深入推進扶貧工作面臨的問題及其對策探討

摘 要：精準扶貧是全面建成小康社會的關鍵。自2013年習近平總書記提出“精準扶貧”這一重要思想到2015年后正式貫徹實施，精準扶貧攻堅戰已取得了歷史性突破，但其深入推進尚存在著形式主義脫貧、缺乏徹底性、貧民內生動力不足等一系列問題及其政績工程作祟、扶貧方式欠缺合理、貧民等靠要觀念濃厚等相關成因。深入推進扶貧工作，則務必在健全扶貧脫貧績效考核和評估機制、因戶精準施策、激發貧民內生動力等諸多領域下足功夫。

關鍵詞：貧民；精準扶貧；問題；對策

中圖分類號：F121 文獻標識碼：A 文章編號：1008-4428（2018）05-151-03

自新中國成立以來，黨和國家十分重視扶貧脫貧工作，采取多種措施，成效斐然。回顧我國幾十年的扶貧歷程，可以看出，我國的扶貧策略是與時俱進的，其內在邏輯可以概括為從救濟到開發，從區域到人口，從漫灌到滴灌，從他扶到他扶自扶相結合。歷史證明，這種與時俱進、自我完善的扶貧實踐所取得的成就是顯著的，三十多年來，我國共減少了7.9億農村貧困人口。然而，不容忽視的是，目前我國還有4300萬的農村人口尚未脫貧，他們基礎弱，條件差，貧困程度深，是接下來扶貧脫貧工作中的“硬骨頭”。但理性分析，面對國家同樣的思路和政策，為什么唯獨剩下這4300萬“硬骨頭”？他們與已脫貧的地區和群眾有何不同？這里除了外在客觀基礎條件薄弱的原因外，還存在著內在主觀性的原因，文章將對主客觀原因進行挖掘分析，并基于分析有針對性地提出應對策略。

一、 深入推進扶貧工作面臨的問題

（一）部分地方政府脫貧形式主義盛行

“十三五”扶貧攻堅規劃明確了脫貧時間表，各級政府為如期完成任務，在向下級政府傳達工作時往往會層層提前。加碼后的脫貧時間表對基層扶貧單位的工作造成了巨大壓力，基層扶貧干部為了盡快完成脫貧任務，就容易患上“脫貧急躁癥”，急功近利，弄虛作假：在精準識別階段，有意排除部分真實貧民，尤其是深度貧困者，插入部分非貧困人口，以減少貧民基數，降低工作難度；在精準幫扶階段，不依據貧民的實際情況制訂合理的幫扶方案，偏重“短、平、快”項目，以期迅速取得成效；在脫貧驗收階段，給予貧民虛假承諾，騙取貧民簽字脫貧，并挪用扶貧資金，制造“脫貧景點”，大搞形象工程。

部分地方政府“虛假脫貧”“數字脫貧”的行為不僅背離了國家實施精準扶貧戰略的初衷，影響了政府在群眾心中的可信度，還造成了扶貧資金的浪費，致使部分貧困人口無法脫貧，嚴重阻礙了國家精準扶貧的進程。

（二）“輸血式”扶貧缺乏徹底性

“輸血式”相對于“造血式”，側重于當下而缺乏前瞻性，具體而言，“輸血式”扶貧是指地方政府依賴財政撥款，通過送錢送物的物質方式來幫助貧民脫貧。

對貧民而言，傳統送錢送物的扶貧方式使部分貧民安于現狀，助長了部分貧民“等、靠、要”的依賴思想，使貧民缺乏自力更生、勤勞致富的內在脫貧動力，一旦國家取消低保、醫保、糧食補貼等各種惠農政策，就容易出現脫貧又返貧的現象，使脫貧工作缺少長期保證；對貧困地區而言，大多數扶貧政策和措施側重于物質扶貧，而在教育、醫療衛生、金融保險和技術培訓等方面扶貧投入不足。貧困地區基礎設施落后，產業結構單一，市場畸形，貧民觀念落后，這些問題都成為脫貧過程中的定時炸彈。

（三）客觀原因導致深度貧困

貧困地區大多地處邊疆、山區，資源匱乏，交通閉塞，貧民世世代代基本過的都是自給自足的農耕生活，生活圈子狹小，與外界的交流十分有限。在這種相對封閉的狀態下，貧民對外界變化的感知就比較薄弱，在思想上缺乏開放性，封閉守舊。再加上貧困地區由于歷史上的原因，基礎設施薄弱，教育、醫療衛生等社會保障服務水平低，老人病無所醫，醫而不愈，繁重的醫療負擔使因病致貧，因病返貧現象嚴重；另一方面，由于養兒防老觀念，貧困地區人口增長快，學齡兒童的早期教育也成為家庭重擔，貧民有限的能力遠遠不能滿足眾多子女的教育需要，狹窄的教育救助渠道使貧困家庭節衣縮食，因學致貧的現象屢見不鮮。

（四）貧民爭當貧困戶思想觀念作祟

在一些貧困地區，農民不愿“摘帽”，爭當“貧困戶”的現象愈演愈烈，甚至在部分基層扶貧工作人員眼中，貧民爭當“貧困戶”已經成為扶貧工作中司空見慣的事情。在貧民眼中，只要戴上“貧困戶”的帽子，就會享受到對應的扶助政策，有人按時來送錢送物，助其實現“兩不愁三保障”，豈不美哉？不勞而獲的觀念激發了貧民對物質的欲望，使其對扶貧用途的資金、物質趨之若鶩，形成貧民脫貧“應脫不脫”的怪象。

（五）貧民內生動力不足

根據是否具備勞動能力為標準，當前貧民可以分為三類：

第一類是沒有勞動能力的農民，如殘障、年老體弱、重大疾病等，這類群體由于自身經歷喪失了自我勞動能力，深陷貧困的泥潭，他們甘于貧困無力自拔，在他們心中，脫貧致富已經成為可望而不可即的事情。

第二類是不具備完全勞動能力的學齡兒童和青少年，成長環境的影響使他們對自身的貧困現狀沒有清晰的認識，缺乏脫貧觀念，脫貧致富的意識不足。

第三類是年富力強，并具備一定脫貧條件的成年人口，他們見識到了別人脫貧致富的成果，也渴望自己的生活質量能夠提高，但是他們缺乏嘗試的勇氣，心存畏懼，害怕失敗，只能消極被動等待政府的幫扶，而不是積極主動地去尋找出路，其內心脫貧的渴望還不夠強烈。

二、 問題成因剖析

（一）政績工程使然

改革開放以來，以GDP為導向追求經濟高速增長的政績觀一直普遍存在于全國各個地區，部分地方政府工作人員對“以經濟建設為中心”存在著片面認識，無形中將“以經濟建設為中心”和“以GDP增長為中心”混為一談。同時，部分地方在行政人員的選拔晉升和政績考核中也主要以GDP增速作為首選參考標準，造成的結果就是部分地方出現了“數字出官，官出數字”的現象，這些現象在貧困地區就相應的演變為“數字扶貧”“虛假扶貧”。

部分地方政府工作人員出于對自身政績與仕途前景的考慮，片面追求地方GDP的增長，忽視貧民的生活需要。當對貧民進行扶貧資金的分配時，他們并不希望將這些資金分散到各貧困戶，他們更愿意將有限的扶貧資金集中使用，在較短時間內打造出一些政績工程和亮眼工程，向上級釋放出明確的政績信號，以利于自身仕途的發展和利益的最大化。

（二）可持續性差，短期行為

主要表現在主體素質可持續性差與供體扶持可持續性差兩個方面：

1. 主體素質可持續性差

主體素質可持續性差是指貧民的身體健康、思想觀念、文化技能等綜合素質沒有得到持續有效的提高。部分貧困地區的幫扶干部沒有處理好短期規劃和長遠目標的關系，往往側重于短期成效而忽視了長遠效益。貧困地區的幫扶干部往往為解決當地貧民的溫飽問題而進行“輸血式”扶貧，為貧困戶送錢送物，希望通過不斷的物質輸送助其脫貧，而忽視提高貧民的教育水平和科技素養，使貧民自我積累和自我發展的能力沒有從根本上得到提高，從而陷入“貧困—主體素質低—返貧”的惡性循環。

2. 供體扶持可持續性差

供體扶持可持續性差是指外部經濟社會環境的不平等，導致農村貧困地區得不到持續有效的資源供給，如農村制度缺失，扶持資金不足，社會服務滯后等，使貧困地區因缺乏外部支援而陷入經濟困境，貧困主體的自我積累和自我發展的能力也因此受到制約，最終形成“貧困—扶貧資源不足—經濟困難—返貧”的惡性循環。

部分貧困地區的地方政府只注重物質扶貧，忽視文化、教育、科技和生態等全方位扶貧。貧困地區普遍存在著外部扶持性資源不足，公共服務和基礎設施滯后等問題，致使農村主要的社會服務資源（如教育、養老和醫療等社會保障）供不應求。貧民對公共資源的平均占有量太少且質量不高，進而造成貧困地區經濟發展困難，脫貧后又返貧的現象頻繁發生。

（三）自然條件、地理環境惡劣

貧困地區自然環境惡劣且長時間未得到有效的治理，使貧困人口陷入“貧困—生態環境破壞—自然災害—返貧”的貧困陷阱中，難以沖出“貧困—脫貧—返貧”的怪圈，這是導致減貧效果越來越不明顯，脫貧速度趨于緩慢，貧民脫貧又返貧的一個直接原因。

自然環境作為人類賴以生存的資源，是實現持續性脫貧的自然前提，在社會中發揮著根本性的穩定和調節作用。但是，貧民較低的個人素質和貧困帶給貧民的生存危機感，迫使人們不顧自然循環的客觀規律，過度開發、使用自然資源，造成生態環境的不斷惡化。“靠山吃山，靠水吃水”的落后觀念使貧民為了滿足眼下的生存需要，濫砍濫伐，過度開墾，粗放開采，這種不計后果的掠奪式資源開發，造成了自然環境的嚴重破壞，生態失衡，災害頻發，最終這些災害的影響范圍不斷擴大，危害愈加嚴重，成為貧民脫貧路中的天塹。

（四）政府無償資助

自國家扶貧以來，扶貧思想和政策雖然幾經變化，但傳統的無償物質幫扶始終是重要的扶貧手段，被廣大基層扶貧干部所采用，以至于在如今的扶貧實踐中，部分貧民對國家的扶貧政策在思想認識上產生了偏差，認為扶貧即免費獲得財物，戴上“貧困帽”就冬暖夏涼了，因而國家越扶貧反而越想保貧的思想也隨之產生。

政府資助的這種“無償性”一定程度上激發了貧民安于貧困、不思進取的懶惰思想，造成了貧民對貧困的消極適應狀態，限制了貧民積極主動擺脫貧困的思想意識和內在動力，影響了貧民對脫貧致富進入美好生活的向往。

（五）“等、靠、要”思想作祟

部分貧民由于長期習慣于被政府幫扶，享受著國家相應的扶貧政策，認為有人按時來送錢送物是不可多得的福利，逐漸變得慵懶成性，不思進取，習慣于“等、靠、要”而不愿意主動作為脫貧致富，逐漸養成“靠著墻根曬太陽，等著別人送小康”的消極心態。

這種觀念滯后，目光短淺，價值觀念消極的貧困文化由點到面，對整個貧民階層產生了明顯的社會和心理影響，麻痹了他們的意識，使貧民從根本上喪失了改變生活的信心，抑制了貧民積極主動擺脫貧困的內在動力，導致貧困得以固化和延存。

三、 對策探索

（一）健全扶貧脫貧績效考核和評估機制

黨的十八大以來，貧困地區扶貧脫貧考核機制作為打贏新階段扶貧攻堅戰，順利實現全面建成小康社會時代目標的重要保障，實現了考核模式從單一式、獨立式到全程式、參與式的轉變。

在頂層設計改革的背景下，結合當前貧困地區扶貧脫貧考核和評估機制存在的問題，文章從考核指標、考核方式、考核主體三個方面提供以下政策建議：

1. 考核指標——優化精簡，全面反映

在扶貧攻堅戰中，對貧困地區基層黨政干部的績效考核指標進行調整，降低GDP的考核比重，適當提高能從更多方面反映脫貧實績的教育、醫療衛生、養老等社會保障服務所占的考核比重，從而全面反映貧困地區在某一階段經濟社會發展程度及扶貧開發的成績。

2. 考核方式——上評下評相結合

將上級組織對下級組織考核與下級組織對上級組織考核緊密結合，擴大決策的參與范圍，一方面減少扶貧目標在上級向下級傳達過程中逐級加碼的情況，減輕基層政府的工作壓力，避免由于壓力過大，出現短期行為的現象；另一方面上評下評相結合的方式，使上下級之間雙向監督，有利于落實雙方扶貧責任，促進扶貧脫貧新型關系的出現，最終提升整體脫貧能力。

3. 考核主體——引入第三方參與評估

扶貧系統轉變扶貧工作方式，積極出臺有關第三方評估的相關辦法，委托高校、科研單位等在各貧困地區廣泛開展第三方評估活動，采取“隨機抽取，臨時定向”的評估方法，使評估組與地方政府“絕緣”，在專業獨立的基礎上確保考核評估客觀公正，切實發揮監督作用，助推扶貧脫貧工作的順利推進。

（二）精準識別，因戶施策

在“扶真貧”階段，貧民識別的環節采取自下而上的參與式貧困群體識別方法，讓群眾代表和貧困戶直接參與到貧困群體識別過程，同時引入第三方評估機構（科研和大專院校等非關鍵利益相關者），確保貧困識別過程的公開、公正、透明，并且可核查和可追責。

在“真扶貧”階段，具體分析不同貧困戶的致貧原因（因病、因學、因殘等），在充分了解不同貧困戶貧困表現、貧困特點的基礎上，根據實際情況，采取有針對性的、按需差異化的扶貧措施，區別對待。同時基層扶貧干部應注重了解貧困戶的真實需要，幫助他們培養自主創收能力，做到“造血式”扶貧，使貧民的生活實現自給自足，徹底走上脫貧致富之路。

（三）加大深度貧困地區扶貧脫貧力度

政府應堅持扶貧主導地位并充分發揮投入主體的作用，加大扶貧投入，集中力量脫貧攻堅。加大金融扶貧力度，擴大扶貧小額信貸規模，引導貧民利用好當前的扶貧再貸款政策，支持貧民創業，給予資金、政策支持。加大教育、醫療衛生扶貧力度，建立健全基本的社會保障服務，改善貧困地區生產生活條件。堅持產業脫貧，作為實現穩定脫貧的主要途徑，引導貧困地區因地制宜發展特色產業，完善配套設施，促進貧民穩定增收。

同時，政府還要加大社會動員力度，廣泛動員民營企業、社會組織、個人參與扶貧攻堅，引導全民關注、參與扶貧，讓扶貧成為全社會的事。

（四）激發貧民脫貧致富內生動力

習近平總書記曾提出，“精神文明建設是實施脫貧致富戰略的重大內容之一。”在推進精準脫貧的過程中，既要“物質扶貧”也要“精神扶貧”，通過加強貧困地區精神文明建設，為啃下扶貧攻堅的“硬骨頭”提供內生動力。

首先，基層扶貧干部應堅持“從群眾中來，到群眾中去”的工作路線，駐村入住，融入貧民的日常生活，成為貧民中的一員，從而了解貧民的實際需要，把握貧民的真實想法，在日常工作中幫助貧民逐漸樹立起自力更生、勤勞致富的脫貧觀念。

其次，加強貧困地區綜合文化服務中心建設，配置電腦、音響等基本文化設備，提升貧困地區思想扶貧的文化推廣能力，為思想扶貧創設良好的外部環境和硬件設施。

再次，在基層廣泛開展精神文明創建活動，通過文藝演出等群眾喜聞樂見的藝術形式在思想上引導貧民逐步摒棄“等、靠、要”的落后思想，樹立起脫貧致富奔小康的信心。

最后，大力塑造和宣傳脫貧的典型人物事跡，利用標桿效應，激發貧民的脫貧動力，調動其積極性，讓貧民對照標桿，學習標桿，看齊標桿，營造齊心協力自立脫貧的良好氛圍，潛移默化地幫助貧民擺脫思想上的困境，奔向富足。

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作者簡介：

高大偉，男，山東威海人，南京郵電大學社會與人口學院2016級公共事業管理專業學生。