我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)PPP的有效供給與實(shí)現(xiàn)路徑

摘 要：改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)人口結(jié)構(gòu)快速變遷，日益凸顯的人口老齡化問(wèn)題以及不斷推進(jìn)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，使我國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)不僅面臨巨大的缺口，同時(shí)也面臨著前所未有的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，而PPP模式可作為一種新的服務(wù)供給模式，能夠彌補(bǔ)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的巨大缺口。文章從我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)PPP的發(fā)展現(xiàn)狀出發(fā)，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)PPP的有效供給進(jìn)行了可行性分析，并對(duì)優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)PPP的發(fā)展提出了對(duì)策。

關(guān)鍵詞：PPP模式；養(yǎng)老服務(wù)PPP；有效供給；可行性

中圖分類號(hào)：C913.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-4428（2018）05-149-02

PPP模式己經(jīng)應(yīng)用于我國(guó)很多基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，隨著改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)人口結(jié)構(gòu)的快速變遷、不斷加快的人口老齡化進(jìn)程以及不斷推進(jìn)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，這些挑戰(zhàn)與機(jī)遇推動(dòng)了我國(guó)市場(chǎng)上養(yǎng)老PPP模式的加速發(fā)展。

一、 養(yǎng)老服務(wù)PPP有效供給的分析

（一）養(yǎng)老服務(wù)PPP模式符合政策導(dǎo)向

2015年，有關(guān)部門出臺(tái)相關(guān)文件，鼓勵(lì)民間資本通過(guò)PPP等多種模式，參與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并就幾項(xiàng)發(fā)展做了相關(guān)規(guī)定和政策優(yōu)惠。在2016再次出臺(tái)相關(guān)政策文件，提出要建造符合我國(guó)老年群體實(shí)際情況的以多層次、多樣化服務(wù)需求為主的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，這些都表明國(guó)家正在大力挖掘并努力引導(dǎo)社會(huì)資本投入養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)。

此外，國(guó)家也不斷出臺(tái)相關(guān)指導(dǎo)意見(jiàn)以推廣養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目。例如，逐步降低社會(huì)資本準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)社會(huì)資本廣泛投資參與養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目；支持采用PPP等多種模式開(kāi)展養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)及養(yǎng)老服務(wù)的開(kāi)展；對(duì)民間資本參與舉辦規(guī)?；?、連鎖化的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，特別對(duì)目前我國(guó)緊缺的發(fā)展養(yǎng)護(hù)型、醫(yī)護(hù)型養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)等項(xiàng)目的開(kāi)展給予較大優(yōu)惠支持；政府部門在用地審批上，優(yōu)先考慮養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的需求，同時(shí)配套開(kāi)展稅費(fèi)減免，將養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)水電費(fèi)等常用開(kāi)支按居民使用價(jià)格進(jìn)行收費(fèi)，財(cái)政上也加大力度投入發(fā)展資金，重點(diǎn)解決非官方資本投資養(yǎng)老服務(wù)業(yè)在融資上的重大問(wèn)題，同時(shí)也考慮建議設(shè)立針對(duì)PPP項(xiàng)目的專項(xiàng)扶持資金等。

（二）PPP模式與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展特點(diǎn)一致

養(yǎng)老服務(wù)屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，準(zhǔn)公共產(chǎn)品供應(yīng)的最佳模式應(yīng)該是由市場(chǎng)和政府組合起來(lái)共同參與，這是由準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)決定的。如果只是依靠政府公共部門來(lái)提供這類，雖然可以解決非他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的問(wèn)題，但也容易造成資源的浪費(fèi)以及過(guò)度的消費(fèi)，同時(shí)還增加了財(cái)政負(fù)擔(dān)。同時(shí)由PPP方式的特點(diǎn)可知，規(guī)模過(guò)小或過(guò)于復(fù)雜的項(xiàng)目不適合采用PPP方式，而養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目一般持續(xù)時(shí)間久，規(guī)模龐大，屬于“朝陽(yáng)”產(chǎn)業(yè)，因此PPP模式也符合養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展特點(diǎn)。

（三）政府部門和私人部門實(shí)現(xiàn)雙贏

首先，不斷加劇的人口老齡化趨勢(shì)以及不斷推進(jìn)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，使得我國(guó)在養(yǎng)老項(xiàng)目的財(cái)政投入上面臨巨大的壓力，但是我國(guó)經(jīng)濟(jì)在新常態(tài)下，由于部分行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩，民間資本大量閑置，這也是近年來(lái)炒房熱的一個(gè)重要原因。所以在養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)上廣泛吸引民間資本參與的PPP模式可以充分緩解政府財(cái)政壓力，可以加快養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的開(kāi)展。其次，由于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)本身具有投資資金較大、收益相對(duì)緩慢，而相對(duì)應(yīng)的投資風(fēng)險(xiǎn)較高、投資回報(bào)率低等特點(diǎn)，一般的私人投資者還是會(huì)謹(jǐn)慎考慮，甚至是望而卻步，這些都導(dǎo)致了養(yǎng)老服務(wù)不能有效供給。采用養(yǎng)老服務(wù)PPP的模式，政府實(shí)行兜底的政策，這樣就大大降低了投資所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，提高了非政府資本涉足養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的積極性，也使養(yǎng)老服務(wù)的有效供給得到提高。

再者，由于私人部門的逐利性，使得私人部門擁有更加科學(xué)專業(yè)的管理技術(shù)以及科學(xué)完整的決策和評(píng)價(jià)體系，所以私人部門更具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。在民間資本進(jìn)入項(xiàng)目之前，私人部門可以依據(jù)自身技術(shù)上的優(yōu)勢(shì)，充分評(píng)估項(xiàng)目開(kāi)展的可行性以及可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)及收益，更能夠?qū)崿F(xiàn)科學(xué)決策。同樣在項(xiàng)目的管理運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，可以依靠先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，以及快速的糾錯(cuò)能力，實(shí)現(xiàn)利益最大化。

二、 養(yǎng)老服務(wù)PPP發(fā)展的路徑

（一）建立健全養(yǎng)老服務(wù)PPP扶持及監(jiān)管體系

在項(xiàng)目開(kāi)展之前，政府可以充分利用稅收和土地等方面的優(yōu)惠政策，吸引社會(huì)資本的興趣。例如，在政府掌管的土地使用劃撥上，可以對(duì)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的行政用地優(yōu)先考慮出讓使用，甚至也可以降低土地使用費(fèi)用。在項(xiàng)目的監(jiān)督管理上，要成立組建專業(yè)的PPP管理部門，加強(qiáng)對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的管控，建立符合各方利益的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。項(xiàng)目設(shè)計(jì)時(shí)，可以考慮讓政府部門承擔(dān)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，例如最低需求風(fēng)險(xiǎn)，可以讓私人部門承擔(dān)過(guò)程性風(fēng)險(xiǎn)包括項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)中的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于不可抗力性的風(fēng)險(xiǎn)，則由雙方共同承擔(dān)。另外，政府也應(yīng)該細(xì)化一系列詳細(xì)的監(jiān)管指標(biāo)，讓監(jiān)管上升到法律層面，讓監(jiān)管過(guò)程真正做到有法可依。

（二）處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系

為了吸引民間資本的廣泛參與，如今在市場(chǎng)主導(dǎo)與各方面的共同引導(dǎo)下，開(kāi)展的PPP改革工作有序進(jìn)行，也取得了不錯(cuò)的成效，但是仍然沒(méi)有吸引足夠多的民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)。由于政府在養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)中長(zhǎng)期處于壟斷低位，主要的融資模式是政府補(bǔ)貼，在這種情況下就難以界定主體身份，難以處理好政府引導(dǎo)與市場(chǎng)主導(dǎo)的關(guān)系，導(dǎo)致社會(huì)資本參與不夠。而我國(guó)江蘇省在這方面處理得比較好，在涉及PPP的項(xiàng)目上，江蘇省政府始終秉持契約精神，將市場(chǎng)和政府的責(zé)任做到嚴(yán)格區(qū)分，明確參與各方地位，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的方式選擇社會(huì)資本方，對(duì)國(guó)企和私企做到一視同仁，在各個(gè)環(huán)節(jié)中力求公正透明，做到了把一切都放在嚴(yán)格的監(jiān)管之下，處理得公平公正，集合所有優(yōu)勢(shì)資源去實(shí)施項(xiàng)目。

借鑒江蘇省的經(jīng)驗(yàn)做法，我們可以從以下幾個(gè)方面來(lái)推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)PPP的廣泛融資。第一，在融資方式上，改變以往以政府補(bǔ)貼的方式，調(diào)動(dòng)各個(gè)方面的積極性，充分發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，讓融資方式變得更加高效便捷，同時(shí)盡量保證社會(huì)資本能夠獲得基本的投資回報(bào)，因?yàn)橹挥袧M足社會(huì)資本參與方的利益訴求，才能真正進(jìn)而提升社會(huì)資本參與的積極性，畢竟資本都有逐利性。第二，建立風(fēng)險(xiǎn)最優(yōu)分配制度。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)最優(yōu)分配原則，讓最有能力承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的那一方承擔(dān)相應(yīng)更多的風(fēng)險(xiǎn)。第三，要建立合理的投資回報(bào)機(jī)制。有利可圖是資本廣泛參與的動(dòng)因，民間資本參與PPP項(xiàng)目的原因也是逐利，但是養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目的性質(zhì)決定了企業(yè)資本回籠較慢，參與風(fēng)險(xiǎn)高，收益期限相對(duì)較長(zhǎng)，所以要保障民間資本的利益，就必須采取一些必要的措施，比如政府可以通過(guò)財(cái)政手段對(duì)參與的投資方進(jìn)行必要的補(bǔ)助，銀行對(duì)參與項(xiàng)目的貸款進(jìn)行相應(yīng)貼息。

（三）創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)PPP融資模式

經(jīng)過(guò)PPP模式的快速發(fā)展，現(xiàn)如今PPP模式的融資方式己經(jīng)多種多樣，我們可以借鑒PPP模式多樣化融資的特點(diǎn)，經(jīng)過(guò)比較篩選，并結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)的特點(diǎn)，形成符合養(yǎng)老服務(wù)PPP特點(diǎn)的融資模式。

銀團(tuán)貸款。銀團(tuán)貸款是PPP融資方式中最普遍的融資模式，其最為明顯的優(yōu)勢(shì)是可以采取多種多樣的形式進(jìn)行貸款，而且較其他融資方式來(lái)說(shuō)風(fēng)險(xiǎn)易于防控，可以最大程度的保護(hù)投資者的利益。另外，從期限結(jié)構(gòu)上來(lái)看，PPP項(xiàng)目和養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的周期都相對(duì)較長(zhǎng)，在規(guī)模方面也可以符合二者各自的特點(diǎn)，因此，可以考慮借鑒這種方式來(lái)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)進(jìn)行規(guī)模較大的融資活動(dòng)。相信在不久的將來(lái)，伴隨著人口結(jié)構(gòu)問(wèn)題的更加凸顯，為保證養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的廣泛開(kāi)展，銀行也會(huì)響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，推出相關(guān)金融產(chǎn)品，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)融資模式更加安全多樣。

互聯(lián)網(wǎng)眾籌。隨著網(wǎng)絡(luò)的快速發(fā)展，現(xiàn)如今互聯(lián)網(wǎng)融資模式也備受矚目。互聯(lián)網(wǎng)融資具有以下優(yōu)點(diǎn)：首先，相比于傳統(tǒng)的融資方式，互聯(lián)網(wǎng)融資成本更低，但融資的效率更高。另外，由于互聯(lián)網(wǎng)的廣泛性和易操作性，使得互聯(lián)網(wǎng)融資模式更能吸引社會(huì)資本參與，同時(shí)借助互聯(lián)網(wǎng)，對(duì)于防止資金濫用起到很好的監(jiān)督作用，可以保證融資工作更加安全便捷。

（四）借助“互聯(lián)網(wǎng)+”

借助“互聯(lián)網(wǎng)+”思維的東風(fēng)，我們可以大膽創(chuàng)新將“互聯(lián)網(wǎng)+”思維運(yùn)用于養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目中，推進(jìn)中國(guó)智慧養(yǎng)老進(jìn)程的發(fā)展。受傳統(tǒng)觀念的影響，大多數(shù)老人思想更加保守，更加傾向于居家養(yǎng)老，但就現(xiàn)在家庭情況來(lái)說(shuō)，很難大范圍推廣這種養(yǎng)老模式，綜合各種因素社區(qū)養(yǎng)老模式就順理成章地成為各方備受關(guān)注的養(yǎng)老模式。所以我們可以考慮以社區(qū)養(yǎng)老模式作為主要模式，將“互聯(lián)網(wǎng)+”思維與養(yǎng)老服務(wù)PPP相融合，創(chuàng)新出符合我國(guó)國(guó)情的智慧養(yǎng)老模式。我們可以借鑒市場(chǎng)上較為成熟的外賣APP服務(wù)模式，在滿足所有老人基本養(yǎng)老需求的基礎(chǔ)上，根據(jù)自身需要情況定制專門的服務(wù)項(xiàng)目，同時(shí)廣泛利用資源，開(kāi)展線上線下相結(jié)合的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)活動(dòng)，讓老年群體更加愉快養(yǎng)老，也使社區(qū)養(yǎng)老模式更加簡(jiǎn)潔高效。

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作者簡(jiǎn)介：

肖康康，男，河南平頂山人，河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院財(cái)政學(xué)專業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士，研究方向：財(cái)政學(xué)。