基于費用—效益分析棚戶區(qū)改造績效評估
——以蚌埠市棚戶區(qū)改造為例

□孟 凡宋 昱

（1.安徽財經(jīng)大學金融學院 安徽 蚌埠 233030；2.安徽財經(jīng)大學會計學院 安徽 蚌埠 233030）

1 棚戶區(qū)改造背景

目前城鎮(zhèn)棚戶區(qū)的存在已經(jīng)成為阻礙城鎮(zhèn)化進程的重要因素之一。解決好棚戶區(qū)問題，是政府完成“住有所居”的重要一步。2008年金融危機爆發(fā)后，國務院為了刺激經(jīng)濟發(fā)展，啟動了以棚戶區(qū)改造項目為重點的保障性安居工程。棚戶區(qū)改造項目是一項改善居民生活環(huán)境的民生工程，同時也是實現(xiàn)“中國夢”的偉大舉措[1]。

為了保證棚戶區(qū)改造的有效實施，政府制定了城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎設施建設三年計劃，國家也出臺了很多法律法規(guī)來規(guī)范棚戶區(qū)的改造，加大改造和監(jiān)督力度，如《國務院關于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》《住房城鄉(xiāng)建設部辦公廳關于棚戶區(qū)界定標準有關問題的通知》和《國務院關于進一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》等。作為安徽省的老工業(yè)基地，蚌埠市棚戶區(qū)改造任務重、時間緊。蚌埠市在被確定為全省棚戶區(qū)改造試點城市后出臺了多項政策措施，為全市的棚戶區(qū)改造工作提供了大量的政策支持。

為了規(guī)范項目建設的經(jīng)濟評價工作，國家發(fā)改委建設部于1987年頒布了《建設項目經(jīng)濟評價方法與參數(shù)》，并在后期進行了完善，費用—效益分析成為項目經(jīng)濟效益分析的重要方法之一；2005年，高詠玲、賈元華等人建立了高速公路建設項目社會經(jīng)濟效益評價指標體系，利用模糊數(shù)學理論的方法，對高速公路建設項目帶來的社會效益進行評價；2006年，賈麗麗站在國家的角度，從國家在鐵路建設項目付出的代價和鐵路項目本身對國家的貢獻兩個方面分析研究，以此來判斷項目的經(jīng)濟可行性；2011年，羅文斌提出“雙層雙視角”績效評價分析框架，對中國土地整理項目進行效益評價。可以看出，同樣是具有外部效應的公共工程項目，費用—效益分析在棚戶區(qū)改造方面的應用較少，本文將利用這一方法，對蚌埠市的棚戶區(qū)改造項目進行經(jīng)濟效益、社會效益兩個方面的評價分析。

2 棚戶區(qū)改造現(xiàn)狀

蚌埠市為了響應并落實國家對于安居工程的相關要求與部署，改善老城區(qū)居民的居住條件，發(fā)布了《蚌埠市“十三五”住房保障規(guī)劃》，并整理規(guī)劃了各區(qū)的棚戶區(qū)改造任務。其中，蚌埠市2016—2020年期間需改造總項目個數(shù)104個，總戶數(shù)54 958戶，其中棚戶區(qū)25個，改造項目12 886戶，城中村項目71個，改造戶數(shù)36 333戶，危舊房項目8個，改造項目5 739戶。棚戶區(qū)就是所謂的“城中村”，棚戶區(qū)具有居住人口多、平房密度大、房屋年久失修、配套設施不健全及環(huán)境亂等特點[2]，對整個蚌埠市的城市印象都有影響。因此想要改善居民居住環(huán)境，提升蚌埠市整體生活水平，棚戶區(qū)改造這一改造任務勢在必行。

進行改造前期和中期，蚌埠市政府從改造資金籌措、拆遷安置和改造方式等多個方面進行了充分的考慮。當前蚌埠市棚戶區(qū)改造多數(shù)已經(jīng)進入重建階段，2017年，蚌埠市回遷安置棚戶區(qū)改造居民1.5萬戶。截至2018年初，蚌埠市已改造246個棚戶區(qū)，幫助12.8萬戶棚改居民實現(xiàn)了“安居夢”。

3 費用—效益實證分析

棚戶區(qū)改造是一項惠民利民工程，最大特點就是持續(xù)時間長，會耗費大量人力物力，因此需要利用實證分析來確認此項目可行與否。本文將采用費用—效益分析法研究蚌埠市棚戶區(qū)改造的可行性。

3.1 費用的衡量

3.1.1 衡量的標準

（1）直接費用：建設中的總投資及項目費用和建成后運營期成本。

（2）間接費用：大氣污染費用和施工噪聲污染費用。

3.1.2 費用的計算

（1）直接費用。棚戶區(qū)改造的直接費用包括以下幾點：建筑工程安裝費=建筑單位造價×建筑單位面積；設備購置費=建筑工程安裝費×5%；工程及其他費用均按市場價格計算；預備費是事先給定；建設期貸款利息看是否有貸款；銷售費用=銷售收入×2%。

（2）間接費用。①大氣污染費用D1：棚戶區(qū)改造所造成的大氣污染費用主要體現(xiàn)在兩個方面：居民健康損失D1（人）和家庭清洗費用D1（洗），即D1=D1（人）+D1（洗）。大氣污染對居民身體健康造成的經(jīng)濟損失包括以下方面：D1（人）=M1+M2+M3，M1（因大氣污染而生病死亡的損失）；M2（因大氣污染而生病的治療費用）；M3（因大氣污染而生病造成的誤工損失）。家庭清洗費用D1（洗）主要表現(xiàn)為車輛的清洗費用，棚戶區(qū)改造項目產(chǎn)生的大氣污染將會造成附近居民增加洗車次數(shù)：D1（洗）=nps，n（平均每輛車每年增加的清洗次數(shù)）；p（平均每次洗車的費用）；s（受影響范圍的機動車數(shù)量）。②噪聲污染費用D2：棚戶區(qū)改造期間施工所產(chǎn)生的噪聲污染費用D2應以噪聲超標后的排污費用計算[3]。

3.2 費用的實證研究

3.2.1 棚戶區(qū)改造項目的直接費用計算

該項目總投資估算如表1。

表1 總投資估算表

運營成本計算如下：

（1）能耗成本（3 a）。項目改造完成后，預估居民新鮮用水量400 000 m3/a，非居民新鮮用水量17 000 m3/a，市政中心用水量18 000 m3/a，年用電量11 000 kW·h/a，年天然氣用量88萬m3/a。①水費的計算。蚌埠市居民用水價格為2.5元/m3，非居民用水價格2.37元/m3，市政中心用水價格為2.27元/m3。水費=400 000×2.5+17 000×2.37+18 000×2.27=450.4萬元。②電費的計算。蚌埠市電費價格平均0.455 3元/(kW·h)，電費=11 000×0.455 3=0.5萬元。③天然氣費的計算。蚌埠市天然氣費的價格為3.52元/m3，天然氣費=3.52×880000=309.8萬元。能耗成本=450.4+0.5+309.8=760.7萬元。

（2）管理成本。本項目預估管理成本按150萬元/a計算。

（3）維護成本（30 a）。維護成本預估按40萬元/a計算。在運營期內(nèi)水電費等費用由居民承擔，所以只在建設期3 a內(nèi)算非居民新鮮用水量和電量。假設該項目水電費占全市的10%，可計算出能耗成本為（5 000+17 000×2.37）×0.10=4 529元。將以上計算出的費用填入表2。

表2 棚戶區(qū)改造項目費用分析調(diào)整表

3.2.2 棚戶區(qū)改造項目的間接費用計算

（1）大氣污染費用D1。首先要計算附近居民健康損失D1（人）。在本項目中，施工揚塵中的PM10是主要影響人體健康的大氣污染因子[4]。蚌埠市各個地區(qū)500 m范圍區(qū)域的受影響的人口共計10 032人。由于相關方面的數(shù)據(jù)較難得到，根據(jù)受影響的人口根據(jù)上面的公式對人體健康損失做了估算接近30萬元/a。再者計算家庭清理費用D1（洗）。本項目中影響的家庭戶數(shù)有5 000戶，按平均每戶1輛汽車，則受影響的汽車總數(shù)為5 000輛。按照每年增加的清洗次數(shù)為24次，車輛的清洗費用為25元/次。則可以算出家庭清理費用=25×24×5 000=300萬元。合計，大氣污染費用=D1（人）+D1（洗）=30+300=340萬元。

（2）施工噪聲無人費用D2。本項目建設施工期間一般為露天作業(yè)，在施工地點，白天的施工噪聲一般能夠滿足《建筑施工場界環(huán)境噪聲排放標準》所規(guī)定的施工場界噪聲限值；而晚上的施工噪聲會超標，但是根據(jù)環(huán)控[1997]066號文中相關要求：夜間禁止施工，故 D2=0。

3.3 效益的衡量

3.3.1 衡量的標準

衡量的標準：

（1）直接效益：棚戶區(qū)改造所獲得的銷售收入；

（2）間接效益：棚戶區(qū)改造后的生態(tài)效益（居民居住環(huán)境的改善）；社會效益。

3.3.2 效益的計算

效益的計算：

（1）直接效益的計算。棚戶區(qū)改造后的直接效益來源與銷售收入，而銷售收入取目前蚌埠市的平均房價并扣除相應稅金，即：直接效益=房地產(chǎn)銷售收入-相應稅金支出。

（2）間接效益的計算。環(huán)境效益計算：采用綜合評價法，將環(huán)境效益進行貨幣化。由于環(huán)境效益主要由居民的滿意度來表現(xiàn)，因此采用問卷調(diào)查的方式對居民滿意度進行調(diào)查。通過居民對該環(huán)境所意愿支付的酬金來作為環(huán)境改善產(chǎn)生的機會成本，即給居民帶來的效益值：

式（1）中，BE為棚戶區(qū)帶來的環(huán)境效益；N為棚戶區(qū)總人口；C為每位居民意愿支付的平均酬金；η為調(diào)整系數(shù)；S為居民意愿支付率。

社會效益計算：由于社會效益帶來的影響是無形，由于棚戶區(qū)的改造將會改變該區(qū)域環(huán)境，優(yōu)化區(qū)域形象，從而提升該區(qū)域的城市發(fā)展競爭力。所以假設社會效益產(chǎn)生的間接影響能夠提升間接效益，影響率為α：

式（2）中，N為總的專家打分人數(shù)；ω為指標體系所占權重；F為專家打分數(shù)。

社會效益為：

3.4 效益的實證研究

3.4.1 直接效益計算

根據(jù)蚌埠市棚戶區(qū)改造計劃中，棚戶區(qū)改造項目為12 886戶，目前蚌埠市房價均價在6 584元/m2，通過查閱《建筑項目經(jīng)濟評價方法與參數(shù)》（第三版）可知房屋的換算的影子系數(shù)為1.1，相關稅率按10%計算。則直接效益代入數(shù)據(jù)得：

直接效益=12 886×6 584×1.1×(1-10%)

=83 993 009.76

3.4.2 間接效益的計算

環(huán)境效益：棚戶區(qū)總人口12 886戶，調(diào)整系數(shù)為0.8，問卷調(diào)查結果整理如表3。

表3 問卷調(diào)查結果

經(jīng)計算可知，BE=12 886×208×0.8×0.716

=1 535 268.97。

3.4.3 社會效益影響系數(shù)的確定

在費用效益分析中，直接效益在項目開始時便一次性結清，而間接效益會在未來產(chǎn)生現(xiàn)金流形式進行回流，假設折舊率為0.2（即在未來每年間接效益以0.2的折舊進行遞減），棚戶區(qū)改造后到完全失去間接效益時限為30 a。

4 結束語

基于以上對費用和效益的分析，得出EPV=1 341.4萬元＞0，因此政府通過擬建該項目獲得符合或超過社會折現(xiàn)率的社會剩余，因此可考慮本項目的接收。棚戶區(qū)改造項目將會極大地促進蚌埠市的經(jīng)濟發(fā)展，對蚌埠市新型城鎮(zhèn)化建設的發(fā)展也具有重要意義。根據(jù)實證研究可以看出棚戶區(qū)改造的影響因子分為社會技術進步、招商引資與景觀和諧度等。因此，在改造期間政府相關部門應當做到以下3點：

（1）在棚戶區(qū)改造前期，政府部門應做好與拆遷戶的協(xié)商工作，針對不愿意搬遷、乘機想賺取錢財?shù)脑簦畱敺e極與其協(xié)商，使前期工作順利開展；另外，在政府規(guī)劃棚戶區(qū)改造工作時應統(tǒng)籌兼顧時間布局和空間布局，有關部門需要從宏觀上把握時間布局和空間布局，這是高效率完成棚戶區(qū)改造的前提；在融資方面，政府可以采取多渠道融資模式，這里可以參考銀團貸款的運作方式進行融資[5]。

（2）在棚戶區(qū)改造中，政府應完善基礎設施建設。改善群眾住房條件是棚戶區(qū)改造的出發(fā)點和落地點，蚌埠市可以在棚戶區(qū)進行改造的過程中完善基礎設施建設。

（3）在棚戶區(qū)改造完成后，政府要做好環(huán)境美化工作。棚戶區(qū)改造的目的不是簡單的拆除重建工作，而是建立一個適宜居住的生態(tài)體系，一切的出發(fā)點都是以人為本[6]，因此政府應當注重環(huán)境美化工作，做到棚戶區(qū)改造、基礎設施建設、環(huán)境美化三位一體，有效地去推進棚戶區(qū)改造工作。

目前，全國多地都在進行棚戶區(qū)改造工作，因此蚌埠市相關單位應當積極與其他進行棚戶區(qū)改造的城市交流，學習其他地區(qū)的先進之處，對本市棚戶區(qū)改造過程中的不合理之處及時進行改良，使棚戶區(qū)改造工作能夠高效完成。