設研究機構、招博士生、開本科課程、編寫教材

南方周末特約撰稿 張珺

發自北京

2018年9月3日，中國政法大學秋季學期開學。秦麗虹成了學校法學院的一名碩士研究生，研究方向為“黨內法規學”，這是該校首次在研究生階段設立這一研究方向。

秦麗虹的導師王建芹正是學校黨內法規研究中心主任。在王建芹看來，黨內法規的研究正越來越“熱”。

被用以支撐她這一觀點的事實是，自2015年起，截至2018年9月，全國已建成了數十個與黨內法規相關的研究機構，分別依托大學、黨校、法學會和地方黨委。除了紛紛成立的研究機構，學歷教育也開始展開，包括政法大學在內，已有8所高校試點培養黨內法規方向研究生，此外相關部門還在推動開展本科教育。2018年7月，黨內法規學專門教材的編寫工作也已啟動。

“黨內法規學日益成為一門顯學。”2018年6月，中國法學會黨內法規研究中心主任王偉國，在《中國法學》雜志發表的一篇文章中作了這一判斷。

“雨后春筍”

黨內法規共有7類，包括黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則等，其中以禁止性規章制度居多。2014年底召開的中共十八屆四中全會，是黨內法規建設的一個關鍵節點，會議提出，把“形成完善的黨內法規體系”明確為中國特色社會主義法治體系的組成部分。

會后，相關研究機構陸續亮相。公開資料顯示，西北政法大學在2015年設立了全國首個黨內法規研究中心，主要工作由行政法學院主理。

接著武漢大學也在2016年9月成立了黨內法規研究中心，與西北政法將重心掛靠在學院的做法不同，武漢大學成立的是實體黨內法規研究機構，還是全國第一家。武大黨內法規研究中心由湖北省委辦公廳和武漢大學共建，實行“雙主任”體制，湖北省委副秘書長王亞平和武漢大學副校長周葉中皆兼任主任。

武漢大學成立黨內法規研究中心的2016年，清華大學、新疆師范大學也成立了同類機構。為推進黨內法規建設，2016年，中共中央還印發了《關于加強黨內法規制度建設的意見》，并在12月24至25日，召開了全國首次黨內法規工作會議。

受此促進，黨內法規研究機構的設立從2017年開始提速，中國法學會黨內法規研究中心主任王偉國用“雨后春筍”形容這種趨勢。

中國政法大學教授王建芹介紹，2017年5月3日，中共中央總書記習近平到中國政法大學考察。她于5月中旬提交了建立黨內法規研究中心的申請。“一開始想設在學校，手續沒有問題。”王建芹說，但要先由合辦機構或個人匯入啟動資金，“門檻有點高”，就轉而設在法學院下，年底舉行了啟動儀式。

這一年，西南政法大學、河南大學等十余所大學都成立了研究中心，廣東省教育廳也在四所高校設立了黨內法規研究基地。大學校園里的研究“熱”已然形成。

同一時期，在“象牙塔”之外，地方黨委也紛紛成立黨內法規研究機構。

內蒙古自治區已在黨委辦公廳成立了黨內法規研究中心，系正處級事業單位，福建省委辦公廳成立了黨內法規實施評估中心，四川則在省委黨校成立了黨內法規研究中心，天津、安徽、江西、陜西、甘肅、青海等地正在籌建黨內法規研究中心。此外，吉林、山東、北京等地由當地法學會主導成立了黨內法規研究會。

不只地方，中央機構中，中央黨校和中國法學會也成立了黨內法規研究中心，后者聘請了中辦法規局局長宋功德任中心學術委員會主任。

如“雨后春筍”般冒出的研究機構，多數從事黨內法規理論研究，其中不乏國家和省部級課題。中國政法大學的王建芹教授正帶領團隊承擔兩項課題，分別是北京市級的黨內法規清理制度研究，以及國家級的黨內法規實施后評估制度研究。

中辦法規局局長宋功德在公開出版的《黨內法規制度建設專題報告》中總結稱，2017年國家社科基金在黨內法規研究方面立項課題16個，教育部重大攻關項目也列入了1項。

著手理論研究的同時，一些黨內法規研究機構也開始為地方“服務”。深圳大學黨內法規研究中心主任陳文告訴南方周末，他們正在開展地方黨內法規建設的測評指數量化研究。

武漢市委出臺兩項黨內法規時，武漢大學黨內法規研究中心就深度參與了調研和起草工作。中心目前制定了黨內法規制度建設的培訓綱要和課程體系，2017年7至9月，就舉辦了3期培訓，聽課人員有五百多人，山西還選派了15名黨內法規工作人員參加了第2期培訓。

黨內法規不是法

從事黨內法規研究者，多半是法學專家。他們當中多人受訪時認為，研究黨內法規首先要解決的問題是，黨內法規幾個字中的“法”該作何解？

最早的“黨內法規”，可以追溯到1921年中共一大通過的中國共產黨第一個綱領。六屆六中全會召開時，毛澤東提出了“黨規”概念，并在1949年后將其改稱“黨內法規”。

“但對黨內法規的明確界定卻等到了1990年。”一位曾在中辦工作過的副局級干部告訴南方周末，當時中辦副局級的法規室設有專門負責黨內法規的處級單位，對黨內法規進行備案和清理工作，并頒布了《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》，給黨內法規的定義作出規范性表述。

不過，當時對黨內法規的“法”字并沒有作出闡釋。此后，該處級單位在機構改革的過程中被撤銷，相關工作一度停滯。直到2011年下半年，經中央批準，中央辦公廳原本隸屬秘書局的法規處升格為法規局，又設立了數個處級機構對接相應的工作，其中便包括對黨內法規的備案和清理。

這一次，中辦法規局還組織專家討論，涉及“黨內法規是不是法”這個問題。

“當時達成的共識是，黨內法規不是法律。”這位副局級干部介紹，沿用此名只是約定俗成。武漢大學法學院教授秦前紅還用后來的中央文件進一步解釋，他認為十八屆四中全會已經明確將黨內法規體系和國家法律體系分開闡釋，強調二者的銜接和協調，就是表明無意將二者混合、混同。

也有專家指出“黨內法規”名稱容易引起理解上的混亂，給人感覺好像在人們默認的法律概念之外，又有了一套“法律”。

“這樣的擔心也不是沒有道理。”中辦那位原副局級干部稱，但最終還是保留了“黨內法規”的名稱，首先是前有“黨內”二字，與國家法律區分明顯；其次，無論從歷史淵源上看，黨內法規的概念是先于中華人民共和國成立的，還是從現實層面，黨內法規已在黨章中出現的考慮，更換名稱需要再費周章。

山東大學法學院教授、中國法學會黨內法規研究中心兼職研究員魏治勛也認為“黨內法規”的名稱是隱喻式借用。

“經過中辦法規局對過往黨內法規的清理、備案，黨內法規有了底。”中辦原副局級干部說，2013年5月27日，已于頭一年施行的《中國共產黨黨內法規制定條例》公開發布，其后隨著以“依法治國”為主題的十八屆四中全會在2014年召開，黨內法規的制定、修訂也開始提速。

公開資料顯示，十八屆中央履職期間，中共中央共制定、修訂92部黨內法規；中央各部委、省級黨委年均制定、修訂黨內法規數量多達400部。制定、修訂的加速也在一定程度促進了黨內法規研究熱。

從事黨內法規研究的中國政法大學法學院教授柯華慶，也是中國法學會黨內法規研究中心學術委員，他認為黨內法規除了調整黨內關系，也調整黨組織和非黨組織之間的關系。有學者認為這種調整可被視為黨內法規的“溢出效應”，如2012年5月，中辦、國辦印發的《節慶活動管理辦法（試行）》，就是黨政聯合發布的黨內法規。

武漢大學法學院教授秦前紅的看法是：“溢出效應源于中國共產黨在治國理政中的特殊地位。”

設博士研究方向

厘清了“黨內法規是不是法”這個問題后，學者們發現真正研究起來并不容易。

中國政法大學黨內法規研究中心主任王建芹是行政法學專家，剛開始涉足黨內法規研究是北京市紀檢監察學會請她負責黨內法規的相關課題，“我推了兩次，因為任務太艱巨，需要對馬克思主義、國際共產主義、黨規黨建、政治學等多個方面的透徹了解。”

“以前，搞法學研究的，不關注這個問題；搞黨史黨建的，運用法治精神、原理來構建黨內法規理論多少會有一些局限。”武漢大學副校長、黨內法規研究中心主任周葉中說，人才很是缺乏。

武漢大學黨內法規研究中心因此試圖建成涵蓋本碩博的“黨內法規學”培養體系。2016年，該中心成立后就向學校和教育部申請博士生招生權。

“我們有一批學者很早就開始關注黨內法規相關問題，研究基礎比較好，也有一批成果，現在把這些成果運用到教學環節順理成章。”武漢大學法學院教授秦前紅說。

在湖北省委的支持下，申辦碩博作為研究方向的過程很順利。中心于2017年招收了4名黨內法規研究方向博士研究生，這在全國屬首次。

周葉中告訴南方周末，因為黨內法規學的學科歸屬還沒有確定，武大目前分別在憲法和行政法學專業，以及中共黨史下設了黨內法規學研究方向，由黨內法規研究中心直接培養。

教學方案由中心自行制定，與該校教師的研究成果對應，包括黨內法規基礎理論、黨內法規制定技術規范、黨內法規工作和國家法制工作銜接聯動機制、地方黨內法規制定權限、黨內法規立規后評估等，而具體的教材則由任課教師編寫講義。

招了博士生，今年，武漢大學和中國政法大學、山東大學等數所高校還招收了首批“黨內法規學”方向碩士研究生，這幾所學校都是教育部的黨內法規研究試點單位。

被武漢大學錄取的10名碩士生中，有4人是從法學院其他專業調劑的。中國政法大學由于今年4月才公布招生計劃，首屆6名學生也是調劑而來。

入學的第一個學期，中國政法大學黨內法規方向碩士生除基礎課外，只有一門“政黨政治”專業必修課，這是政治學專業一門常見的課程。新生袁嘉憶告訴南方周末，她的準導師柯華慶推薦了幾本著作，包括《法理學》《政治哲學史》以及中辦法規局局長宋功德的《黨規之治》和柯華慶自編的《黨規學》講義。

隨著研究生教育的試點起步，“黨內法規學”教育的下一個目標是開設本科。

2018年3月27日，教育部副部長杜占元在一次公開講話中提到，支持高校設置黨內法規和黨的建設等二級學科。一旦獲批為二級學科，就意味著可以招收本科生。

獲批之前，部分高校已經悄然在本科生中開展相關教育。山東大學法學院教授、山東省黨內法規研究會會長肖金明告訴南方周末，山東大學2018年已開始在本科階段試辦黨內法規和監察法學特色班。中國政法大學法學院教授柯華慶則透露，法大試點黨內法規本科專業的方案已開始規劃。

2018年秋季學期，法大黨內法規研究中心主任王建芹還給法大本科生開了一門黨內法規學導論通識選修課。

“開設這門課程要面對很多偏見與質疑。”王建芹說為準備這門課，她在假期熬了很多夜。她的教學計劃里，直到第三節才會涉及黨內法規基本概念，“學生喜歡新奇的、批判的東西，如果上來就灌輸概念，學生心里會不服。”

全校大二以上六千多名學生都可以選修這門課，最終選課的學生是24名，聽了第一課的只有12人。

“無書可教， 無書可學”

盡管黨內法規學的學歷教育已經開始，但目前并無統一教材，學生們都在使用老師自編的講義。

為讓學生們有書可學，老師們有書可教，《黨內法規學》教材的編寫工作被提上了日程。南方周末了解到，根據中央有關領導的指示，編寫工作由中國法學會會同中辦法規局共同承擔，具體由中國法學會黨內法規研究中心負責推進。

2018年6月25日，《黨內法規學》編委會成立及編寫工作啟動會在北京舉行，中國法學會黨組書記、常務副會長陳冀平稱，要解決黨內法規學習教育存在的“無書可教、無書可學”問題，對基本概念作出界定。

教材編寫小組既包括法學會黨內法規研究中心成員、兼職研究員，很多黨內法規研究機構專家，中央有關部門的人員也在其中。

山東省黨內法規研究會會長、編寫小組成員肖金明說，9月初，編寫小組已召開了第一次會議，將黨內法規學編寫的指導思想、教材內容體系等問題確定了下來。

多數撰稿人也領到了任務分工，同為參與者的王建芹告訴南方周末，預計2018年11月之前，會有初稿發布，并向有關部門和多領域專家征求意見。

但作為教材，不同于一般的學術著作，需要精準和共識。肖金明也坦言，一些基本概念、基本范疇和基礎理論問題沒有完全形成共識，“無疑給教材編寫帶來了很大挑戰”。

更大的挑戰是，黨內法規學“沒有太多可供借鑒的國際經驗，更沒有比較成熟的理論傳統可以援引，甚至連廣泛公認的術語表也還沒有形成”，清華大學法學院副教授屠凱說。

“黨內法規‘熱沒有問題，但不能是‘表面的熱鬧。”中國社科院法學所法治戰略研究部主任李忠對南方周末說，基本概念沒有厘清之前，難免有些盲目跟風，“他成立我也成立，他研究我也要研究，研究者和機構現在最需要的就是找到真問題”。

2017年國家社科基金在黨內法規研究方面立項課題是16個，教育部重大攻關項目也列入了1項。

2018年3月27日，教育部副部長杜占元在一次公開講話中提到，支持高校設置黨內法規和黨的建設等二級學科。一旦獲批為二級學科，就意味著可以招收本科生。

基本概念沒有厘清之前，難免有些盲目跟風，“他成立我也成立，他研究我也要研究，研究者和機構現在最需要的就是找到真問題”。