縣屬公立醫院法人治理結構運行現狀的調研與思考

李仁智 柴璟 牛瑋 張衛衛

為充分釋放公立醫院活力，更好地滿足人民群眾看病就醫需要，實現醫院治理體系和治理能力現代化，桓臺縣按照中央和省、市統一部署，建立公立醫院法人治理結構并依章運行半年多來，取得了一定成效，同時也存在一些困惑和問題，值得我們深思和解決。

一、縣屬公立醫院法人治理結構運行類型與成效

（一）積極探索多元化辦醫，兩種類型運行并存

按照公立醫院投資主體的構成，目前桓臺縣公立醫院法人治理結構運行劃分兩種類型，一種由財政投資的傳統類型，占多數。另一種是由財政和社會資本入股共同投資的類型，探索多元化辦醫，占少數。這兩種類型的公立醫院在理事會、管理層和監事會的組成和運行方面各有特點，并存運行：

1.由財政和社會資本入股共同投資類型的公立醫院法人治理結構和運行，突出多元化辦醫的特點，在省、市和縣公立醫院法人治理結構建設實施方案的基礎上有所突破。桓臺縣人民醫院作為全國醫改工作試點，從2012年被列為全省事業單位法人治理結構第一批試點單位，到2015年，初步搭建了第一屆理事會、監事會和管理層組成的法人治理結構，再到2017年7月和12月先后兩次對醫院理事會、管理層和監事會的組成分別進行了調整和換屆。其中7月，是按照省、市新的要求，對理事會和監事會分別按照《方案》進行了調整，重新聘任了醫院管理層人員；到12月，桓臺縣人民政府、縣衛計局作為甲方，桓臺縣人民醫院（乙方）與丙方華潤健康科技產業發展（中國）有限公司共同簽署了合作協議，桓臺縣人民醫院重新組建了第二屆理事會、管理層和監事會。

按照協議約定，理事會由7名理事組成，其中甲方2名，乙方1名，丙方4名。理事長由丙方（華潤）推薦的理事擔任。醫院法定代表人由院黨委書記、院長（執行理事）擔任。監事會由3名監事組成，甲方、乙方和丙方各1名，管理層是院長負責制的經營管理團隊（醫院院務委員會）。

協議各方同意，在不改變縣人民醫院國有資產權屬、事業單位性質、非營利性質、公益性、人員身份、機構名稱的前提下，甲方引入丙方以探索醫院管辦分開模式改革，建立現代醫院治理結構；在合作期限內，甲方將醫院的管理經營權移交給甲方、丙方共同成立的理事會，建立理事會領導下的“院長負責制”管理模式；通過引智（管理資源和醫療資源）、引資（資金）和引制（體制機制），充分發揮丙方市場機制作用，在醫院建立起維護公益性、調動積極性、保障可持續的運行新機制，促進醫療技術和服務水平不斷提升，保障醫院長期、穩定發展。

2.以財政投資為主體類型的法人治理運行。桓臺縣另外3家縣屬公立醫院均在2017年7月，參照省、市的方案，嚴格按照《桓臺縣公立醫院法人治理結構實施方案》的要求，搭建了“理事會+管理層+監事會”的法人治理架構，其中，理事長由縣衛計局任命，并登記為法定代表人；外部理事均由縣衛計局從外部理事庫中選聘；外部監事均由縣事業單位監督管理局選派，管理層則按照省編辦《關于實行法人治理結構的公立醫院和科研院所機構編制管理有關事項的通知》對領導人員按照配備標準配備副院長。

兩種類型法人治理架構具體如下表：

（二）配套政策落地生根，法人治理成效初顯

1.完善規章制度，護航法人治理。根據上級文件精神，結合桓臺縣實際，各相關部門根據各自職責并聯合，圍繞法人治理公立醫院的機構編制、人員總量備案、績效考核、報酬管理、外部理事、外部監事管理、跟蹤問效等共出臺實施11個配套文件。政策落實成效初顯：一是破解了公立醫院干部使用“瓶頸”。通過實施《桓臺縣實行法人治理結構事業單位外部理事管理辦法（試行）》，外部理事任職年齡放寬到65周歲，縣中醫院的黨組織書記（院長）雖然到了法定退休年齡，由于工作業績突出，將其推薦到外部理事庫中，衛計局任命其為理事長。二是縣委組織部在公立醫院干部任免去行政化方面跟進。公立醫院實行法人治理結構以來，縣婦幼保健院和縣結核病防治所涉及原副科級干部人員調整，都由縣衛計局任命，組織部門不再行文。同時，在加強黨組織建設等方面積極探索。三是財政部門落實外部監事薪酬等各項配套政策均實質推進。四是縣編辦通過實施“兩辦法兩簿冊一定位一考核”為外部監事履職牽線搭橋，4家公立醫院均建立了《醫院外部監事履職記錄管理辦法》《醫院外部監事考勤管理辦法》和外部監事履職記錄簿、考勤記錄簿，設立了監事會辦公室，配備辦公設備，并且做到了制度上墻，同時修訂了工作計劃等。年底通過部門聯合組成考核組對縣屬公立醫院開展績效考核，突出對公立醫院按照新的體制機制運行情況進行考核，助推公立醫院法人治理結構運行步入正軌，取得了階段性成效。

2.落實自主權，激發醫院活力。一是加快轉變政府職能。縣衛計局與組織、編制、財政、人社等部門對接，從黨的建設、組織人事管理、財務資產管理、業務管理四個方面對公立醫院的管理權責清單梳理確定，不僅理清了舉辦單位（衛計局）與公立醫院之間的權責界限，同時推進了醫院內部人事管理、機構設置、收入分配、年度預算執行等自主權的落實。二是人事管理更加自主。加快推進公立醫院人員控制總量備案管理，機構編制部門不再審批用編進人計劃，公立醫院在核定的人員控制總量內自主確定招聘進人計劃，按照相關規定公開招聘。2016-2017年度共招聘備案制人員100名。醫院人員實行競聘上崗、按崗聘用、合同管理，開放靈活的用人機制初步建成。縣人民醫院在落實人事管理自主權方面積極創新，研究出臺了《高級專業技術職務任職資格評審推薦管理辦法》；縣中醫院在人事管理方面及時調整中層干部崗位，對工作能力強、業務能力出眾的臨床醫療人員實行低職高聘。三是內部分配更加自主。縣人民醫院和縣婦幼保健院對收入分配激勵機制進行了改革，建立了與崗位職責、工作業績、實際貢獻緊密聯系的分配激勵機制，嚴禁醫務人員薪酬與醫院的藥品、耗材、檢查、化驗等業務收入掛鉤，由業務收入提成為主導的分配方式，轉變為以服務質量、數量和患者滿意度為核心的考核分配方式，合理提高了診療費、護理費、手術費等醫療服務項目價格，醫院的收入結構得到了優化，醫務人員的勞動價值得到了體現。近期，縣婦幼保健院還擬定了《引進績效管理軟件實施方案》，進一步加強人員管理。縣中醫院積極研究創新內部績效分配辦法，每月召開醫護質量檢查反饋會，逐步將檢查結果、業務管理納入績效考核方案，充分調動全院干部職工的工作積極性。此外，各公立醫院在機構設置、年度預算執行等方面的自主權也得到更好的落實。

3.依章規范運行，管理更加科學。縣屬公立醫院《章程》制定后，能夠按照醫院章程有關規定貫徹落實，突出三個特點：一是黨的領導不斷加強。縣屬公立醫院的黨組織領導班子成員與理事會、管理層的黨員領導人員，全部按照“雙向進入、交叉任職”的方式配備。“三重一大”事項能夠先經過黨組織集體研究討論再提交理事會。二是理事會、管理層、監事會按照醫院章程組建并履職。三是資產的管理和使用、信息公開和章程修訂等方面能夠按照《章程》規定執行。截至2018年2月，各公立醫院均召開了兩次理事會和監事會。

二、縣屬公立醫院法人治理結構運行問題與思考

（一）社會資本入股型法人治理運行問題。桓臺縣人民醫院作為社會資本入股型醫院，在實際運行中有兩個問題值得思考。一是公立醫院的公益屬性能否真正保證的問題。與華潤合作后，縣人民醫院理事長由華潤健康科技發展（中國）有限公司擔任，并且在7人組成的理事會中，華潤的理事占多數（4人），縣政府和縣衛計局的理事占少數，在醫院重大事項決策時，華潤公司是否會側重盈利方面，而偏離縣屬公立醫院公益屬性的問題值得思考。二是黨的領導作用和法定代表人的作用能否充分發揮的問題。與華潤合作后，縣人民醫院的黨組織書記和法定代表人仍由院長擔任，在重大事項決策時，要先由黨組織研究，再提交理事會決策，但理事會會議應由三分之二以上理事出席方可舉行，合作模式下黨組織的領導作用和法定代表人的作用是否能夠充分發揮的問題值得思考。

（二）個別政策未落實到位的問題。一方面是現有的配套政策粗線條的規定比較多，如何真正把公立醫院的決策、執行、監督等等這些事情做得井井有條，還缺少可操作的辦法；另一方面還存在政策出臺不到位的問題，如在落實人事管理自主權方面和落實內部分配自主權方面，尚未出臺正式文件，各個公立醫院仍然在探索，效果參差不齊。

（三）依章運行方面的問題。一是理事長在角色轉變中還存在困惑和不到位的情況。在實行法人治理結構改革前，公立醫院的原院長是醫院的“一把手”，負責醫院的日常業務管理、人事、財務等全面工作。實行法人治理結構改革后，改革前的院長（書記）角色轉變為改革后的理事長，其大部分職責交由改革后的管理層院長履行，理事長不再負責醫院的日常業務管理等事項，存在工作銜接和角色轉變不到位和不適應的地方。二是監事會對醫院的監督管理缺少具體的操作辦法，監督力度還有待加強。雖然縣屬公立醫院法人治理結構建設實施方案中明確了監事會的職責，制定出臺了外部監事管理辦法，也明確了外部監事的職責、權利，但是監事會對于如何按照職責要求開展好工作還沒有具體的操作辦法。三是管理層向理事會報告工作的方式不夠明確。按照《章程》，院長和管理層的職責中均有向理事會報告工作的要求，但是具體報告工作的方式沒有規定和要求，院長向理事會報告工作的同時，是否還需要管理層專門再向理事會報告，報告的方式、程序等都不明確。四是非黨員理事長在實際工作運行中存在不理順的地方。如按照《章程》，醫院的“三重一大”事項需先提交黨組織研究通過后，再提交理事會研究。但是，在黨組織研究事項時，非黨的理事長無法參加會議并發表意見和建議。五是在部分公立醫院，存在現有院長職數不能滿足實際需要的情況。如在縣中醫院，改革前的副院長有4人，分別分管內科、外科、感染和護理、行政和后勤等4個領域，但是改革后只有2個副院長，在兼管另外2個領域的工作時不但工作量過大，而且在業務上不夠精通。

三、完善公立醫院法人治理結構的意見和建議

（一）出臺意見，明確社會資本入股型醫院的條件和運行模式。建議上級政府部門適時出臺有關政策文件，進一步明確關于社會資本入股型醫院的有關條件和要求，并對社會資本入股型醫院的運行模式進一步規范，以更好地保障醫院的公益屬性及黨的領導作用的發揮。

（二）加強協同，推進相關政策的落實。黨委、政府相關部門要積極探索，加強溝通協同，一方面在配套政策落實方面還需進一步壓實、調整、見效，另一方面在公立醫院職員管理辦法和人事薪酬制度等相關政策的出臺和實施上應加快步伐，確保公立醫院人事管理自主權和內部分配自主權得到更好的落實。

（三）細化措施，確保公立醫院法人治理結構依章運行。一是公立醫院繼續保持改革創新意識，按照《章程》規定，積極適應新的體制運行模式，并在新舊體制機制過渡時搞好銜接；二是參照《山東省省屬實行法人治理結構公立醫院和科研院所保障監事會（監事）履行職責工作規定（試行）》，結合實際相應制定監事會履職規定，將監督管理的內容、方式明確和細化，讓監事真正動起來，進一步提高監事會監督效力；三是探索管理層定期向理事會報告工作的方法和程序；四是在理事長為非黨員的公立醫院，進一步探索加強黨的領導的途徑和方式。□作者單位：桓臺縣編辦 E：CWK

關鍵詞：公立醫院 法人治理結構 桓臺