架起養(yǎng)老保險“第三支柱”

文/喬 楊 胡 振

今年5月，上海、福建及蘇州工業(yè)園區(qū)開始開展個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點。隨后，該項業(yè)務的產(chǎn)品開發(fā)指引及管理暫行辦法相繼發(fā)布。作為我國養(yǎng)老保障體系的“第三支柱”，醞釀10年的商業(yè)養(yǎng)老保險稅收優(yōu)惠政策終于取得了實質(zhì)性突破。

逐層推進的養(yǎng)老保險體系

早在20世紀90年代初期，我國就確立了養(yǎng)老保障的建設目標，即基本養(yǎng)老保險、企業(yè)補充養(yǎng)老保險、個人儲蓄型養(yǎng)老保險相結(jié)合，分別由國家、企業(yè)和個人承擔責任的 “三支柱”養(yǎng)老保障體系。但在改革路徑上，各個制度層面并非齊頭并進，而是逐層推進。

作為“第一支柱”的基本養(yǎng)老保險制度是初期改革重點，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度及機關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險制度先后建立并完善，基本實現(xiàn)了公共養(yǎng)老保險的全覆蓋。處于補充養(yǎng)老保險地位的“第二支柱”企業(yè)年金，雖然一直在進行試點探索，但直到2004年才正式出臺制度規(guī)范，并實施了一定的稅收優(yōu)惠政策，在十余年的市場化運營中逐漸發(fā)展、完善。

商業(yè)養(yǎng)老保險雖然較早作為養(yǎng)老保險體系的重要組成部分，但在頂層設計及政策扶持上卻較為滯后。國家層面上，早在1997年《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》中首次提到“發(fā)揮商業(yè)保險的補充作用”，但在稅收優(yōu)惠等激勵政策上卻長期處于空白。

稅延型商業(yè)養(yǎng)老保險的初次嘗試是2007年的天津濱海新區(qū)試點，但由于種種原因未能持續(xù)開展。2008年，國務院在《關(guān)于當前金融促進經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》中提出“研究對養(yǎng)老保險投保人給予延遲納稅等稅收優(yōu)惠”。2009年，首次提出在上海“適時開展個人稅收遞延型養(yǎng)老保險試點”。此后幾年，這項工作多次被政府工作報告、行業(yè)監(jiān)管文件及領(lǐng)導講話提及，可謂呼之欲出，滿載期待。

直至今年4月，財政部、人社部等部門共同印發(fā)通知，提出自2018年5月1日起，在上海市、福建省（含廈門市）和蘇州工業(yè)園區(qū)實施個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點。中國銀行保險監(jiān)督管理委員會等部門又于當月發(fā)布《個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險業(yè)務管理暫行辦法》和《個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險產(chǎn)品開發(fā)指引》，進一步明確了稅延型商業(yè)養(yǎng)老保險的實施和管理細則。5月31日，銀保監(jiān)會公布了第一批獲準經(jīng)營稅延型商業(yè)養(yǎng)老保險的機構(gòu)名單，中國人壽、太平洋人壽、平安養(yǎng)老等12家保險公司獲得經(jīng)營資格。這一系列密集動作，終結(jié)了我國養(yǎng)老保險第三支柱稅優(yōu)政策長期缺位的狀況，在完善我國多層次養(yǎng)老保障體系的道路上又邁出堅實的一步。

撬動養(yǎng)老保障的市場力量

當前，基本養(yǎng)老保險制度以現(xiàn)收現(xiàn)付制籌資模式為主，在人口結(jié)構(gòu)持續(xù)老化的沖擊下面臨日益嚴重的支付壓力。2017年，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金征繳收入33403億元，而基金總支出38052億元，各級財政補貼高達8004億元；另外，社會保險繳費率較高，企業(yè)負擔較重，近年來已經(jīng)在嘗試階段性降低繳費率。基本養(yǎng)老保險制度的目標是“廣覆蓋，保基本”，應在提供基本保障的基礎(chǔ)上為第二、三支柱讓渡發(fā)展空間，通過市場化運作有效配置養(yǎng)老資源，實現(xiàn)養(yǎng)老保障的可持續(xù)性。從國際經(jīng)驗看，化解養(yǎng)老保障支付危機的普遍趨勢是改變養(yǎng)老體系籌資結(jié)構(gòu)，將養(yǎng)老責任更多地從國家轉(zhuǎn)移給企業(yè)和個人，增加積累制的、市場化運營的養(yǎng)老金安排的資金規(guī)模和覆蓋率。

在企業(yè)年金方面，由于受企業(yè)效益及雇主決策的制約，從目前情況看，更多惠及的是國企及壟斷行業(yè)、大型企業(yè)的職工，近兩年參保企業(yè)和覆蓋職工數(shù)增長已出現(xiàn)停滯。在當前經(jīng)濟下行及社會保險繳費負擔較重的壓力下，一定時期內(nèi)企業(yè)年金在普惠性上仍難以取得突破。尤其是占比較大的中小企業(yè)、民營企業(yè)職工，以及廣大鄉(xiāng)村就業(yè)人員，更是難以受企業(yè)年金計劃覆蓋。

對個人商業(yè)養(yǎng)老保險實施稅收遞延政策，一方面，通過稅收優(yōu)惠的手段吸引更多社會成員購買商業(yè)養(yǎng)老保險產(chǎn)品，將擴大第三支柱的覆蓋率，增加養(yǎng)老資產(chǎn)儲備。另一方面，將促進商業(yè)養(yǎng)老保險機構(gòu)更大程度地參與養(yǎng)老保障管理與服務，發(fā)揮其風險管理方面的專業(yè)優(yōu)勢及在市場開拓、產(chǎn)品研發(fā)、賬戶管理等積累的經(jīng)驗，提高養(yǎng)老保障的運行效率。

制度建設重點由第一支柱向二、三支柱轉(zhuǎn)移，符合國際上養(yǎng)老保障改革的整體趨勢，即由政府責任到市場責任，由公共管理到市場化管理的轉(zhuǎn)變。體現(xiàn)了政府在養(yǎng)老保險體系中“頂梁柱”的角色弱化，同時在監(jiān)管方面的角色變得愈發(fā)重要。

政策東風 道阻且長

2018年的晚春，商業(yè)養(yǎng)老保險終于盼來了稅收優(yōu)惠的政策東風。可以期待，試點的開展將吸引越來越多的個人參保商業(yè)養(yǎng)老保險，從而充實養(yǎng)老保障資金，為養(yǎng)老保障體系的可持續(xù)性提供動力。當然，試點的有效實施，以及一年后稅延養(yǎng)老保險在更大區(qū)域的進一步推廣，還面臨一些困境和挑戰(zhàn)，需要在制度創(chuàng)新、平臺建設及市場主體等方面進一步努力。

稅延養(yǎng)老保險將使較高收入群體大幅節(jié)約納稅支出，在試點時期，有助于試點地區(qū)吸引高技術(shù)人才。但從完善我國養(yǎng)老保險體系的角度來看，為了避免第三支柱也變?yōu)椤案蝗司銟凡俊保袃纱笕巳盒枰揽窟M一步的制度創(chuàng)新以惠及。一是低收入群體，可以探索的做法是對低收入個體的養(yǎng)老資金賬戶進行財政補貼。二是非正規(guī)就業(yè)群體，可考慮適時推出TEE模式的個人養(yǎng)老資金賬戶，即使用稅后收入繳費，投資收益和領(lǐng)取養(yǎng)老金時均免稅。

稅延型養(yǎng)老保險產(chǎn)品的運行需要個人、企業(yè)、保險公司、稅務系統(tǒng)等多方面信息的良好對接，同時賬戶存續(xù)期長，有效的信息平臺是產(chǎn)品良好運行的前提與關(guān)鍵。根據(jù)試點通知，我國的第三支柱構(gòu)建是“保險先行”，后期還將建設由銀行、公募基金主導的相關(guān)稅延型養(yǎng)老資金賬戶，相應的登記校驗等可使用中國證券登記結(jié)算有限責任公司信息平臺。因此，后續(xù)發(fā)展建設時期，還需做好各個平臺間的對接及信息共享，形成統(tǒng)一、高效的第三支柱管理服務信息平臺。

作為稅延養(yǎng)老保險產(chǎn)品的供給方，保險公司的產(chǎn)品及服務是稅延政策的具體承載者。中國銀保監(jiān)會發(fā)布的《個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險業(yè)務管理暫行辦法》從經(jīng)營要求、產(chǎn)品管理、銷售管理、投資管理、財務管理、信息平臺管理、服務管理、信息披露等方面對保險公司開展稅延養(yǎng)老保險業(yè)務提出了具體要求。保險公司在監(jiān)管規(guī)范下，應加強產(chǎn)品創(chuàng)新，滿足與適應多樣化的養(yǎng)老保障需求。