基層政府公共服務面臨的問題、原因與對策

◎羅曉蓉

加快構建基本公共服務體系，努力提升基本公共服務水平，構建縣（市、區）、鄉（鎮）、村三級聯動互補的基本公共服務網絡，是基層社會治理體系建設面臨的一個熱點問題。健全和完善基層政府基本公共服務體系，搭建基層公共服務平臺，成為各地基層政府的重要探索實踐。

主要問題

1.鄉鎮公共服務標準“缺失”“軟化”

由于基層便民服務中心性質沒有明確界定，基本上為“臨時機構”或者“派出機構”，定位更是“五花八門”，有政府直屬機構、政府派出機構、政府臨時常設性機構、事業單位以及參照公務員管理的事業單位等，這直接影響了鄉鎮公共服務規范化、標準化發展。

（1）缺少標準化的管理方式。對工作人員的工資、福利、獎懲及績效考核的管理標準化不夠，這導致窗口工作人員工作積極性不高；有些偏遠村級代辦點，雖然鎮干部下沉到村，但是下沉人員工作強度大、少盼頭，積極性不高。

（2）缺少完整的標準規章制度。由于便民服務中心只是集中辦事平臺，服務標準、操作規程缺失，使得窗口職能部門間配合欠協調、缺乏回應性。

（3）缺少標準化的行政審批和服務流程。最突出的就是“坐窗口”與“下鄉”的矛盾。下鄉是鄉鎮的主要工作程序，鄉鎮工作人員少，在便民服務大廳的工作人員有下鄉任務，不能長期在窗口坐等為群眾辦事；由于缺少標準化的服務流程，有時工作人員一下鄉，就導致群眾辦事窗口沒人，造成辦事群眾“來回跑”的情形發生。

2.鄉鎮政府（行政村）社區公共服務資金投放重點與服務需求評估不匹配

鄉鎮黨委書記和試點農村社區村支書對本地公共服務需求評估顯示，鄉鎮黨委書記認為，鄉鎮最突出的公共服務需求是：農民業余文化生活缺乏等享受性公共服務，占 75.7%；農民收入太少和就業不足等發展性公共服務，占59.5%；農村道路、橋梁及飲水問題等基礎性公共服務，占59.5%。村支書認為，行政村社區公共服務最突出的三大問題分別是：農民收入太少，就業不足，占65.4%；農民業余文化生活缺乏，占55.8%；看病難、看病貴問題，占53.8%。如果按需求由強到弱排序，鄉鎮政府（行政村）社區公共服務需求依次是：享受性公共服務＞發展性公共服務＞保障性公共服務＞基礎性公共服務。這種排序表明，當前，通過加強農村基礎設施建設和社會綜合治理，村民的基礎性公共服務需求會得到相當的滿足；隨著農民醫療和養老保險全覆蓋，危房改造、飲水安全工程等保障性需求也得到一定程度滿足；村民的享受性需求開始增長，基層政府公共服務供給中，在專注于基本公共服務均等化的同時，要相應增加享受性公共服務。實際工作中，鄉鎮政府和行政村社區公共服務建設資金投放重點在環境保護、污染治理，改善村莊道路、橋梁狀況等基礎性公共服務和保障性公共服務領域。公共服務資金投放重點與服務需求評估不匹配。

3.鄉鎮（村）黨委書記沒有把村級代辦點建設納為基本公共服務覆蓋比較急切的任務

村級代辦點是鄉鎮便民服務遞送“最后一公里”。截至目前，在江西省內全部行政村都建有便民服務代辦點的鄉鎮占40.5%，大部分行政村有便民服務代辦點的鄉鎮占29.7%，少部分行政村有便民服務代辦點的鄉鎮占13.5%，還沒有便民服務代辦點的鄉鎮占16.2%。

村級代辦點功能不健全，信息資源缺乏。就江西省情況看，村級代辦點往往設立在村部，村內需要提供辦公場所及辦公用品。但是，因村集體經濟薄弱，村級代辦點往往辦公條件差，基礎公共服務設施不足、辦公用具不全，文件不能實現網上審批、電腦打印等，增加了村民辦事程序和時間。特別是調查發現，在“基本公共服務覆蓋行政村（社區）應重點解決”任務中，鄉鎮黨委書記認為，“加快村（社區）代辦點的建設”占45.9%，列第六位；村支書認為“加快村（社區）代辦點的建設”占32.7%，列第七位。作為政府公共服務便民服務中心（站點）最薄弱的一環，村級代辦點建設沒有納入基本公共服務覆蓋比較急切的任務，這將影響公共服務的便利性、可及性與有效性。

4.服務保障覆蓋面窄

便民服務中心民生服務保障覆蓋面窄，這對普通群眾的生活影響最為直接。隨著中心村群眾集中居住點迅速增多，集中居住點大都有1000多人，有的達到3000-4000人，居（村）民對社會保障、文化生活和公共服務量與質的需求都急劇膨脹。但是，鄉鎮（村）社區公共服務中，發展、安全與環境需求沒有納入基本公共服務范疇，特別是對特殊人群服務、社區養老服務及文化學習技能培訓服務嚴重不足。

5.基層政府公共服務合作機制不健全

社區、街道（鄉鎮）和區（縣、市）三級便民服務中心（站、點）之間合作治理機制不健全。由于鄉鎮（街道）只有服務和咨詢職能，沒有審批權，也沒有充分的財政資源及其他資源為下移的公共服務事權兌現。在鄉鎮便民服務中心，各職能部門設有計生民政社保窗口、黨政國土農醫規劃窗口、綜合窗口，辦理審批和服務少、頻率低或社會關聯度小的事項窗口大多數停留在“信息收集”和“向上轉辦”層面，審批時間長、中間環節多，造成服務的質量、效率無法保障，服務的精細度、個性化程度不高，難以獲得居民的認同與參與，也有部分處于“代辦”和“辦理”之間。由于聯辦機制不暢，有時辦理低保手續，最短的要三四個月，最長的要七八個月，辦理房產證最短的要半年，最長的要一兩年。街道（鄉鎮）層面，有些存在“兩頭辦理”的問題：一些職能部門在行政服務中心設有審批窗口，企業和公眾在行政服務中心窗口辦理首道審批后，還要去原單位審批。有些職能部門只在行政服務中心設立咨詢、收件窗口，行政服務中心窗口職能被虛化，增加了企業和公眾的辦事成本。

原因分析

1.基層政府向公共服務型轉型尚需時日

公共服務型政府尚未完全建成是我國公共服務總量上供給不足的最主要原因。表現在社區公共服務層面，就是基層政府雖然已經意識到公共服務建設的重要性，加大了對公共服務建設的投入力度，但是在具體執行中沒有真正樹立公共服務理念。

（1）政府職能缺位。通過對江西省街道（鄉鎮）服務中心、社區便民服務站（點）公共服務的現狀分析發現，發展、安全與環境等公共服務供給仍然存在不足。由于政府對部分公共服務的提供力度小，導致一些公共服務供給出現“真空”。

（2）政府職能越位。目前，我國社區公共服務市場化處于起步階段，基本公共服務多元化供給的制度機制不健全，政府直接供給“包打天下”及“單中心”政府模式，無法保證生產和供給的全面性和有效性。

（3）政府職能錯位。從縱向上看，主要表現在各級政府之間職能界線不清。在公共服務生產和供給上缺乏明確的職責范圍和權力清單，監督反饋機制匱乏；從橫向上看，主要是各級政府部門職能交叉、重疊，職權劃分不清，影響公共服務供給的有效性。

2.缺乏有效的需求表達和供給決策機制

社區公共服務生產和供給主體主要是鄉鎮（街辦），運行機制主要是“自上而下”式的供給機制。這種“自上而下”式的供給機制按照上級部門的偏好供給，居民缺少充分表達需求、參與決策的渠道；在居民需求多樣化個性化的當下，公共服務供需結構性矛盾突顯。甚至有些基層政府用行政手段強行推動社區服務項目成為“形象工程”和“參觀工程”；而一些居民群眾急需辦理的項目，往往因其“小”，不夠“出彩”，得不到及時解決。這樣的供給式服務，導致社區服務供給與居民需求的不匹配，造成資源的極大浪費。

3.公共財政制度存在結構性障礙

（1）財政資源配置不均，“重城輕農”的現象仍然存在，農村基本公共服務的財政投入嚴重不足。縣鄉（街道）基層政府的財力不足，特別是鄉鎮政府的財政能力短缺，導致農村公共服務的供給受到嚴重影響。另外，雖然基層政府可以通過轉移支付獲得上級政府的資金支持，但大多是專項資金，由于基層政府缺乏配套資金，直接影響到農村公共服務的數量和質量。

（2）基層政府財權和事權不對等。縣鄉級政府財政缺乏穩定的稅收來源，收入不穩定。而且，教育、公共衛生、公共文化、社會保障以及農村基礎設施建設等大多由縣鄉基層政府提供，“錢少事多”造成地方基層公共服務供給不足，“缺斤少兩”。

4.缺乏完善的基本公共服務法律法規

（1）各項公共服務中存在法律法規空白。現代社會，提供基本公共服務是政府的責任，享有基本公共服務是公民的權利。政府責任和公民權利需要法律法規的規范和保障。但是，目前我國關于公共服務供給的法律制度和政策體系還相對滯后。

（2）社會政策體系銜接協調欠缺，無法有效地將基本公共服務輸送到個體家庭、社區和各類機構組織中去，輸送到貧困者、失獨群體等弱勢群體中去，輸送到老年人、青少年及婦女等各種有需求的特殊社會群體中去。

（3）考核監督制度不健全。政府在公共服務和社會管理方面的職能履行更多地依靠行政首長的人治推動，存在“人走政息”現象，公共服務建設缺乏動力約束機制和長效機制。

對策建議

1.理順“關系”，強化“聯動”，加強“共治”

（1）理順“關系”，就是明確三級便民服務中心（站點）政府組織各自的公共服務供給責任，注重化解條塊分割合力不夠帶來的服務碎片化問題，通過職能調整歸并，逐步實現同類事務由一個政府部門管理，提高基層政府公共服務供給能力。

（2）強化“聯動”，就是要建立政府部門間的協調機制、政府與社區間的合作機制和社區組織之間的互動機制，讓自上而下的“行政化”、自下而上的“社會化”、平等競爭的“市場化”構成社區公共服務三大不可或缺的結構性力量。一是建立政府部門間的協調機制，打破現有各部門“縱強橫弱”“條塊分割”的局面。二是建立政府與社區間的合作機制，根據服務項目的不同屬性特點，提供社區居民互助互益服務、社會組織志愿服務、企業網絡市場服務與政府公共服務，這些不同類型的服務相互補充合作，滿足多元化服務需求。三是建立社區組織之間的互動機制，根據社區公共服務集體消費屬性，培養社區居民對公共產品的消費習慣，加強社區與居民的利益關聯。

（3）加強“共治”，強調政府、社區組織、其他非營利組織、社區單位、居民協商合作，共同參與和維護社區公共產品生產與供給；推動政府與社區職能的“雙歸位”，政府部門委派或轉移到社區的行政性工作必須要有權力清單，社區不承擔清單之外的事務，真正地把工作重點放在服務居民上。

2.以社區為“抓手”，建好“站（點）”

要增強社區回應群眾現實需要的意愿和能力，通過提供菜單式、個性化與靈活服務，實現服務供給與服務需求的有效對接。建好“站（點）”，就是打通公共服務供給“最后一公里”。

3.推進“標準化”建設

（1）公共服務標準化是一種管理創新工具，旨在對公共服務中具有重復性的活動進行規范，保證公共服務規范化、專業化和高效化發展。目前，全國各地沒有統一的公共服務標準化建設模式，不同地區公共服務標準化的范圍、程度和水平差異明顯，基本上呈現出經濟發達地區優于欠發達地區，城市優于鄉村，省、市、縣優于鄉鎮基層的狀況。

（2）基本公共服務標準化可以從鄉鎮（街道）、居（村）社區做起，鄉鎮（街道）制定《社會公共服務辦事指南》，建立社區便民服務中心服務規范，明確對服務中心的場所設施、工作內容及服務管理等方面的要求。梳理社區便民服務項目，健全服務人員職業能力評價體系，完善社區包片聯戶工作規范。引進標準化等相關領域的專業人士參與，多方協同推進社區服務標準化。

■ 霞映桃淡 陳寶林/攝

4.以民生需求為導向，多主體協同提供服務

（1）以民生需求為導向，是要解決為誰服務的問題。當前，社區公共服務供給與社區居民需求之間仍存在較大差距。對于基層政府而言，要改變社區公共服務主要是建設行政服務中心的觀點，認識到在社區范圍內，居民需求的多樣化、瑣碎化及其不確定性，政府整潔劃一、制度化方式提供的公共服務根本無法滿足社區居民需求。

（2）多主體協同，是要解決服務由誰提供、如何提供的問題。有些地方政府認為社區公共服務主要是建設行政服務中心問題，實質是把多元化主體協同排除在外。多主體協同服務，要打破原有的政府、企業和非政府組織獨立提供服務的方式，構建立體的、階梯式的多主體協同服務機制。