我國社區教育立法初探

焦后海 韓露

【摘要】社區教育作為全面依法治國、依法治教和學習型社會建設背景之下的“全民學習，終身學習”的重要平臺，當前是其立法的最佳時機。文章就我國社區教育國家層面的立法空缺和地方性社區教育立法逐步發展的現狀，通過對國內外社區教育立法、國內其他教育立法進行橫縱比較研究，分析了我國社區教育立法的必要性與可行性，提出了應從國家層面制定“社區教育促進法”，并將確立社區教育立法定位、創建社區教育開展機制、健全社區教育經費保障機制、建立社區教育管理體制、明確各主體間的權責等相關內容融入其中。

【關鍵詞】社區教育；立法；法治建設

【中圖分類號】G77【文獻標識碼】A【文章編號】1001-8794（2018）06-0041-04

【收稿日期】2017-11-16

【基金項目】云南大學職業與繼續教育學院研究生科研創新項目“法制視野下的社區教育與公民意識教育關系研究”，編號為YK1603ZJ

【作者簡介】焦后海（1990—），男，重慶巫山人，碩士研究生，研究方向為教育法、教育政策；韓露（1993—），女，河北平頂山人，碩士研究生，研究方向為教育法學。社區教育是社會發展和時代革新的產物，是教育社會性與社會教育性的一種重要體現形式。“社區教育”一詞最早源于20世紀美國實用主義教育家杜威的“學校即社會”思想，在我國改革開放初期開始受到關注，并取得初步發展。2006年，國家標準化管理委員會將社區教育界定為“在社區中，開發、利用各種教育資源，以社區全體成員為對象，開展旨在提高全體成員的素質和生活質量，促進成員的全面發展和社會可持續發展的教育活動”。厲以賢教授在《社區教育原理》著作中認為：“社區教育是提高社區全體人員綜合素質和生活質量的一種社區性的教育活動和過程。”[1]由上述社區教育的概述中可見，社區教育具有區域性、社會實踐性和教育性的特點。筆者以為，社區教育的內涵應包含以下幾方面的內容：其教育對象應當為全體社會成員；旨在提高全民綜合素質和生活質量；致力于促進教育對象的全面發展和社會可持續發展的一種社會性教育活動。我國正值全面推進依法治國戰略布局的高峰期，迫切要求完善法律體系，積極踐行依法治教方略，社區教育作為終身教育體系下的重要組成部分，社區教育立法機制也廣受重視。自《面向21世紀教育振興行動計劃》提出“開展社區教育實驗工作，逐步建立和完善終身教育體系，努力提高全民素質”以來，盡管福建、杭州、山西、江蘇、重慶和山東等多地相繼頒布實施了社區教育相關促進條例，確定了相當一批省級和市級社區教育實驗區，但就國家層面而言，社區教育法制建設依舊相對薄弱，至今仍然沒有被專門納入立法計劃。[2]

一、社區教育立法的必要性

黨的十八大召開以來，為深入落實習近平總書記系列重要講話精神，加快推進《國家經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》和《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》提出的“建設和基本形成學習型社會”戰略目標的實現，教育部、民政部、科技部、財政部、人力資源社會保障部、文化部、體育總局、共青團中央、中國科學技術協會等九部門聯合印發了《教育部等九部門關于進一步推進社區教育發展的意見》（以下簡稱《推進社區教育發展意見》），指出統籌發展城鄉社區教育是加快推進學習型社會建設的戰略舉措。為實現統籌發展城鄉社區教育，穩固推進社區教育可持續發展，完善終身教育體系，離不開社區教育相關法律的保駕護航，故推進社區教育立法勢在必行。

（一）社區教育立法是社區教育發展的保障

我國正處于全面依法治國、依法治教和學習型社會建設的重要時期，為創建“人人皆學、處處能學、時時可學”的學習型社會平臺，積極完善終身學習體系，加強社區教育發展尤其重要。社區教育立法是保障其繼續和穩定發展的有效利器，是推進社區教育法制化的迫切需要。因此，應加快推進社區教育立法，以確保加快推進全民學習、終身學習的學習型社會建設，革新原有的不合時宜的體制、機制，構建全新的創新型制度、體系，促進社區教育機能完成新陳代謝，完善我國終身教育體系。

依法治教就是以法治教，管理社區教育需要依據終身教育、社區教育和相關教育法，因此，發展、管理社區教育必須制定相關社區教育法律。我國目前的社區教育法主要體現為教育性法規，地方性法制建設發展相對完善，但就國家層面而言，社區教育立法仍處于探索階段。發展社區教育是學習型社會建設的迫切需要，是以法治教的必然要求，加快推進社區教育立法進程、保障社區教育穩定發展有利于當前全面學習和終身學習機制的建設。

（二）社區教育立法是完善終身教育體系的內在要求

社區教育作為終身教育體系的有機組成部分，其立法是終身教育法制體系建設中的應有之義，也是黨和國家提出的重要戰略任務，更是全面依法治國戰略布局的內在要求。依據《推進社區教育發展意見》，完善社區教育體系的主要任務在于：“第一，提高服務重點人群（老年教育、青少年校外教育、各類教育培訓）；第二，豐富社區教育的內容和形式；第三，整合社區教育資源（開放共享學校資源、統籌共享社區資源、充分利用社會資源）；第四，加強社區教育基礎能力建設（健全社區教育網絡、明確社區教育機構職責定位、推動各類學習型組織與學習共同體建設、加強社區教育實驗區和示范區建設）；第五、提升社區教育內涵（加強課程資源建設、提高社區教育工作者隊伍專業化水平）。”除此之外，構建完善的社區教育體系還需從以下三方面入手：首先，政府應從法律、法規等方面對社區教育的繼續和發展進行宏觀調控。社區教育立法是社區教育繼續和發展的需要，[3]目前我國社區教育法律保障體系局限于地方，因此，應統籌地方性社區教育立法體系，結合我國當前實際制定特色性的社區教育法令，構建完善的法律保障機制。其次，應當積極推進橫、縱交叉領域間的和諧交流。社區教育位居終身教育體系下的事實不會改變，與學校教育、繼續教育之間的交織關系也不會改變，因此，應該考慮到各級各類教育間的溝通、交流。推進區域性教育活動全面化，既可以是學校教育以外的繼續教育，也可以是學校內部的課外補充，以促進教育社會化。最后，建立與社區教育相融合的管理、監督機制。社區教育是一項復雜的工程，需要有一位嚴謹的管理、監督“總監”，才能促使這項工程的有序推進。吳慧涵在《社區教育的理論與實踐研究》一書中提出：“要推進社區教育的繼續與發展，需建立法律保障體系。”[4]構建一套完善的社區教育體系，必須加快社區教育的立法進程，以法律的形式保障上述主要任務的實施。隨著社會教育的發展、終身教育體系的推進及學習型社會目標的即將實現，社區教育立法勢在必行。

二、社區教育立法的可行性

（一）社區教育立法的背景和意義

自我國十六大報告提出“建設全面學習，終身學習的學習型社會”以來，[5]學者們對終身教育體系、學習型社會建設的研究熱情高漲，有人視社區教育為完善終身教育體系的理想途徑，社區教育受到高度的重視。

1社區教育立法的背景

就國外而言，社區教育在國外已經形成了自身特有的理論體系和法律保障機制。如美國通過一系列法案對社區教育進行專門立法，設置以社區學院為中心的社區教育場所，制定相關法律保障機制，促進社區教育法制化；日本盡管二戰以后才開始發展社區教育，但是其依據《教育基本法》制定了《社會教育法》《圖書館法》和《博物館法》，使社區教育初步形成體系，并進一步修訂，推進社區教育法制建設趨于完善。[6]就國內而言，雖然社區教育尚無國家層面的立法方案，但總體來說具備三個有利條件：首先，隨著我國教育制度體系趨于完善，“素質教育”“終身教育”的相關法制建設初見成效，可為社區教育立法提供經驗。其次，我國當前正處于改革開放的深水區，正值全面依法治國的大好局面，而依法治教是全面依法治國的應有之義，有利于我國社區教育立法的推進。最后，我國把“基本形成學習型社會”納入2020年我國教育三大戰略目標，促使社區教育立法加快了進程。[7]

2社區教育立法的意義

社區教育是提高全民素質和生活質量的社區性教育活動，其立法的意義在于：首先，社區教育立法為社區教育在資源共享、分配管理、對象權利保障、籌措經費、組織與實施、評價與監督等方面提供保障，有利于社區教育的繼續與發展。其次，社區教育作為終身教育體系的重要內容，其立法必然促使終身教育體系建設法制化。再次，社區教育立法是全面依法治國、依法治教的內在要求，其立法有利于踐行治國方略和治教方針。社區教育立法研究對當前社會發展和教育事業發展具有深遠的意義。

（二）既有研究為社區教育立法提供理論基礎

我國20世紀80年代中期才開始對社區教育進行探索，進入21世紀后得到大力發展，受到國家、學校和社會的廣泛關注，但還沒有形成初步的社區教育體系，也沒有專門的法律保障機制。因此，目前我國的社區教育仍然處于初級階段，社區教育立法也相對薄弱。隨著城鄉社區統籌發展，立法逐步走向成熟，近幾年學界開始對社區教育立法進行探索，主要有以下兩個方向的探索思路：首先，有學者依據美、日等發達國家的社區教育法制建設的經驗，對我國社區教育立法進行了初步思考。徐浩斌在《美、日社區教育法制建設及對我國的啟示》一文中通過美、日等國家法制建設歷程對我國當前社區教育法制建設的啟示，提出以下注意事項：社區教育的性質和立法意圖；社區教育的對象及其權利、義務的認定；社區教育的管理體制與保障機制；社區教育的工作人員及其資格認定；社區教育的資源及專門場所；社區教育資金的籌措和落實；明確社區教育的內容；建立社區教育督導評估機制。[8]此文旨在通過美、日等國的立法經驗討論我國社區教育立法需要注意的幾個方面，并沒有探討立法的具體內容與法律體系。其次，我國從終身教育體系出發，頒布和實施了關于推進社區教育發展的地方性意見和方案。自《關于推進社區教育工作的若干意見》（2004，教育部）發布以來，成都市、上海市、北京市等相繼頒布了一系列關于進一步推進社區教育工作的意見和方案，到現在已經遍布各省或地區，尤其是《教育部等九部門關于進一步推進社區教育發展的意見》（教職成[2016]4號）的發布以及2016年8月31日經成都市十六屆人大常委會第二十五次會議表決通過的可能成為首部社區教育立法條文的《成都市社區教育促進條例》，為我國社區教育立法提供了理論基礎和借鑒。

（三）社區教育試點為立法提供了實踐案例

目前，我國通過在全國建設社區教育試驗區、示范區，以點帶面，引領示范帶動全國社區教育發展。教育部在全國已遴選出122個社區教育試驗區和127個社區教育示范區，各省設立了超過500個省級社區教育試驗區和示范區。這些試點推進社區教育地方性條文、方案及意見，如福建省教育廳制定的《福建省社區教育推進計劃實施方案》（2011年）在全省初步形成了社區教育體系，浙江省印發的《杭州市社區教育五年行動計劃（2010—2014年）》（2010年）發揮了社區教育的功能和作用，提高了市民素質。此外，江蘇、上海、重慶、四川等各省市地方性意見、方案的制訂所積累的經驗以及取得的突破性成就，無疑為社區教育在全國范圍內立法提供了實踐依據。社區教育試點以及地方性關于社區教育的意見和方案迫切需要通過法律的形式保障其繼續穩定發展。

三、我國社區教育立法的具體思路

我國是一個具有特殊國情的特色型國家，地域廣、民族多、人均收入相對落后及區域性文化差異明顯等多方面特點為推進社區教育立法進程帶來巨大的阻力，導致在具體實踐中建立國家層面的法律相對困難，故我國目前尚以地方性法律規范為社區教育法制建設的主要內容。即便如此，社區教育在終身教育體系構建、學習型社區建設背景之下，具有共性的某些內容仍然需要以宏觀立法來調節。[9]

（一）確立社區教育立法定位

如何界定社區教育的內涵、性質關系到教育立法的定位，要明確社區教育立法的定位首先在于確立社區教育的內涵和性質。在立法的基本程序中，需要結合地方經濟、文化、科技等實際現狀，抓住社區教育區域性特征，把握其社會功能，進而準確界定社區教育的內涵和性質，消除社區教育法治實施中的模糊性。

我國當前正處于建設學習型社會時期，要求市民群眾“全民學習，終身學習”，打造“人人皆學、處處能學、時時可學”的學習型社會平臺。社區教育成為踐行這一目標的有效途徑，因此，社區教育必須在全體社會群體中以促進居民學習意識、提高居民生活質量、增強居民精神文明塑造為目標，為居民提供一種非集中化、非校園化、非形式化的散發式社區學習平臺。

（二）創建社區教育開展的內容與形式

社區教育發展進程遲緩，在很大程度上受到目前社區教育開展內容與形式的限制，因此，形成系統的社區教育開展機制有其必要性。社區教育立法需要在其內容上確立部分主要的社區教育開展形式，對部分社區活動開展進行規范調控。應采取創造性與傳統性、單一化與多樣化、實踐性與基礎性相結合的社區教育開展內容，創立組織性與非組織性、規律性與隨機化、年齡與性別相結合的社區教育開展形式，建立社區教育服務體系、網絡信息與資源共享平臺，形成社區教育現代化開展機制。

（三）健全社區教育經費保障機制

就目前社區教育資金來源現狀而言，我國大部分地區社區教育的開展主要依靠政府單一化的經費撥款、社區富余資金和少數慈善援助來延續維持。社區教育的經濟基礎建設薄弱，直接導致社區教育在資源整合、師資建設、活動開展等多方面無法施展，無法形成相應的社區教育體系。為確保社區教育的繼續和發展，完善經費保障機制成為社區教育立法極為重要的內容。

動態視域下法律賦予社會機構或個人、學校、社區對社區教育發展行使權利及履行義務，社會、學校和社區共同擔負社區教育資金籌措職責，負責社區日常運行開支，作為社區教育資金來源的主要渠道。靜態視域下應設立政府專項資金，作為社區教育資金來源的后備保障渠道，形成動、靜雙向經費保障機制。

（四）建立社區教育管理體制

首先，將學校機構、社會團體、個體成員與社區統籌資源整合，由社區選出專門管理社區教育資源的負責人員，建設社區教育基礎設施建設、資金收支、活動開展操作等具體事項的資源管理網絡，推進社區教育適應社會現代化、信息化、數字化程度，加快建立系統化資源整合管理體制。[10]其次，加強社區教育師資建設力度，與相關高校聯合培養社區教育專門人才，提高社區教師法律地位，增強社區教育教師身份認同感，落實社區教師必要的相關福利待遇等問題，形成社區教師系統化管理。最后，鼓勵社區成員（或是劃片區域成員）辦理成員學習終身賬戶，建立社區成員學習檔案，增強社區成員學習成果社會認同程度。[11]

（五）明確各主體之間的權責

明確有關政府部門對社區教育宏觀調控、相關培訓和必要投入的權責，明確具體社會團體和個體成員在社區教育資金籌措、援助和資源整合方面責任，明確社區組織和區域性社區成員在踐行社區教育活動中的相關權利和責任，推進各主體之間責任法制化。

在全面依法治國、依法治教、建設學習型社會的重要時期，社區教育的社會性功能逐步擴大，地方性社區教育法律規范已初步形成，為國家層面的社區教育立法提供了實踐基礎。立法定位、開展機制、經費保障、管理體制和權責明確五個組成部分不僅是國家層面的社區教育法的內在要求，也是我國教育法制建設的具體體現。

【參考文獻】

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[4]吳慧涵.社區教育的理論與實踐研究[M].北京：電子工業出版社，2015.

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[10]李訓貴，韓娟.學習型社會建設框架下的社區教育資源整合[J].教育與職業，2012（32）：167—168.

[11]李佳萍.我國社區教育管理的問題與對策研究[D].長春：東北師范大學，2014.

【Abstract】Community education， as an important platform for “national learning and lifelong learning”， provides a practical basis for its legislation. Under the background of comprehensive rule by law， the present is the best time for legislation. The author combines legislative vacancy of national community education and the gradual development of local community education legislationwith the vertical and horizontal comparative study of domestic and foreign community education legislation and other domestic educational legislation.Then it analyzes the necessity and feasibility of community education legislation in China.On the basis of the above analysis， the author proposes that the Community Education Promotion Law should be drawn up from the national level. And the content of establishing community education legislation， creating community education mechanism， improving community education funds safeguard mechanism， establishing the management system of community education and clearing the main responsibilities should be included.

【Key words】community education； legislation； legal construction

（編輯/喬瑞雪）