其他法律法規(guī)涉及的檔案法律關系分析

陳忠海 王曉通

摘 要：在檔案專門法律法規(guī)之外的其他法律法規(guī)中，涉及的檔案法律關系最重要的主體和內(nèi)容就是管理者的檔案義務與利用者的檔案權(quán)利之間的統(tǒng)一，檔案法律關系的客體是檔案行為。不涉及檔案法律關系的規(guī)定又包括“其他行為規(guī)定”和“非行為性規(guī)定”兩種。檔案行為的規(guī)定在數(shù)量上所占比例較少，在形式上有多種規(guī)定方式，在結(jié)構(gòu)上檔案行為的授權(quán)性規(guī)定過少。

關鍵詞：法律法規(guī)；法律關系；檔案行為

Abstract：In the laws and regulations other than the special laws and regulations of archives， the most important subject and content concerning the legal relationship of archives is the unity between the administrators obligations and the rights of the users on the archives； The object of the file legal relationship is archival behavior. The provisions that do not involve the legal relationship of archives include the “other provisions” and “non-behaviour provisions”. The number of archives regulations is small， and there are also many forms of provision in terms of form but less authorized provisions of archival behavior in terms of structure.

Keywords：Laws and regulations； Legal relations； Archival behavior

2014年10月，中國共產(chǎn)黨第十八屆四中全會通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，吹響了全面推進依法治國的號角。同年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》對依法行政、依法治檔提出了明確要求，特別強調(diào)各級檔案行政管理部門的行政執(zhí)法主體地位與職能只能加強不能削弱。依法治國和依法治檔，法治政府建設和依法管理檔案事業(yè)已經(jīng)被提到新的前所未有的高度。依法治檔所依之“法”就是檔案法體系或檔案法律體系所提供的一切規(guī)范，即檔案法律規(guī)范。通俗地說，也就是與檔案、檔案工作有關的一切法律、法規(guī)和規(guī)章。[1]由于檔案學界對檔案專門法律法規(guī)內(nèi)容的研究較多，成果豐富，因此，本文僅對《檔案法》《檔案法實施辦法》《村級檔案管理辦法》等專門法律法規(guī)之外的法律法規(guī)（以下簡稱其他法律法規(guī)）涉及的檔案法律關系進行分析，以期為完善我國檔案法律體系的內(nèi)容提供參考。

1 數(shù)據(jù)檢索說明

本文通過“北大法寶”法律檢索系統(tǒng)，日期截止到2018年4月27日，經(jīng)統(tǒng)計和數(shù)據(jù)清洗后得到現(xiàn)行檔案專門法律1部、專門行政法規(guī)3部、專門部門規(guī)章83部；其他法律法規(guī)共1501部，包括法律44部、行政法規(guī)94部、部門規(guī)章1363部。

法律實質(zhì)上是國家制定或認可并由國家強制力保證其實施的調(diào)整社會關系中權(quán)利義務的行為規(guī)范。法律的內(nèi)在屬性主要體現(xiàn)在法律關系三要素中，而法律關系就是法律規(guī)范所調(diào)整的法律化的社會關系，由法律關系主體、法律關系內(nèi)容和法律關系客體三要素構(gòu)成。本文對其他法律法規(guī)涉及檔案法律關系中的主體、內(nèi)容和客體三個要素進行研究。

2 其他法律法規(guī)涉及的檔案法律關系主體和內(nèi)容

檔案法律關系主體，就是依法享有檔案權(quán)利和承擔檔案義務的當事人，主體的多少各不相同，在大體上都屬于相對應的雙方。檔案法律關系的內(nèi)容是各種檔案權(quán)利和檔案義務。檔案法律關系的主體和內(nèi)容之間具有密不可分的聯(lián)系。

2.1 檔案義務。其他法律法規(guī)中，各類檔案管理者是檔案法律關系中最主要的義務主體。管理者自身對檔案形式上占有的權(quán)利是與歸檔、保管、移交、公開公布和提供利用檔案的義務相統(tǒng)一的。相比其他法律關系主體，檔案義務主體十分廣泛，存在于政、農(nóng)、林、牧、副、漁、商、礦、建設、醫(yī)療、學校、科技等幾乎所有領域中管理人、事、物的社會關系之中。由于檔案涉及各個領域，因此，檔案的義務主體不僅包括國家機關，還有國有、非國有企業(yè)以及社會組織等。

2.2 檔案權(quán)利。其他法律法規(guī)中，檔案權(quán)利主要是指利用檔案的權(quán)利，檔案利用權(quán)利主體既可以是管理者和監(jiān)督者，如《使用有毒物品作業(yè)場所勞動保護條例》第四十條規(guī)定“勞動者有權(quán)查閱、復印其本人職業(yè)健康監(jiān)護檔案”；[2]《工傷保險輔助器具配置管理辦法》第二十一條規(guī)定“協(xié)議機構(gòu)應當建立工傷職工配置服務檔案，并至少保存至服務期限結(jié)束之日起兩年。經(jīng)辦機構(gòu)可以對配置服務檔案進行抽查，并作為結(jié)算配置費用的依據(jù)之一”；[3]《中華人民共和國國家情報法》第十六條規(guī)定“國家情報工作機構(gòu)工作人員依法執(zhí)行任務時，按照國家有關規(guī)定，經(jīng)過批準，出示相應證件，可以進入限制進入的有關區(qū)域、場所，可以向有關機關、組織和個人了解、詢問有關情況，可以查閱或者調(diào)取有關的檔案、資料、物品”。也可以是被管理者及其相關人員，如《用人單位職業(yè)健康監(jiān)護監(jiān)督管理辦法》“第二十條 安全生產(chǎn)行政執(zhí)法人員、勞動者或者其近親屬、勞動者委托的代理人有權(quán)查閱、復印勞動者的職業(yè)健康監(jiān)護檔案”。[4]

3 其他法律法規(guī)涉及的檔案法律關系客體

因為法律關系的客體具有更多的不確定性和多樣性，且直接影響著法律的質(zhì)量和作用，因此是法律關系研究中的最重要的要素。法律關系的客體是承載一定利益的外在法律形式，一般指權(quán)利和義務指向的人身、物或者行為等。由于檔案的特殊性質(zhì)和功能，與檔案相關的利益或者說權(quán)利義務主要體現(xiàn)在檔案行為上，因此檔案法律關系的客體就是檔案行為。檔案行為是指能夠影響檔案權(quán)利和義務主體之間法律關系的行為。

3.1 檔案行為規(guī)定的比例。其他法律法規(guī)對檔案行為的規(guī)定有歸檔、保管、移交、公開公布、利用五個方面。在法學上，法律行為分為合法行為和違法行為兩種，因此，檔案行為還應包括不得事項中的違法行為。檔案行為始于檔案權(quán)利終于檔案義務，不存在檔案權(quán)利和義務之外的檔案行為。因此，建立檔案和健全檔案工作制度不是檔案行為，一方面，檔案的形成不以人為規(guī)定為前提；另一方面建立檔案是以行政權(quán)利相對應的，而檔案權(quán)利和義務產(chǎn)生于“建立檔案”之后。另外，記入或歸入相關檔案的（包括誠信檔案）行為，并不依賴各種檔案權(quán)利義務，與處罰和處分類似，屬于行政行為而非檔案行為。除了“其他行為規(guī)定”之外，還有一些僅提到檔案館或僅提到將檔案作為“工具”的“非行為規(guī)定”，這些規(guī)定調(diào)整的是其他法律關系而非檔案法律關系。

據(jù)筆者統(tǒng)計，其他法律法規(guī)對檔案行為有規(guī)定的法律22部，占總量44部的50.0%；對檔案行為有規(guī)定的行政法規(guī)22部，占總量94部的23.4%；對檔案行為有規(guī)定的部門規(guī)章616部，占總量1363部的45.1%。三者總共660部，占總量1501部的43.9%。法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章各自對檔案行為規(guī)定的比例差別較大，其中，法律對檔案行為的規(guī)定較多，而行政法規(guī)大多只是籠統(tǒng)地提到檔案。總體上看，其他法律法規(guī)對檔案行為的規(guī)定相對較少，呈現(xiàn)出與檔案工作的職能和現(xiàn)實地位相對應的“廣”而“淺”的特征。

3.2 檔案行為規(guī)定的形式。對收集和歸檔行為大多只做粗略的規(guī)定。如《化工地質(zhì)隊探礦工程管理規(guī)定》第二十五條規(guī)定“應做好技術檔案的歸檔工作。在工程竣工后，由機長（井隊長、坑長）或探礦組長負責收集齊全，送交大隊探礦部門保存”。[5]

對檔案保管期限和檔案銷毀規(guī)定的形式較多。有不明確規(guī)定保管期限和銷毀辦法的。如《會計法》規(guī)定“會計檔案的保管期限和銷毀辦法，由國務院財政部門會同有關部門制定”。[6]有規(guī)定保存對象和短期保存年限的。如《集郵市場管理辦法》第十五條規(guī)定“集中交易市場開辦者應當建立和公開消費者投訴受理有效渠道和方式，接受消費者投訴，并調(diào)解處理集郵票品交易糾紛。消費糾紛處理檔案保存期限應當不少于一年”。[7]《工傷職工勞動能力鑒定管理辦法》規(guī)定“建立完整的鑒定數(shù)據(jù)庫，保管鑒定工作檔案50年”。[8]有規(guī)定保存對象和長期或永久保存的。如《放射性固體廢物貯存和處置許可管理辦法》第二十條規(guī)定“處置許可證持證單位應當如實完整地記錄所處置放射性固體廢物的來源、數(shù)量、特征、處置位置等與處置活動有關的信息。放射性固體廢物處置檔案記錄應當永久保存”。[9]有規(guī)定作為限定前提條件的。如《工傷保險輔助器具配置管理辦法》第二十一條規(guī)定“協(xié)議機構(gòu)應當建立工傷職工配置服務檔案，并至少保存至服務期限結(jié)束之日起兩年。經(jīng)辦機構(gòu)可以對配置服務檔案進行抽查，并作為結(jié)算配置費用的依據(jù)之一”。[10]有規(guī)定以人的年齡為設定期限的。如《放射性同位素與射線裝置安全和防護管理辦法》第二十三條規(guī)定“個人劑量檔案應當包括個人基本信息、工作崗位、劑量監(jiān)測結(jié)果等材料。個人劑量檔案應當保存至輻射工作人員年滿七十五周歲，或者停止輻射工作三十年”。[11]還有規(guī)定重要檔案應延長保管期限的。如《中國企業(yè)境外商務投訴服務暫行辦法》第二十五條規(guī)定“投訴服務中心受理服務請求的相關材料應按期分類編號，裝訂歸檔，專人保管，錄入投訴服務中心服務請求電子處理系統(tǒng)。未經(jīng)相關領導批準，不得外借和查閱。存檔期限一般為三年，對于重要的檔案應適當延長存檔期限”。[12]

對檔案移交明確的規(guī)定。如《鐵路建設工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》第十八條規(guī)定“建設單位應當嚴格按照國家有關檔案管理規(guī)定，組織、協(xié)調(diào)勘察設計、施工、監(jiān)理等單位收集、整理和歸檔工程質(zhì)量技術資料，組織編制項目竣工文件，并按規(guī)定做好項目檔案移交”。[13]還如，《公路工程竣（交）工驗收辦法》第三十條規(guī)定，“對通過驗收的工程，由項目法人按照國家規(guī)定，分別向檔案管理部門和公路管理機構(gòu)、接管養(yǎng)護單位辦理有關檔案資料和資產(chǎn)移交手續(xù)”。[14]

對檔案利用大多有具體的規(guī)定。有規(guī)定依據(jù)的，如《環(huán)境行政處罰辦法》第七十條“案卷歸檔后，任何單位、個人不得修改、增加、抽取案卷材料。案卷保管及查閱按檔案管理有關規(guī)定執(zhí)行”。[15]有規(guī)定批準主體的，如《拘留所條例實施辦法》規(guī)定“查閱被拘留人管理檔案應當經(jīng)拘留所所長批準”。[16]有規(guī)定批準手續(xù)的。如《國內(nèi)郵政匯兌稽核辦法》八十三條規(guī)定“公安、國家安全、檢察機關、人民法院依據(jù)法律規(guī)定需要調(diào)閱匯兌業(yè)務檔案時，必須憑相關郵電局所在地的縣以上（含縣級）公安機關、國家安全機關、檢察機關、人民法院出具的書面證明，并寫明所查檔案的具體節(jié)目、調(diào)閱時間，向相關縣或者縣級以上的郵政主管部門辦理調(diào)閱和交接手續(xù)”。[17]

對檔案的開放和公布，一般規(guī)定除涉及機密之外，都要公布。如《農(nóng)藥管理條例》規(guī)定“縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)主管部門應當建立農(nóng)藥生產(chǎn)、經(jīng)營誠信檔案并予以公布；發(fā)現(xiàn)違法生產(chǎn)、經(jīng)營農(nóng)藥的行為涉嫌犯罪的，應當依法移送公安機關查處”。[18]

對違法行為規(guī)定的具體內(nèi)容豐富。有禁止對檔案實體和內(nèi)容破壞的。如《中華人民共和國公司登記管理條例》規(guī)定“任何單位和個人不得修改、涂抹、標注、損毀公司登記檔案資料”。[19]有對違犯規(guī)定給予行政處分的。如《民用航空氣象人員執(zhí)照管理規(guī)則》第四十八條規(guī)定“航空氣象服務機構(gòu)未按本規(guī)則規(guī)定管理持照人技術檔案的，由地區(qū)管理局責令限期改正，情節(jié)嚴重的，處以警告”。[20]有對違犯規(guī)定處以罰款的。如《使用有毒物品作業(yè)場所勞動保護條例 》第六十八條規(guī)定“用人單位違反本條例的規(guī)定，有下列行為之一的，由衛(wèi)生行政部門給予警告，責令限期改正，處2萬元以上5萬元以下的罰款”。[21]有籠統(tǒng)說明違犯規(guī)定給予處分或追究刑事責任的。如《傳統(tǒng)醫(yī)學師承和確有專長人員醫(yī)師資格考核考試辦法》第三十三條規(guī)定“衛(wèi)生行政部門、中醫(yī)藥管理部門工作人員違反本辦法有關規(guī)定，出具假證明，提供假檔案，在考核中弄虛作假、玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊，尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任”。[22]

3.3 檔案行為規(guī)定的結(jié)構(gòu)。其他法律法規(guī)對檔案行為規(guī)定的結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)了法律法規(guī)制定的主要意圖和對各種行為管理力度的大小。不同檔案行為規(guī)定次數(shù)的多少，可以體現(xiàn)檔案行為在法律法規(guī)中的重要程度的差異性和立法者的意志傾向的共同性。各種檔案行為所分別對應的法律法規(guī)數(shù)量統(tǒng)計，如表1所示。相對而言，法律對保管和利用的規(guī)定較多，法規(guī)對歸檔和移交的規(guī)定較多，部門規(guī)章對歸檔、保管、利用和公開公布的規(guī)定較多。法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章之間在不同行為的規(guī)定上能夠互相協(xié)調(diào)、補充。但從整體上看，對違法行為的規(guī)定屬于禁止性規(guī)定，法律中出現(xiàn)違法行為的規(guī)定有11處，法規(guī)中出現(xiàn)違法行為規(guī)定有13處，而部門規(guī)章中違法行為規(guī)定僅有52處，占比最低。法律和法規(guī)中違法行為的禁止性規(guī)定比規(guī)章多。其他法律法規(guī)對檔案權(quán)利的規(guī)定內(nèi)容較少，除違法行為之外，檔案權(quán)利的規(guī)定在法律中出現(xiàn)5次，占法律全部行為規(guī)定的31.2%；在行政法規(guī)中出現(xiàn)5次，占行政法規(guī)全部行為規(guī)定的16.7%；在部門規(guī)章中出現(xiàn)86次，占部門規(guī)章全部行為規(guī)定的13.3%。法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章在權(quán)利方面的規(guī)定相加，占三者除違法行為規(guī)定之外的全部行為規(guī)定的13.9%。從總體上看，義務性規(guī)定和禁止性規(guī)定遠多于授權(quán)性規(guī)定。

4 結(jié)論

從整體上看，在其他法律法規(guī)中檔案管理者是最主要的義務主體，而利用者是最主要的權(quán)利主體；其他法律法規(guī)涉及檔案規(guī)定的內(nèi)容畸輕畸重，對非檔案行為的規(guī)定多于對檔案行為的規(guī)定；檔案義務性規(guī)定和禁止性規(guī)定遠遠多于對檔案權(quán)利的授權(quán)性規(guī)定。新修訂的《中華人民共和國檔案法》即將出臺，隨后檔案專門法規(guī)規(guī)章的修訂會被提上工作日程，其他法律法規(guī)的修訂也會陸續(xù)展開。因此，在修訂其他法律法規(guī)時，一是建議根據(jù)其涉及的檔案法律關系內(nèi)容進行有針對性的調(diào)整，對于各類檔案法律關系的主體和內(nèi)容的規(guī)定應該更加完善，形成權(quán)利義務上的相互統(tǒng)一或權(quán)責一致。二是建議對于涉及檔案規(guī)定的法律法規(guī)應補充必要的檔案行為規(guī)定，加強針對不同種類檔案的規(guī)范化管理。三是建議對檔案行為規(guī)定的形式應與上位法和其他專門法的規(guī)定保持一致，盡可能減少形式上的隨意性對知法守法的不良影響。四是建議以“比例原則”為導向，平衡禁止性規(guī)定和其他規(guī)定的結(jié)構(gòu)關系，增加必要的授權(quán)性規(guī)定以保證人們在實現(xiàn)檔案利用權(quán)利時有法可依。五是建議增強其他法律法規(guī)與專門法律法規(guī)涉及相同檔案行為規(guī)定之間的有機協(xié)調(diào)和不同檔案行為規(guī)定之間的互補合作關系，避免重復性和矛盾性的規(guī)定，進而保障和促進檔案法律體系整體建設的均衡性和協(xié)調(diào)性。

本文為2017年度國家社會科學基金重點項目《法律規(guī)制視域下中國檔案工作規(guī)范體系建設研究》（項目編號：17ATQ012）的階段成果。

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（作者單位：鄭州大學信息管理學院 來稿日期：2018-06-12）