集體經營性建設用地入市增值收益分配探析

申文金 張文主

摘要：目前，國家正在進行農村集體經營性建設用地入市的改革試點工作，15個試點地區在改革過程中積累了豐富的實踐經驗。集體經營性建設用地流轉試點工作的順利開展在很大程度上受到增值收益分配狀況的影響，合理的增值收益分配對順利推進集體經營性建設用地入市具有重要意義。文章以農村集體經營性建設用地入市改革試點地區——江蘇省為基礎，總結了江蘇試點改革的經驗及，結合全國其它試點地區改革實踐，重點闡述了增值收益產生的原因及影響因素，分析了當前試點改革中存在的問題，最后，提出了科學合理分配農村集體經營性建設用地入市增值收益的對策建議。

關鍵詞：農村集體經營性建設用地；土地增值收益分配；農地非農化；改革試點

十八屆三中全會決定，在符合土地利用總體規劃和土地用途管制的要求下，農村集體經營性建設用地允許入市。2015年開始，開展了農村土地制度的33個改革試點工作。農村集體經營性建設用地入市是農村土地制度改革的一項重要改革內容。同國有建設用地一樣，農村集體經營性建設用地入市肯定會帶來大量的土地增值收益，土地增值收益如何分配，合理的分配如何建立，都值得深入研究。

農地入市的增值收益如何分配是農村土地制度此次改革的關鍵問題，是入市改革的焦點和難點，被稱為“第四項改革”。同時，2016年國家提出了“農村集體經營性建設用地入市取得的土地增值收益在國家和集體之間分享比例大體平衡的原則”。科學合理、謹慎地處理好土地增值收益分配是集體經營性建設用地入市改革的焦點和難點，同時，科學合理地確定收益分配機制，以實現集體經營性建設用地入市和土地征收取得的土地增值收益在國家和集體之間分享比例大體平衡的目標。因此，科學合理地平衡各主體之間的利益關系，才能保障改革順利推進。

一、 土地增值收益的影響因素分析

農村集體經營性建設用地是指所有權歸屬于農民集體的，在鄉鎮土地利用總體規劃的指導下，由農村集體經濟組織用于興辦企業，或通過入股，聯營等方式與他人共同舉辦企業商業所使用的，具有生產經營性質的農村建設用地。集體建設用地主要包括鄉鎮企業用地、宅基地和鄉、村公共設施和公益事業建設用地。從現實的土地用途來看，集體經營性建設用地主要指鄉鎮企業用地和集體經濟組織用作二、三產業的集體建設用地。

農村集體經營性建設用地的增值收益是指農村集體經營性建設用地入市后產生的入市總收入扣除原先土地的取得成本和土地開發成本后的凈收益，由于土地本身具有增值的特性，土地收益分配，實質上就是對增加收益部分的利益分配，入市過程中政府收取的有關稅費等，可以理解為政府參與土地增值收益分配的形式。根據土地增值的影響因素，可以分為投資性增值、供求性增值和用途性增值三種。

1. 投資導致的增值。很多學者認為，對土地投資可使其增值。對土地的投資增值而產生的增值可以分為兩種，一種是以土地為載體，或以土地為投資對象，通過對土地進行開發，促進土地增值，從而獲得投資收益，這種投資可以直接產生土地增值；另外一種方式是間接增值，具有很強的外部性。在城市的發展過程中，政府對基礎設施和公共服務設施等的建設投入了大量財力物力，而政府對基礎設施和公共服務設施建設的投入又會對這一區域的土地價值產生重大影響，能增加這一區域的土地總價值，并能產生巨額的土地增值收益。

2. 市場供求變化導致的增值。市場供求性增值是指隨著某一地區經濟、社會的發展，社會各個行業、產業對土地的需求顯著增加，需求顯著增加的同時，土地的供給相對有限，從而使地價不斷上漲。同時，各級政府公共投資會帶來對土地需求的上漲，政府對某一區域進行基礎設施投入，對區域環境整治，配套設施建設等進行投資，地塊周邊環境改善，引發了對這一區域土地的需求上升，但區域內土地供給有限，導致土地產生增值收益。

3. 土地用途改變導致的增值。用途改變導致的增值主要是指由于土地的原有規劃用途發生轉變而引起的增值，包括將未利用地開發利用轉變為農用地或建設用地，以及建設用地具體用途之間的轉變等。周誠（2003）認為，對于農用土地，對土地投資及供求變化導致的自力增值和外力增值基本上是可以忽略的，然而土地由農轉非之后，原有規劃用途發展變化，工業、商業、交通、文化衛生、教育等行業的生產、經營等活動，就會與用途改變后的地塊周圍的基礎設施及公共設施產生巨大需求，產生聯系，從而使得用途改變對于土地的價值增加作用就顯現出來。集體經營性建設用地的來源一般是集體經濟組織內的農用地，而農用地的土地增值現階段一般由農用地轉為建設用產生的土地價值的增加。

依據土地增值收益產生的環節不同，可以將入市土地增值收益分為首次流轉產生的增值收益和再次流轉產生的增值收益兩種類型。首次流轉產生的土地增值收益主要是指集體經營性建設用地使用權的有償出讓、出租等，流轉主體為集體所有者（集體經濟組織），一般簽訂合同并明確規定具體的出讓年限；再次流轉主要指集體經營性建設用地使用權發生再轉移的行為，包括轉租，轉讓，土地的主體是已經通過首次流轉方式而取得集體經營性建設用地的使用者。

二、 農地入市收益分配的改革實踐

江蘇常州市武進區地處江蘇省南部長三角中心區域總面積1 066平方公里，戶籍人口92.36萬，農村人口67.24萬。武進區積極推進農村土地制度改革試點工作，某某鎮集體經營性建設用地通過網上掛牌交易，某某鎮通過整合運用低效用地再開發政策，以協議出讓方式，入市土地30.98畝，成交總額1 329.66萬，均價達43萬元/畝。在增值收益分配方面，充分發揮武進區集體經濟發達的特點和優勢，建立了符合本地工作實際情況的土地增值收益分配機制，在武進區農村集體經營性建設用地入市過程中，財政通過收取收益調節金確保與稅收方法的收益保持基本一致，農民直接取得的補償性收益確保與土地征收保持基本不變，增值收益主要留給鎮村集體經濟組織，用于增強集體經濟，實現二次分配，防止貧富差距的擴大。

國家和集體經濟組織之間的土地增值收益分配主要形式是國家通過收取一定比例的增值收益調節金，在現階段，國家還沒有明確土地增值收益的具體收取比例和方法，一般由各13個試點地區自主確定。

從江蘇常州及全國其它試點地區等15個試點的實踐情況來看，土地增值收益較高的地區主要為區位優勢較好、基礎設施條件好的城市近郊區，而經濟欠發達的偏遠地區，其土地價值較低，入市后產生的土地增值收益也不高；另一方面，土地入市后因規劃用途的不同，其產生的土地收益也會大不相同，在13試點地區中，商服用地的平均收益明顯高于工業用地的平均收益。

農村集體經營性建設用地入市，各級地方政府可以在多方面獲得益處。一方面，通過入市，可以促進區域內城鄉統籌發展。農村集體經營性建設用地入市，突破了原先單一的國有土地供應方式，某種程度上可以打破城鄉土地制度的二元結構，有利于進一步增加土地供應，促進城鄉統籌發展，實現鄉村振興。入地土地可以在資源市場化配置的過程中體現其作用建設用地的真正市場價值，發揮其資產屬性，提高農民收入，提升農民生活質量，縮小城鄉之間差距，為鄉村振興貢獻力量。另一方面，可以豐富土地的供應方式，可以有效緩解城市發展過程中的建設用地指標緊張問題，現階段，很多城市已經面臨著建設用地指標緊張的問題，而通過建設用地入市這一制度改革，可以進一步盤活農村現有的大量建設用地，從而來支持城鎮化發展，支撐鄉村振興戰略。同時，通過集體經營性建設用地入市政府可以獲得管理收益，通過參與農村集體經營性建設用地入市土地增值收益，可以有效收回基礎設施建設及公益設施的投入，進一步優化各級政府財政。

三、 農村集體經營建設用地入市存在的問題

1. 農地入市活躍程度受制于地方經濟發展水平。從15個試點城市來看，集體經營性建設用地入市的實際活躍程度以及產生的入市增值收益存在著較明顯的地域、區位、用地類型差異。在中東部經濟發達的大城市及城郊，集體經營性建設用地基礎好，基礎設施較為完備，區域人口較為聚集，“入市”土地需求強烈，土地增值收益較高。在西部的欠發達地區，受到試點城市的地理條件和經濟社會發展水平的制約，農村集體經營性建設用地一般具有可入市土地數量少、占建設用地總量比重低、分布分散等特征，加之受入市用途限制、經濟下行壓力下實體經濟萎縮，除房地產開發以為的工業、倉儲、商服等投資相當慎重、“入市”土地需求意愿不強。

2. 確定土地入市增值收益分配難度較大。按中央相關通知要求“土地征收轉用與集體經營性建設用地入市取得的土地增值收益在國家和集體之間分享比例應保持大體平衡”，增值收益如何確定是個難題，一方面，土地征收和集體經營性建設用地入市過程中的一些隱性成本難以計算，尤其是歷史性投入成本的獲取和計算比較復雜，基礎資料確實，專業性強，工作量大，結果認可度也不高；另一方面，入市帶來非直接性經濟補償收益，也缺少明確的統計和認定標準，給增值收益的計算帶來極大的挑戰。同時在調研中發現，農村集體經濟組織，通常不會去考慮土地增值收益的分配情況，而是更關注自己得到的土地收入有多少。如果農民集體在某一項收入偏高或偏低，會對另一項工作造成嚴重影響，筆者認為，只有農村土地所有權人通過土地征收轉用與農村集體經營性建設用地入市取得的土地收入大體平衡，才能同時順利推進集體經營性建設用地入市工作，但如何確定是個難點。

3. 成本核算制約“三方”利益難分。土地增值收益調節金分配如按凈收益核算，成本核算體系建立是基礎。因成本核算各項指標無參照，且區域差別較大，成本核算標準難以統，實際操作中存在諸多爭議，致使財政部、國土資源部《農杜集體經營性建設用地土地增值收益調節金征收使用管理辦法》文件難以執行，將制約和阻礙改革步伐。

4. 農地入市改革的配套政策不健全。農村土地制度改革涉及建設用地、農用地，也涉及《物權法》、《土地管理法》、《農業法》、《土地承包法》等法律和國土、農牧等部門，由于法律、部門之間銜接不夠，給農村土地制度改革帶來諸多困難。同時，集體建設用地因成本、承擔稅賦不盡相同，盡管《城鎮土地估價規程》明確農建設用地地價評估可參照國有土地執行，但如何準確評估，特別是對圈外工業用地的價格評估，難度仍然較大，常用的成逼近法存在制度缺陷；同時，政府、集體、企業之間使用建設用地的權、責、法律關系還沒有厘清，對后續使用、監管等帶來一定難度。

四、 構建集體經營性建設用地增值收益分配機制的對策建議

1. 建立城鄉基本一致的地價體系。按照自然、社會、經濟條件的均一性及差異性對土地質量和價值的影響程度，將入市的集體經營性建設用地按等別劃分，測算確定集體建設用地不同等別、不同用途條件下的基準地價標準，形成城鄉統一的基準地價體系。同時，建議在修訂《土地管理法》的同時，全面修訂《城鎮土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，《城鎮土地估價規程》等配套辦法、政策和標準規范，為建立城鄉基本一致的地價體系奠定基礎。

2. 摸清底數，建立集體經營性建設用地入市土地數據庫。農村集體經營性建設用地入市，最基礎的工作是全面調查查清可以入市的土地數量、質量及空間分布情況。當前，應結合國家開展的農村土地調查確權登記工作，按照農村集體經營性建設用地入市的管理要求，對試點地區現有農村集體經營性建設用地的位置、面積、四至、交通、基礎設施、公共服務設施、利用狀況、權屬等情況進行全面外業測量、摸底調查，確認土地權屬，頒發產權證書，建立農村集體經營性建設用地數據庫。對于入市交易的農村集體經營性建設用地，應及時進行變更登記，更新土地數據庫，實現土地的動態管理。

3. 科學確定征收和入市在土地增值收益分配上的平衡點。隨著改革將征收范圍限定到公益性項目用地，通過征收產生的土地增值收益將直線下降，而入市用地集體取得的土地收益遠遠高于公益性項目用地，會對城鄉統籌規劃的實施，國家重點項目建設土地征收造成較大困難，因此建議按入市講效率，征收講公平的原則，科學建立計算征收轉用產生的增值收益和入市產生的增值收益測算模型，合理確定土地增值收益在國家、集體和個人之間的分配比例測算，相互之間的平衡點，實現兩種模式下土地增值收益在國家、集體和個人之間分享比例的大體平衡，適當提高農民集體分享的增值收益比例，增強農民對土地制度改革成果的獲得感。

4. 統籌好土地征收范圍與集體經營性建設用地入市的范圍。統籌銜接土地征收和集體經營性建設用地入市范圍，既要結合試點地區“十三五”國民經濟和社會發展規劃的落實，為工業化城市化推進提供有效制度供給與用度共計，又要按照“逐步縮減土地征收規模”的要求，結合促進農村新產業、新業態發展，統籌安排入市用地空間，深化“多規合一”，加快村級規劃編制，將集體經營性建設用地入市情況和村級留用地納入統籌規劃內容，合理布局用地范圍。

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基金項目：國土資源部公益性行業科研專項課題（項目號：201411107-1）。

作者簡介：申文金（1981-），男，漢族，山西省晉城市人，中國國土資源經濟研究院主任、副研究員，中國人民大學公共管理學院博士生，研究方向為土地資源經濟管理、土地管理制度與政策、土地財政等；張文主（1988-），女，漢族，湖南省雙峰縣人，欽州學院建筑工程學院講師，研究方向為土地利用與城鄉規劃。

收稿日期：2018-04-11。