我國網約車監管問題及對策研究

周子旋 汪琴

摘 要 網約車新政已頒行一年多，但有關網約車問題仍不斷涌現，其中“黑戶”和“套牌車”問題愈演愈烈，其根源在于地方政府不合時宜的限制條件與網約車經營平臺的監管缺失。為保障網約車市場快速穩定發展，本文認為有必要進一步健全網約車監管體制，通過建立完備的車輛信息跟蹤系統與網約車乘客安全預防機制，大力督促網約車經營平臺積極實施自我監督，并與政府監管實現無縫銜接。同時各地應彼此取長補短，汲取好的經驗如成都政府的管理辦法，共同促進我國網約車市場健康有序地發展。

關鍵詞 網約車 政府監管 法律監管

作者簡介：周子旋，浙江農林大學法政學院法學2016級學生；汪琴，浙江農林大學法政學院副教授，法學博士。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.147

近幾年，隨著“互聯網+”經濟模式興起，網約車作為其發展產物應運而生，一定程度上緩解了打車難問題，也為我國市場經濟發展創造了新的生機。但隨著網約車市場覆蓋面的擴大，其帶來的消極影響也日益凸顯。本文將從我國網約車的突出問題入手，探討完善網約車法律監管體系的路徑，以期促進我國網約車市場良性發展。

一、我國網約車的安全隱患：“黑戶”與“套牌車”

隨著網約車行業快速發展，網約車已經成為人們首選出行方式。因網約車市場尚不規范，與之配套的措施也不健全，許多安全隱患也如影相隨。其中最為嚴重的就是“黑戶車”和“套牌車”。

首先，就“黑戶”車而言，“黑戶”，原屬于戶籍制度中的一個術語，現被網約車領域所引用，是指那些不具備網約車許可經營三證即經營許可證、車輛運營證和司機從業資格證，卻依然從事網約車經營的車輛。因政府對網約車注冊登記缺乏監管，導致乘客乘坐網約車的風險成本增大。

以杭州為例，除了政府監管下的3797輛網約車 ，其他均處于無政府監管狀態。從央視報道可以發現，網約車平臺對于“黑戶”的存在也是默許的，甚至有公司打電話給“黑戶”讓他們堅持無證上路經營的情況。“黑戶車”之所以存在，除了上述政府監管缺漏和網約車平臺的遮蔽外，根本原因在于各地網約車管理細則規定不合理。

以京滬為例。京滬等地管理細則均要求網約車駕駛員及其車輛必須是本地戶籍，并且對于車輛的限制也較為嚴格，其中，北京要求車輛軸距不得小于2650mm，上海市要求為2600mm，杭州則為2700mm 。

其次，就“套牌車”而言，套牌車，是指網約車司機在平臺登記的車輛信息與其實際從事經營的車輛信息不匹配。由于人車信息不符，乘客在發生侵權事件時很難在第一時間里得到維護。最后，網約車平臺以及網約車運營商缺乏對網約車司機的審核機制，也會對乘客安全造成隱患。2016年7月11日，中國互聯網協會分享經濟工作委員會聯合滴滴對外發布移動出行駕駛人員禁入標準，首次明確了網約車駕駛人員資格審查的“負面清單” 。

二、我國網約車安全隱患頻發的原因分析

如前所述，我國網約車市場存在著諸多隱患，直接危及著網約車乘客的人身安全，在一定程度上擾亂了租車市場秩序。之所以存在諸般安全隱患，其原因在于：

（一）各地網約車管理細則對投放運營的網約車的標準過高

從北京、上海、杭州等大城市的網約車管理細則來看，我們發現，這些規定對投放運營的司機和網約車分別做出了不合時宜的限制。針對網約車司機的資格而言，北京和上海嚴格限制為本地戶籍，限制了大量的車主進入。網約車車輛減少，打車難就變成不可避免的事情。就網約車的限制而言，關于軸距2600mm的限制是不符合實際，通常，2600mm的軸距意味著坐在后排的乘客可以把腿伸直，在我們采訪杭州市運管局的負責人時，他們告訴我們，對網約車軸距的限制，主要是為了乘客舒適度的考慮。

由上可見，地方政府網約車管理細則與網約車發展似乎背道而馳。對此，殷守革教授認為“網約車本地牌照和司機戶籍限制措施，違反了《行政許可法》中有關許可事項與權限的規定，也對《勞動法》和《就業促進法》中有關“平等就業和選擇職業”以及“城鄉勞動者平等就業”條款提出挑戰，是對法律優先原則的冒犯”。 而且《暫行辦法》只是一個臨時性的規章，各地的網約車管理細則也應當是臨時性的管理細則，但在各地頒布的網約車管理細則中少有見到臨時二字，地方政府均將其視為一種網約車的長期管理辦法，也就沒有按照《行政許可法》中所說的臨時性行政許可在滿一年后應當提請本級人大制定地方性法規的規定。并且網約車的本地牌照限制和司機戶籍的限制也具有很強烈的“歧視”外來人員的意味所在。這些不合理的限制條件最終會導致網約車價格的上升，使乘客承擔了更多的出行費用，這與乘客本身所期待的網約車形象也背道而馳。最終，多方的不滿就演變為對違法行為的默許。

（二）網約車平臺自我監督與政府監管缺乏銜接與配合

網約車的監管主要是由平臺以及政府分別進行。《暫行辦法》要求網約車經營平臺應承擔的自我監督義務。然而，平臺并沒有按照此規定進行自我監督，基于自身利益考量，隱瞞了大量“黑戶”信息，致使平臺監督與政府監督無法銜接，更無法配合。就以上海為例，上海約41萬滴滴網約車司機，持上海本地戶口的不足1萬人 。

就政府監管而言，《暫行辦法》規定，管理網約車的上級主管部門為出租車行政管理部門主要負責對網約車市場、平臺公司、車輛駕駛員資質和網約車服務質量進行監管。網約車平臺收集的司機和乘客信息需要上報交通、通信、公安、稅務、網信等部門審查備份。

然而實踐中，政府監管缺乏力度和效率。這主要是因為網約車的上級監管部門是出租車行政管理部門。眾所周知，網約車有別于傳統的出租車，但將網約車置于傳統出租車管理部門名下，是不合理的。

共享經濟的本質是整合社會閑置資源，以更好的提高社會資源的利用率，減少資源浪費。許多網約車車主只是想利用其閑暇時間從事網約車運營，如果將其車輛性質改變為營利性車輛，其保險維護等費用也將上升，這就變相導致網約車價格上漲，迫使部分網約車司機退出該市場。

三、完善我國網約車監督法律體制的建議

為了防微杜漸，維持良好穩定的網約車市場秩序，保障乘客人身權益，本文建議從以下方面完善我國網約車監督法律體制：

（一）建立“套牌車”車輛信息跟蹤系統和乘客安全預警制度

筆者認為對于“套牌車”不僅要綁定手機，還應綁定其駕駛的車輛信息，建立一個完善安全的車輛信息跟蹤系統。通過衛星定位等手段，監測其綁定車輛的具體動向。只有當綁定的手機與車輛相匹配之時，平臺公司才可以開啟網約車司機的正常接單服務。按照《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》第16條規定，網約車平臺公司承擔承運人責任，應當保證運營安全，保障乘客合法權益，網約車平臺公司確實有義務對其平臺管理下的車輛實施監管，同時第十七條就明確規定了網約車公司需確保司機車輛的線上線下信息保存一致，這說明平臺有義務對“套牌車”問題進行管理。另一方面，平臺公司也應當與當地的公安部門聯動建立起網約車乘客安全預警制度，對形跡可疑，偏離正常路線的網約車車輛進行實時監控并及時上報公安部門進行進一步的確認。

（二）針對“黑戶”車輛，各地政府應因地制宜，改善網約車相關管理規定

關于預防和規制“黑戶”車，不妨借鑒成都市的做法。成都政府就網約車管理采取如下6項舉措：（1）網約車運價實行市場調節價；（2）不限制網約車數量；（3）車輛排氣量不小于1.6L或1.4L；（4）鼓勵使用新能源汽車；（5）具有成都市戶籍或成都市居住證；（6）車輛軸距無要求。 成都市的這些規定，既體現了網約車的多樣化和實現社會零散資源的整合，又可以便利大眾。

筆者認為可以借鑒該做法治理“黑戶”車，減低乘客乘車風險。同時，應適度放寬網約車運營條件，建立高效的政府監管模式，通過實時核對機制，確保司機在平臺上的相關信息與政府記錄的信息相一致。

（三）確立政府與平臺監管的合作新模式

網約車發展過程中，平臺與政府監督管理起著重要作用。網約車最早開始于美國的Uber，其建立監管模式，可供我國借鑒。美國加州公共事業委員會設立交通網絡公司，負責監管網約車運營。該委員會表示允許私家車從事網約車服務，但必須購買特別用于“交通網絡公司”運營的牌照，在滿足規定條件后，車主不需要再申請行政許可。同時，交通網絡公司負責對司機和車輛進行資質審查，政府部門只負責制定相關準入標準，而平臺則負責對司機和車輛的日常進行監管，并及時上報數據。這種監管模式不僅提高了政府監管的效率，也有利于網約車的正常發展。我國借鑒“加州模式”建立“政府+企業”的監管模式，將政府監管的重點轉向對各大平臺的監管，同時加大違法處罰力度，使其更具有威懾力。政府和平臺之間也需要探索建立一個限制從業的制度，對在從事網約車經營活動期間有違法犯罪事件發生的駕駛員，應當予以限制甚至強制退出。

注釋：

杭州市交通局2016-2017網約車數據統計。

杭州市網絡預約出租汽車和私人小客車合乘管理實施細則.http：//hznews.hangzhou.com.cn/xinzheng/yaolan/content/2016-11/01/content_6366616.htm；北京市網絡預約出租汽車經營服務管理實施細則.http：//zhengce.beijing.gov.cn/library/192/33/50/44/438655/1077 21/；上海市網絡預約出租汽車經營服務管理若干規定.http：//www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2319/nw12344/u26aw50666.html.訪問日期：2017年9月27日.

網約車司機審核再升級 三類人員被禁入.2016年7月16日.騰訊網：http：//hb.qq.com/a/20160715/040688.htm.訪問日期：2017年9月27日.

殷守革.網約車本地牌照和司機戶籍限制的規范審查.2017年9月11日.http：//article.chinalawinfo.com/ArticleFullText.aspx？ArticleId=100927&listType;=0.訪問日期：2017年9月22日.

上海放寬網約車司機條件，上海人和車的條件不變.網易網.2016年12月21日. http： //news.163.com/16/1221/16/C8QR6DSQ000187VI.html，訪問日期：2018年1月30日

成都市網絡預約出租汽車經營服務管理實施細則.http：//www.cdjt.gov.cn/Item/46 542.aspx.訪問日期：2017年9月27日.