新時期學校治理的現實挑戰與積極應對

秦 玉 友

(教育部人文社會科學重點研究基地 東北師范大學中國農村教育發展研究院，吉林 長春 130024)

學校治理(school governance)指稱與領導、管理和指導公共教育相關的各個方面[1]1。治理是審視學校辦學的重要視域。聯合國教科文組織全民教育全球監測報告《消除不平等：治理緣何重要》指出，教育治理不是一個抽象的概念。它可以影響家長的生活、孩子的在校經歷以及教育供給的效率與公平[2]13。為更合理配置教育資源，更有效提高教育質量，更明晰多元利益相關主體責權，更妥善依法依規處理教育問題，學校治理倡導多元利益相關主體參與學校事務，在討論學校事務時這些利益相關主體更傾向于平等，信息向決策與決策影響的主體公開。在我國當下教育政策語境下，我們討論學校治理，有著特定的問題背景。分析這些背景，對尋找與歸納學校治理中存在的問題，提出有針對性的改進建議具有重要意義。

一、為什么倡導學校治理

當前，我們倡導與提出學校治理，既與教育發展的宏觀背景有關，也與潛在的或已參與到學校治理的多元利益相關主體的參與意識增長有關。大力推進城鎮化、區域教育發展不均衡與多元利益相關主體參與意識的增強，使學校治理無論作為一種理念，還是作為一種實踐，都顯得必要而迫切。

(一)教育服務對象成分空前復雜

城鎮化是學校治理的宏觀社會背景。隨著中國城鎮化不斷推進，數量龐大、不斷增長的農村勞動力進城務工。據統計，2016年農民工總量達到28 171萬人[3](見圖1)。與大量農村勞動力進城相伴，產生大量進城務工人員隨遷子女與農村留守兒童。據統計，2016年，進城務工人員隨遷子女初中在校生數3 580 615人，小學在校生數10 367 103人。農村留守兒童初中在校生數5 362 151人，小學在校生數11 900 723人。城鎮，特別是人口流入數量大的城鎮，進城務工人員隨遷子女不斷增多，需要引入學校治理理念，多元利益相關主體參與學校治理以化解日益凸顯的進城務工人員隨遷子女入學升學問題。由于大量農村勞動力的流出，農村學校出現大量留守兒童，2016年前，留守兒童問題由教育部門牽頭解決，學校解決留守兒童問題顯現了許多局限性，不是其優勢所在。2016年，《國務院關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》提出建立健全政府領導，提出“民政部門牽頭，教育、公安、司法行政、衛生計生等部門和婦聯、共青團等群團組織參加”的農村留守兒童關愛保護工作領導機制，突出了留守兒童關愛保護的治理視角。

圖1 2011—2016年農民工總量及增速

(二)區域教育發展水平尚不均衡

教育發展不均衡是學校治理的區域教育背景。近年來，國家高度重視區域義務教育均衡發展工作，2013年，國家啟動義務教育發展基本均衡縣(市、區)督導評估認定工作。2013年，293個縣(市、區)通過認定[4]；2014年，有464個縣(市、區)通過國家督導評估認定[5]；2015年，545個縣(市、區)通過督導評估認定[6]；2016年，522個縣(市、區)通過督導評估認定[7]；2017年，560個縣(市、區)通過督導評估認定[8]，我國到目前2 379 縣(市、區)[注]2013—2016年，全國累計有1824個縣通過國家督導評估認定，加上2017年的560個縣，共計2 384個。據民政部信息，因行政區劃調整，已經通過國家認定的縣數減少5個，目前實有2 379個。參見：教育部教育督導局.2017年全國義務教育均衡發展督導評估工作報告[R]. 2018-02-28.通過認定，通過認定的縣(市、區)所占比例為81%。

義務教育發展基本均衡縣(市、區)通過率穩步提高(見圖2)，但是最終全部通過仍需繼續努力。當然，不得不指出的是，這只是縣(市、區)域義務教育發展基本均衡，離全面均衡還有較大距離，區域間義務教育發展水平差距更加值得關注。正如聯合國教科文組織全民教育全球監測報告《消除不平等：治理緣何重要》指出的那樣，學校處于向所有兒童提供優質教育這項運動的第一線。它們也是教育治理爭論的焦點[2]15。由于人民日益增長的優質教育需求，縣(市、區)域義務教育發展不均衡問題以及由此引發的擇校問題普遍存在并日益表現出更嚴峻的挑戰性。教育發展不均衡問題與擇校問題會進一步引發上好學難、上好學遠、上好學貴問題。教育發展不均衡問題與擇校問題不是流出校或流入校以學校為單位能夠解決的，至少必須在區域內以治理方式解決。

圖2 義務教育均衡發展督導評估通過縣(市、區)數及通過率

(三)利益相關主體參與意識增強

多元利益相關主體參與意識增強成為學校治理引入教育領域的重要推動力量。從各主體自身看，多元利益相關主體參與意識增強，他們對教育決策與決策影響的信息了解的需求不斷增強，從有效參與和了解信息作為一項多元利益相關主體的權利視角看，多元利益相關主體要求參與學校事務。從多元利益相關主體試圖參與的內容看，以治理的方式解決學校面臨的問題呈現出必要性。利益分配與利益沖突已經不是單一學校能夠解決的，需要與學校決策有“近距離”利益關系的多元利益相關主體以治理方式處理。優秀教師分配與流動就是學校所在社區間最大的教育利益分配。從學校角度看，優秀教師縣(市、區)域內從一個學校流入另一個學校，跨縣(市、區)流動[9]136-141，除了進行多維審視與系統的政策設計之外，必須通過治理方式解決。隨著多元利益相關主體參與意識的增強，利益分配與利益沖突問題的敏感化，學校治理顯得尤為重要。

二、學校治理面臨什么挑戰與問題

面對影響到多元利益相關主體或需要多元利益相關主體參與才能完成的決策與重要事項，各利益相關主體必須參與學校治理，表達他們利益關切，通過討論、辯論、聽證等形式，多元利益相關主體的利益訴求得到一定程度滿足。由于支撐治理的觀念、能力、信息準備不足，治理引入教育領域，面臨一些需要應對的挑戰與需要解決的問題。

(一)行政人員、校長管理慣性難克服

管理視域中，行政人員與校長是管理的主體。在學校治理實踐中，不同程度地存在行政人員在學校治理中的適應問題、校長在學校治理中的糾結現象。管理取向中，行政人員是一個區域教育的管理者、校長是一個學校的管理者，行政人員會督促學校按區域教育行政部門的要求做好工作，校長會督促教師和學生按照學校的要求做好工作。學校治理需要行政人員和校長拿出平等的姿態與教師、家長一起參與學校治理。在學校治理實踐中，行政人員和校長首先面臨的最重要的問題就是克服管理慣性，為學校治理創造軟環境，傳統的管理取向使學校治理實踐面臨軟環境準備不足的挑戰。傳統的管理取向下形成了行政人員、校長的管理慣性，他們更習慣向下一層級發力，缺乏基于動態信息關注外界復雜條件變化，與學校一道應對這些外部變化的意識，在城鎮化與教育發展不均衡的背景下，當家長帶動與教育驅動兒童流動時，傳統的管理取向面臨更加嚴峻的挑戰與問題。學校治理多元利益相關主體參與意識的增加更凸顯出行政人員、校長管理慣性的不合時宜。

(二)教師、家長、學生能力準備不足

多元利益相關主體的能力準備，是他們參與學校治理的促進性因素之一。教師、家長、學生能力準備包括參與愿望、知識基礎、信息能力。教師、家長、學生能力準備不足包括參與愿望不強、知識基礎薄弱、信息能力欠缺。從“參與動力”看，“出事”式參與是一些利益相關主體參與的一個重要特點，缺乏參與的抽象追求只盯著事關一己的具體利益得失，“校鬧”式參與就是其中的一種極端表現形式。這種“選擇式”的參與使多元利益相關主體的參與變得片段化。對于專業性比較強的教育決策參與而言，教師、家長、學生參與學校治理需要有一定的知識基礎。但是教師、家長、學生對相關教育知識缺乏系統的學習與培訓，理解學校教育的知識準備不足。在信息化背景下，教師、家長、學生參與學校治理，需要有較強的信息能力。當獲得相關信息時，需要參與主體能夠對信息進行選擇、評估與運用。但是，當前作為學校治理主體的教師、家長、學生由于缺乏信息能力，對相關信息的選擇、評估與運用是非常困難的。

(三)信息向決策與決策影響的主體公開不充分

信息向決策與決策影響的主體公開不充分表現在決策過程中、決策過程記錄、決策信息公開時間三個層面。第一層面的問題是，在決策過程中，一些學校決策過程不規范。教師、家長、學生代表不能有效參與決策過程之中，在決策過程中不同程度地存在家長、教師與學生失語。最為典型的是，教師在學校治理中的失語現象，家長在學校治理中的被代表現象，學生在學校治理中的缺席現象。正如有研究者(Boston Davies & Ross Zerchykov)指出的那樣，在教育中少有家長利益群體，有更多為(或代表)家長的利益群體，而不是家長利益群體[10]173-192。這些現象在一定程度上成為教師、家長、學生參與學校治理困境的寫照。由于教師、家長、學生代表沒有有效參與其中，在決策過程中就很難談得上決策信息向教師、家長、學生代表公開。第二個層面的問題是，決策缺乏全程全面的記錄，信息準備不完整。記錄決策與決策影響的相關信息，本身具有一定的專業要求，同時又是一項繁重的工作。全程全面的記錄具有挑戰性，包含必要指標的全面信息的記錄更具挑戰性，滿足多元利益相關主體對信息完整性的要求成為一個重要挑戰。缺乏全程全面的決策記錄影響了決策信息向決策影響的主群體公開。第三個層面的問題是，學校決策與決策影響的相關信息沒有及時向多元利益相關主體公開。不能及時公開的信息會使多元利益相關主體因為信息失去時效而對信息失去興趣，或者本來有效的信息失去利用價值。因為一些利益相關主體沒有有效參與決策過程、決策過程記錄不完整、決策信息公開不及時，教師、家長、學生等相關利益主體往往對決策充滿猜想式推斷。特別是當出現問題時，相關部門公布信息，他們首先是選擇不相信，或者“選擇性”相信。由于教師、家長、學生不知道決策相關信息，結果很多可以產生獲得感的決策，他們都很難體驗到獲得感。

三、如何進行學校治理

考量如何進行學校治理，必須在認識到學校治理的必要性和把握當前學校治理面臨的挑戰與諸多問題的基礎上，研究多元利益相關主體在處理學校治理面臨的問題與挑戰所出現的一些主要問題，研究學校治理中的價值定位、責權邊界、治理能力、條件保障、治理思維，力爭在學校治理實踐中，價值定位明確、責權邊界清晰、治理能力合格、條件保障有力、治理思維可靠，使學校治理更多地具備善的治理和善的學校治理的基本特征和要件，使學校治理更加有效[注]如：有許多研究指出善的治理和善的教育治理的特征與要件。如：有研究指出，好的治理有參與的(participatory)、共識導向的(consensus oriented)、問責的(accountable)、透明的(transparent)、負責任(responsive)、有效的與有效率的(effective and efficient)、平等的與全納的(equitable and inclusive)、守法規(follows the rule of law)八個主要特征。(見：United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific. What is Good Governance?[R] 2009-07-10.)有研究指出，好的教育治理需要標準(standards)、成績信息(information on performance)，好成績激勵(incentives for good performance)以及最重要的問責(accountability)等促進性條件。(見：Maureen Lewis & Gunilla Pettersson. Governance in Education：Raising Performance. University of Sussex and World Bank. 2009-12-22.)。

(一)牢記與堅守治理的價值定位與程序

學校治理要不忘初心，牢記與堅守學校治理的主題與價值定位，把建設與實現更加公平、更有質量、更富活力的教育作為現階段學校治理的使命。學校治理要時刻避免走得太遠不知道為什么出發的迷途，在學校治理實踐中要不斷回顧學校治理的主題與價值定位，并始終遵守學校治理各階段的程序合理性。學校治理的價值定位是，從目標上看，要有效應對教育城鎮化健康推進，應對區域教育均衡全面推進，尊重學校治理多元利益相關主體參與意識的理性提升，推進更加公平、更有質量、更富活力的教育實踐。當價值沖突出現時，我們應該提供什么樣的解決方案，讓大家最滿意又最不滿意的回答，就是“視情況而定”。從長遠看，學校治理必須加強價值治理能力。價值領導力的研究對加強價值治理能力有重要啟發[11]4-6。價值位階原則與價值整合等相關研究可以為解決價值沖突提供思想方法，當在一個位階上不能尋求到價值整合時，可以在更高一級位階上進行價值整合努力。目標正當性是本體性的正當性，必須強調的是不能為程序而程序。在治理議題選擇與政策文本撰寫上，要充分調研，梳理治理議題，在全面了解情況的基礎上，突出重要而緊迫的事情的優先性。程序正當性是形式的正當性，必須認識到程序正當性為目標正當性提供了程序保證。程序正當性不僅有能保證把好事辦好的功能，一個最重要的優勢是它會讓多元利益相關主體感到好事的好。在學校治理程序上，要設計科學的學校治理程序。在教育決策過程中，必須兼顧目標正當性與程序正當性，保證多元利益相關主體廣泛參與，能夠平等表達自己的利益訴求，多元利益相關主體的合理訴求必須被承認、肯定和有效考慮。在政策執行過程中，要對政策實施進度與政策實施效果向多元利益相關主體通報。

(二)明晰多元利益相關主體的責權邊界

面對教育挑戰，公眾想知道誰對此負責，政策制定者試圖尋找解決方案，加大問責力度往往成為首選[12]xii。聯合國教科文組織全民教育全球監測報告《教育問責：履行我們的承諾》把問責定義為一種機制，政府和其他教育行動者都有義務報告其責任履行情況[12]xii。無論是加大問責力度，還是多元利益相關主體報告其責任，前提條件都是要明確多元利益相關主體的責權邊界。學校治理的參與者包括政府、校長、教師、家長、社區代表、學生，他們有各自的責任與權利。有效的學校治理需要多元利益相關主體明確各自的責任與權利。政府有為學校提供充分的教育資源的責任。校長有領導與安排學校教育活動，并為教師提供教育資源和相應服務的責任。教師有按學校時間與任務要求完成教育教學任務和教育學生的責任。家長有配合學校教育學生的責任。社區有為學校教育提供安全衛生并有教育促進性的環境的責任。學生有完成自己力所能及的學習任務與學校交給的日常任務的責任。問責只是一種底線式機制，為保證底線的教育質量標準，不讓多元利益相關者推諉責任。必須指出的是，優質教育成果除需要建立起多元利益相關主體問責機制外，更需要多元利益相關主體的共同努力。

(三)加強多元利益相關主體的能力建設

有效決策是決策者基于充分信息和信息能力進行的決策。具體來說，就是有效的決策是有信息能力的決策者基于信息的決策。為保證決策者基于信息的決策，需要加強多元利益相關主體的信息能力建設。信息能力是多元利益相關主體運用信息做出合規律性、有利于教育可持續發展、有利于學生健康發展的決策的能力。加強信息能力建設，一個前提性的內容就是讓多元利益相關主體具有相應的教育知識基礎，能夠相對正確地理解教育，有科學的教育觀、正確的教師觀、健康的學生觀，掌握基本教育知識和規律。加強信息能力建設，一個直接內容是基于信息的決策能力。這就需要對參與決策的利益相關主體進行培訓，使他們在理解信息內涵的基礎上學會建立不同信息的規律性關系，能夠界定教育決策目標與教育目標達成度，并能夠分析達成與沒有達成的多元影響因素，找出關鍵因素，判斷解決方案的科學性與可行性，尋找進一步解決問題的可能方案。

(四)完善利益相關主體參與的保障條件

多元利益相關主體有效參與治理的前提是他們隨時可以獲得學校治理的相關信息。為保證決策者基于信息決策，為多元利益相關主體提供的信息必須具備完整性、可獲得性兩個特征。完整性特征要求，為多元利益相關主體提供全面、全程和關鍵指標上的信息。全面信息使多元利益相關主體可以全面了解學校在一定時間點和時間段內各個維度發展水平和變化狀況。可獲得性，是說當前多元利益相關主體需要信息時，他們方便獲得，方便閱讀，方便運用。多元利益相關主體參與學校治理，需要有相應的時間保障、經費保障和參與制度保障。為保障各主體深度參與，一些利益相關主體可以通過選舉代表的方式參與學校治理。選舉代表的方式是一個既節約時間，又節約經費的方式。家長可通過家長代表，教師可以通過教師代表，學生可以通過學生代表，深度參與學校治理。家長、教師、學生可以通過定期對代表進行再選舉的方式保證他們的代表忠實地代表他們的利益。

(五)建立問題友好型學校治理思維方式

為什么要建立問題友好型學校治理思維方式？以放權問題為例，治理視域下，政府往往會下放一些權力，不同利益相關主體會獲得相應的權力與責任。根據聯合國教科文組織全民教育全球監測報告《消除不平等：治理緣何重要》對中國教育財政權力下放的研究，權力下放可使學生人均支出出現基于地理位置和收入狀況的重大差距[2]147。實踐證明，中央轉移支付機制和有針對性的重新分配有助于解決教育不平等問題[2]148。盡管許多學校治理實踐都強調放權，但是加強治理能力建設，不是一個簡單放權過程，而是一個針對要解決的不同問題，重新分配權力與責任的過程。在當前學校內外環境與要素快速發展情況下，對學校治理的問題針對性提出更加迫切的要求。從這個意義上講，問題恰恰是我們真正做事的切入點，要發展就要發現與解決制約我們發展的真實問題[13]1-7。為應對更加復雜的教育發展狀況，要建立問題友好型學校治理模式，在多元利益相關主體積極、平等參與中解決問題，提高教育發展質量。因此，在學校治理過程中，要減少把日常活動推向儀式化，以顯示學校治理“在那里”，要以多元利益相關主體關注的重要問題為切入點，建立問題友好型學校治理思維，選擇恰當、有效的問題解決方案，一個問題接著一個問題解決，一個目標接著一個目標實現，讓多元利益相關主體在學校治理參與過程中充滿成就感、效果感，增加學校治理效果的顯示度，不斷提高多元利益相關主體的參與積極性，建立起持續有效的動力機制。有了問題關注，多元利益相關主體就對學校發展與變化有了期望，家長可以接到孩子各個方面的發展與變化的反饋，家長參與學校治理的動力就會被強化。學校發展與變化的相關數據用于督政，可以讓政府集中精力辦大事，辦必須他們參與才能辦好的事，有效提高政府在學校治理中的工作積極性和工作針對性。學校、教師、學生發展與變化的相關數據用于學校改進，讓校長、教師工作更具有針對性。