民法總則視野下的河長制對水污染防治的作用

王梓嫻 彭湃

摘 要 生態(tài)環(huán)境問題是中國發(fā)展過程當(dāng)中面臨的瓶頸之一，也是影響人民生活的難題，而水污染則是其中一個重要方面。2017年民法正式將綠色發(fā)展原則納為基本原則之一，提示環(huán)境治理的重要性。近年來，源于江蘇無錫的“河長制”在全國的推行取得了一定成果，但在實踐過程中仍然存在一些問題。因此，此文以南京市的河長制為研究對象，分析民法總則視野下，南京市河長制對水污染防治產(chǎn)生的作用分析，從考核與問責(zé)困難、治理統(tǒng)籌性弱、政府資源有限等方面進(jìn)行分析，并針對其中出現(xiàn)的問題提出建議，以期更好地完善“河長制”，推動水污染防治的進(jìn)行。

關(guān)鍵詞 河長制 生態(tài)環(huán)境 水污染防治

作者簡介：王梓嫻，河海大學(xué)公共管理學(xué)院，本科生；彭湃，河海大學(xué)法學(xué)院，本科生。

中圖分類號：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.180

要回應(yīng)一些現(xiàn)代問題，是21世紀(jì)的民法典和的之前民法典最大的差別之一。而環(huán)境問題就是一個最為典型的現(xiàn)代問題——中國發(fā)展過程當(dāng)中面臨的瓶頸之一，就是我們當(dāng)下的環(huán)境資源問題，也成為影響人民生活的大問題。特別是水污染問題的嚴(yán)重化，讓水污染防治成為我們不可回避的問題——水質(zhì)的惡化不僅影響了工業(yè)產(chǎn)品的產(chǎn)量和質(zhì)量，造成嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失，更讓人們無法忽視的是其對于我們身體健康的影響。

水污染帶來的種種問題逐漸受到政府和社會各界的重視。在今年3月15日通過的《中華人民共和國民法總則》中，增加了第九條“民事主體從事民事活動，應(yīng)當(dāng)有利于節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境”的規(guī)定，意味著民法正式將綠色發(fā)展原則納為基本原則之一。

2016年10月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會議通過《全面推進(jìn)河長制的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》，為加強(qiáng)水污染防治、水生態(tài)護(hù)理等問題，通過了有關(guān)生態(tài)環(huán)境的新理念，為加強(qiáng)水資源的可持續(xù)利用，提供了重要的制度保障。結(jié)合剛通過的民法總則又進(jìn)一步對生態(tài)保護(hù)提出要求與對落實“河長制”的要求來看，加強(qiáng)水污染防治是當(dāng)下的重要任務(wù)。

此前，政府對于水污染防治也制定過一系列政策，采取了許多相關(guān)措施，但成效甚微，而近年來緣起于江蘇省無錫市的“河長制”的推行，在全國許多地區(qū)都取得了初步的成效，引起了社會的注意，然而實踐中也面臨不少難題。

“河長制”的河長，是由各級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)來負(fù)責(zé)的一種行政管理形式，是落實河湖管理保護(hù)主體責(zé)任的制度創(chuàng)新。一條河流通常根據(jù)其水域面積，設(shè)一級、二級、三級河長。在河長之下可能會分設(shè)若干段長，一般由河流流經(jīng)地的縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村居委會的相關(guān)負(fù)責(zé)人承擔(dān)，以此協(xié)同形成責(zé)任鏈條。河長只對其所擔(dān)任的水域履行環(huán)境治理與保護(hù)職責(zé)，段長對其上級的河長負(fù)責(zé)。在地方黨委政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，相關(guān)職位責(zé)任人按照河長制的規(guī)定秩序，統(tǒng)一展開工作，同時接受黨委政府組織的檢查、問責(zé)等，推動轄區(qū)范圍內(nèi)的河流環(huán)境綜合管理工作。

“河長制”有以下幾個特點：

一是確立了黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制。按照《環(huán)境保護(hù)法》的要求，地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)為其行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。然而在實際工作中，追責(zé)環(huán)境問題的往往是落在了地方環(huán)保局長的身上，政府的法定職責(zé)很難落實。而河長制是各級黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任治理水環(huán)境的主要責(zé)任人。而河長作為“河長制”治理的首要責(zé)任人，對所負(fù)責(zé)河流的污染治理與水質(zhì)保護(hù)負(fù)首要責(zé)任 ，在地方黨委政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)一開展工作，接受黨委政府組織的督查和調(diào)度。

二是實行“一河一長，一河一策”。即一條河流分別確定一名“黨政一把手”。“河長”對所負(fù)責(zé)的河流水污染防治負(fù)總責(zé)，區(qū)域聯(lián)系領(lǐng)導(dǎo)、區(qū)域聯(lián)系部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)、督促，協(xié)調(diào)解決工作中的問題。同時要因河因地一河一策，增強(qiáng)河長“治”的針對性、有效性。

三是破解了“九龍治水”的頑疾。水環(huán)境治理涉及多個部門，包括環(huán)保、水利和交通等部門，職能分散，職能交叉。現(xiàn)在，“河長”既是水環(huán)境治理的責(zé)任主體，又是水環(huán)境治理的實施主體。各部門在“河長”的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，統(tǒng)籌謀劃、分工合作。

四是建立了嚴(yán)格的考核問責(zé)制度。“河長制”實行的一票否決制，實行財政補助資金直接與考核結(jié)果相互掛鉤 。更有地方對“河長”進(jìn)行考核，結(jié)合其考核的結(jié)果，設(shè)立“河長”保證金賬戶，進(jìn)一步推進(jìn)河流治理和對“河長”的獎懲。

五是搭建了社會共治的平臺。“河長制”《意見》還要求建立公共參與、監(jiān)督的體系，拓寬公眾參與的渠道，搭建真正社會共同治理的平臺。由此，“河長”主動接受社會監(jiān)督。

在“河長制”的實踐方面，以南京市為例。在南京奧體中心文化公園的沿河路段每隔100米設(shè)置一個藍(lán)色界樁——“藍(lán)線樁”，用于表示長江南京段管理范圍，從而形成一條條“河道藍(lán)線。這是南京市推進(jìn)”河長制”的重要制度性工作創(chuàng)建。以河道功能以工作創(chuàng)新的切入點，著重關(guān)注河道沿線的利用與開發(fā)治理，通過建立“河道藍(lán)線”為綱的工作思路來嚴(yán)格管制在河道沿岸線的資源利用。這一套管理制度，不僅有效的解決了河道水域占用等效補償?shù)膯栴}，還有望進(jìn)一步推行水行政事務(wù)的公開透明，使權(quán)利在陽光下運行，有利于對“河長”工作科學(xué)考核、嚴(yán)格歸責(zé)。這一創(chuàng)新制度的推進(jìn)，使河流管理工作更加明確，相關(guān)負(fù)責(zé)人的更好的投身于河長制的工作當(dāng)中，使得當(dāng)?shù)睾恿髦卫砉ぷ黝H見成效。

可即便具有成效，“河長制”在實踐方面仍然暴露了一些問題。

第一，建立嚴(yán)格的歸責(zé)考核制度。《水污染防治法》規(guī)定了“國家實行水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度，將水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況作為對地方人民政府及其負(fù)責(zé)人考核評價的內(nèi)容”，但仍然有一些官員將短期的經(jīng)濟(jì)增長看得比可持續(xù)發(fā)展重要。“河長”們本身就是當(dāng)?shù)攸h政部門的一把手，其除了“河長”本身的職責(zé)更多的還有其工作崗位上的職責(zé)，職責(zé)交叉不清、權(quán)限不明常常導(dǎo)致責(zé)任的推諉，甚至是互相包庇，歸責(zé)考核制度難以產(chǎn)生實效。特別是“一票否決”權(quán)的設(shè)立更怕只是空有其名聲。要知道，“河長”工作的一票否決權(quán)和經(jīng)濟(jì)工作發(fā)展的工作一票否決權(quán)相比較，“河長”出去更高的政績考核要求在必須舍棄其一的。“金山”“銀山”與“青山綠水”的重要性在實踐中還是要更加落實。

第二，流域治理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)性較弱。有的河段河長只是為治理而治理，常常只是解決了表面問題，沒有具有實質(zhì)性的措施，缺乏統(tǒng)籌眼光，對于流域聯(lián)防聯(lián)治聯(lián)席沒有落實到位，沒有和相關(guān)部門做到很好的配合。打破了“多頭管理”的僵局，各級地方政府是“河長制”的第一甚至是唯一治理主體 ，難以使更多的主體更好的參與到河流治理中來，地方推行的政策制度恐怕最后只是一紙空文。

第三，政府資源有限，資金投入不足。水污染治理涉及整個生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)，比如，河流上中下游的治理、河岸沿線的植被保護(hù)、水質(zhì)檢測設(shè)備的購買、污水的凈化成本等。

我們認(rèn)為可從以下幾方面進(jìn)行完善：

第一，制定、完善相關(guān)法律法規(guī)。以法律手段將其規(guī)范化，隨著習(xí)近平總書記關(guān)于“法治中國”的倡導(dǎo)，首先上位法要對權(quán)力下放做出規(guī)定，其次地方的制度、政策也要推動立法，以法推動治理。

如前所述，”河長制”的不完善之處首先在于無法可依，有學(xué)者認(rèn)為其本質(zhì)是人治思想的實施，不利于法治政府的構(gòu)建；有學(xué)者認(rèn)為其實地方特色的行政手段，不具有可持續(xù)性和可復(fù)制性。 因此，需要完善相關(guān)立法來達(dá)到河長制的法治化。

第二，建立健全水污染防治、追責(zé)問責(zé)制度。可以通過搜集民意，結(jié)合群眾的意見共同制定一個更加科學(xué)的制度。保證對行政權(quán)的有效約束，也更方便民眾對政府工作進(jìn)行監(jiān)督。還應(yīng)該完善相應(yīng)的配套政策，明確相關(guān)人員的責(zé)任內(nèi)容，明確各層級關(guān)系，包括河長與相關(guān)部門之間、正副職之間等，避免因職責(zé)混亂而出現(xiàn)互相推諉責(zé)任的惡劣情況。

第三，注重公民參與。社會公民的參與，對社會治理工作是一個很大的補充作用。國家機(jī)關(guān)的實踐，需要全民眾意見的匯集以及民眾力量的支持。民眾是水污染承受著中很重要的一部分，也是直接受到污染危害的一部分，他們的監(jiān)督相對于政府機(jī)構(gòu)會更及時、更真實。

因此，在行政層面實踐”河長制”的過程中，可以適當(dāng)給予民眾部分權(quán)力，比如普通民眾可以要求相關(guān)責(zé)任單位對正在真實進(jìn)行的污染行為進(jìn)行及時地管制，比如對河長制實踐效果不滿意的，可以對相關(guān)行政單位提起行政訴訟。如此，我們可以擴(kuò)大河流環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督主體，加快河流污染的發(fā)現(xiàn)與處理的進(jìn)程，提高執(zhí)法效率。

第四，在中央財政的支持下，做好地方財政工作的使用制度。對于“河長”的工作，可以且應(yīng)當(dāng)建立起專項資金，專項投入。將“河長”工作的預(yù)算納入到地方人大的年度報告中加以審核，使其運用的更科學(xué)、透明，納入法治的軌道，接受人民群眾的監(jiān)督。

總之，在進(jìn)一步推行“河長制”的同時，我們要及時發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題，加強(qiáng)水污染防治，凈化環(huán)境狀況，努力構(gòu)建一個生態(tài)和諧社會。

注釋：

卞歡.國家治理現(xiàn)代化視野下的“河長制”探析.南京工業(yè)大學(xué).2016.

左其亭、韓春華、韓春輝、羅增良.河長制理論基礎(chǔ)及支撐體系研究.人民黃河.2017，39（6）.1-6+15.

劉芳雄、何婷英、周玉珠.治理現(xiàn)代化語境下“河長制”法治化問題探析.浙江學(xué)刊.2016（6）.120-123.