進行立法后評估，也就是在地方性法規、規章實施一段時間后，對其實施效果、存在問題進行綜合評價。

（四）完善公眾參與地方立法機制，提高立法民主化水平

1.要傾聽人民呼聲、關注人民期待、回應人民關切

鑒于社會公眾主動參與地方立法的意愿較低，地方立法機關應主動采取實地調研走訪、懇談會、問卷調查等方式更廣泛地收集底層民眾的意見，尋求社會普遍認同的利益平衡點、尋求最大公約數。

2.堅持人民的主體地位，讓社會公眾更多地參與立法

一是要提高公眾參與主體的普遍性。取消對公眾參與主體資格一些不合理限制，從多個維度合理配置參與代表的比例，確保參與民眾有最廣泛的代表性。

二是創新程序設計，提高公眾參與的廣泛性和普遍性。在立法啟動階段，要為人民群眾提出立法建議或者立法想法搭建平臺，傾聽民眾的立法呼聲。在審議法律草案的過程中，不僅是初審時向社會公布，第二次審議之后也要向社會征求意見。

3.加大信息公開力度，建立立法機關與公眾信息溝通機制

第一，做到從立項、起草、審議到通過等各個環節的全過程公開，使社會公眾了解與本次立法所有相關信息。還要注意給參與公眾留有充分的思考準備時間，從而提升參與的實效性。

第二，要建立起信息反饋機制。地方立法機關要高度重視社會公眾在地方立法過程中所提出的意見建議，科學梳理，認真研究，及時意見的對采納情況予以公布，并說明采納或者不采納的理由，讓公眾真正感受到自己參與立法的實效性，以良性的信息溝通推動民主立法進程。

4.健全公眾參與地方立法的利益表達機制

暢通的利益表達機制是公眾參與地方立法的基本保證，也是民主立法精髓的體現。要建立暢通的利益表達渠道，為不同利益主體的利益博弈提供公平的制度性舞臺。

（五）推動科學立法與民主立法的互動共進

民主立法強調立法應充分體現民眾意愿，科學立法強調立法應符合客觀規律，當客觀規律與民眾意愿不完全契合時，就會導致科學立法和民主立法某些時刻會存在一定的沖突。但這種沖突往往體現在某一階層或者某個公眾群體的利益與客觀規律之間的不協調。

科學立法與民主立法的這種不一致情況并非不可調和，可以通過建立有效的公眾參與機制來解決。在立法過程中搭建起堅固的互動互信平臺，讓社會公眾充分獲取信息并與專家進行交流，民眾在充分理解的基礎上調整自己的意愿，立法機構在保障立法科學性的前提下也盡量顧及民眾的意愿，從而緩解不同立法主體之間的沖突。另外，伴隨著經濟社會的發展，社會公眾的理性思考能力和科學素質會不斷提升，這也有助于實現地方立法過程中科學性與民主性的有機統一，讓地方立法更好地解決現實問題、引領經濟社會發展、反映人民群眾訴求。