義務教育學校治理的政策分析與思考

◎李楠

在黨的十九大報告中“治理”一詞出現了44次，大到“全球治理” “國家治理”，小到“鄉村治理” “基層治理”，體現出反映多元化訴求的治理理念越來越凸顯。就教育領域而言，中共十八屆三中全會明確將教育治理作為深化教育領域綜合改革的重要內容。學校治理作為教育治理的重要內容和關鍵突破口，也成為現代學校變革以及現代學校制度建設的重要途徑。

學校治理的理論內涵

關于“學校治理”一詞的涵義和特征學術界尚未達成共識，但毋庸置疑的是，都離不開“治理”這一核心詞。學校治理不僅是作為社會組織存在的一種微觀層面的治理形式，同時也是治理在教育和學校領域的具體應用。因此，學校治理的理論內涵源于治理，治理的涵義與特征均適用于學校治理。

1.治理的涵義與特征

公共治理理論對治理的探討大多是基于其現代涵義，即有別于傳統“統治”的概念，強調多元主體的協商和主體間的持續互動。1995年，聯合國全球治理委員會給治理作了定義，治理涉及公共機構、個人或私人機構管理公共事務的全部內容，也是調和不同矛盾和沖突并通過協商得以解決的持續過程[1]。這一概念在學術界被廣泛引用，并被收錄到我國《辭海》對“治理”的解釋中。

在借鑒國內外學者已有研究的基礎上，我們將治理的特征總結為：主體的多元性、過程的互動性、手段的多樣性以及機制的復雜性。在治理過程中，不再強調單一主體的權威性和強制性，而是主張通過民主、協商與合作的方式解決管理中可能存在的分歧，這就需要復雜、多樣的激勵和約束機制給予支持。

2.學校治理的核心內容

學校治理除具備治理的一般涵義和特征外，還需重點回答三個問題：一是學校治理中的多元主體是什么，學校內部的治理主體（黨組織、校長、校務委員會及教職工代表大會等）、外部的治理主體（政府、家庭和社會等）分別發揮何種作用、產生何種影響。二是學校治理的內容是什么，學校在行使決策權、執行權和監督權的過程中分別要解決哪些問題。三是學校治理的手段和運行機制是什么，如何協調各方關系并予以制度保障。

盡管我國對“學校治理”的用法和研究起步較晚，但其基本理念和思想卻早有體現。伴隨教育體制改革的推進，學校的管理者和辦學者逐漸分離，使得政府與學校之間的關系開始發生變化，由最初的單一的、以隸屬性為主要特征的縱向型法律關系逐漸發展為一種復合型法律關系[2]。從這個角度來看，學校治理的實踐源于學校內部管理體制改革的探索，并將現代學校制度建設作為重要抓手，歸根結底，學校治理的目的是推進學校的自治與共治[3]，提高學校管理的科學性、民主性和有效性，構建政府、學校與社會間的新型關系。

義務教育學校治理政策演進的特征

改革開放以來，伴隨計劃經濟向市場經濟轉型，教育體制改革也在穩步推進。1985年，《中共中央關于教育體制改革的決定》（簡稱《決定》）頒布，標志著我國教育體制改革的正式開啟。該文件明確提出，教育管理體制改革的核心內容，必須堅持實行簡政放權，擴大學校的辦學自主權，這也是在國家政策文件中第一次提及如何處理好政府與學校之間的關系。在學校管理變革的進程中，國家和地方政府相繼出臺了若干落實學校辦學自主權、提升學校治理能力的具體政策。總的來看，義務教育學校治理政策演進主要表現出四方面特征：

1.學校決策與監督機制朝多元化方向發展

學校的領導體制與決策方式是學校內部管理的核心內容。就義務教育階段的中小學而言，學校領導體制的變遷經歷了不斷調整的過程，總的來說是圍繞著校長負責制展開的，從探索到正式確立，再到寫入國家法律。當前，校長負責制已成為我國中小學正在實行的領導體制，涉及學校管理的相關事務，包含學校重大決策的開展以及民主監督機制的運行等都是在該領導體制下進行的，同時校務委員會和教職工代表大會也在學校治理的過程中發揮著重要作用。如南京市專門建立了“一主兩翼”的現代學校管理體制，即以校長負責制為主，以教職工代表大會制度、校務委員會制度為輔，學校其他工作制度相互配合的新型學校管理體制[4]。學校決策與監督方式的多元化主要體現在兩個方面：

（1）參與學校決策的主體更加多元化。《決定》指出，“學校逐步實行校長負責制，有條件的學校要設立由校長主持的、人數不多的、有威信的校務委員會，作為審議機構。”在隨后的幾個政策文件中，對于作為學校主要決策機構的校務委員會，其參與成員的界定發生了調整（見表），從相對單一的組成演變為包含學校負責人、教師、學生、家長及社區等各方代表參加。

表 學校決策機構校務委員會人員組成的演變

（2）民主監督的渠道更加多樣化。自《決定》確立將教職工代表大會制度作為學校民主監督的重要手段以來，又先后被寫入《中華人民共和國教師法》和《中華人民共和國教育法》，以法律形式再一次重申該制度在學校民主管理中發揮的作用。除了通過教代會制度進行監督外，2003年教育部出臺的《關于加強依法治校工作的若干意見》指出，可通過全面實行校務公開制度、建立家長委員會、積極推動社區參與學校管理等多種形式完善學校的民主監督。在此基礎上，2012年，教育部頒發的《全面推進依法治校實施綱要》進一步提出，“要積極拓展學生參與學校民主管理的渠道”，使得學校民主監督的渠道和形式更加豐富。

2.依法治校、建章立制是推進學校治理現代化的基本前提

依法治校、自主管理是現代學校制度建設的兩個關鍵點，同時也是推進學校治理現代化的兩大保障。依法治校是提升學校治校能力與效果的重要外部支撐。為此，教育部先后出臺《關于加強依法治校工作的若干意見》《全面推進依法治校實施綱要》和《依法治教實施綱要（2016-2020年）》等多個文件，明確依法治校的重點任務和具體措施。

建章立制是學校完善自主管理的重要途徑。1995年頒布的《中華人民共和國教育法》規定了學校具有按照章程自主管理的基本權利。2003年，教育部《關于加強依法治校工作的若干意見》明確提出，要將學校章程作為學校辦學活動的重要依據。2004年國家頒布的《2003-2007年教育振興行動計劃》要求加強學校制度建設，逐步形成“自主管理、自主發展、自我約束、社會監督”的機制。2010年頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》也提出完善中小學學校管理制度的具體要求。2015年，教育部《關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見》對完善學校章程和制度建設進行明確規定，提出全面形成一校一章程的格局，建立健全各種辦事程序、內部機構組織規則及議事規則等，形成健全、規范且統一的制度體系。

3.擴大辦學自主權，支持第三方開展學校評價

為切實保障中小學辦學自主權的落實，除了明確校長負責制的領導管理體制外，還以法治的手段推進。2015年，教育部《關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見》提出三點重要舉措：一是法律法規的制定與修訂，需考慮以保障學校辦學自主權為前提。二是從政府的角度，加大簡政放權的力度。三是從學校的角度，以學校章程制定為抓手，健全自主權落實的相關機制。同時，該文件還明確提出要進一步落實學校在育人方式、資源配置和人事管理三個領域的自主權。

推進管辦評分離，是國家整體推進教育體制改革的總體思路。其中，管辦分離就是要推進政校分開，積極落實學校的辦學自主權；而涉及到學校的評價環節，則需要評價主體的多元化，不能局限于由教育行政部門來評，而應綜合考慮學校自評和由社會力量組成的第三方評價的結果。2014年以來，國家先后出臺多個文件，提出支持社會專業機構或組織開展教育評價，納入政府購買范圍，完善第三方教育評價機制的內容。2016年，山東省出臺國內首個省級第三方教育評價辦法——《山東省第三方教育評價辦法（試行）》[5]，指出應規范第三方評價的范圍、內容和程序，建立健全第三方評價的政策體系和體制機制。

4.建立健全學校管理標準，提升學校管理科學性

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》明確提出，促進學校管理標準化、規范化。為進一步規范義務教育學校辦學行為、提高管理水平，國家于2014年頒布了《義務教育學校管理標準（試行）》，并在北京市海淀區、江蘇省泰州市等8個地區開展實驗，在總結地方實施經驗的基礎上，于2017年正式出臺《義務教育學校管理標準》。該標準解決了義務教育學校管什么和怎么管的問題，成為義務教育學校管理實踐開展的重要指南。

完善學校治理政策體系的思考

當前，在中小學的學校治理實踐中，尚存諸多現行政策難以解決或政策落實不到位的問題，如學校的辦學自主權得不到有效落實，學校內部多元主體間的權責模糊不清，家長、社會參與學校治理的積極性和有效性有待提高等。追求教育的管辦評分離，意味著政府應從學校的辦學和評價主體中分離出來，但并不代表弱化政府在學校治理中的作用，相反政府層面對學校治理的統籌與協調作用更應凸顯，而這主要通過完善學校治理相關的法律法規與政策文件來實現。

1.加快制定“學校法”，落實學校治理各主體的權與責

在我國現行的教育法律體系中，盡管《教育法》《義務教育法》《高等教育法》和《民辦教育促進法》已從不同角度涉及各級各類學校權利與義務的相關內容，但表述均較為籠統，不具有指導性和可操作性。近年來，伴隨學校治理現代化進程的推進，迫切需要進一步明確學校治理各主體的權、責、利，而這就需要加快制定更加具體、細化的“學校法”，從根本上落實學校的獨立法人地位。

一是“學校法”應明確在學校管理中政府與學校兩大主體分別應承擔的權利與責任，特別是要明確學校辦學自主權的權限和實施方式，從而為更好實現政校分開提供法律依據。二是社會在學校治理中的權與責亟須在“學校法”中加以體現，亟待明確學校與社會職責的邊界關系，為最大限度發揮社會對學校治理的貢獻作用提供參考。三是為進一步完善學校的內部治理結構，亟須明晰學校內部各決策、執行與監督主體的職責，明確學校與校長、中層管理者、教師及學生之間的法律關系，從而有效提高學校整體的治理能力。

2.推行“清單式”學校管理制度，讓學校的辦學權更加明晰

充分借鑒地方政府推行管辦評分離改革的成功經驗，探索實行學校管理的“權力清單”與“責任清單”。如山東青島在這方面就進行作了很好的探索，不僅將學校管理的基本權限、涉及師生切身利益的事項和重大決策事項寫入學校管理清單，還將副校長及中層干部聘任，內部機構設置，緊缺人才、特色人才和重點院校優秀畢業生選聘等在學校依法自主辦學方面具有關鍵作用的14項管理權限下放到學校[6]。

以落實學校的辦學自主權為目標，推行和完善“清單式”管理制度，建立政府下放給學校的權力清單與反映學校內部責任分工的責任清單，建立健全清單的標準和實施依據。同時，對照清單完善校務公開的制度與程序，通過運用法律、政策、規劃、標準、經費和信息服務等手段，加強政府與社會對學校管理的監督與評價[7]，推動學校治理走向更加法治、民主和規范的道路。

3.建立健全學校內部治理的激勵與約束機制

目前中小學治理的運行機制尚不完善，特別是缺少鼓勵各主體參與治理積極性的激勵機制以及協調各主體間利益沖突或意見分歧的約束機制。在現行的有關學校內部治理結構的政策文件中，大多分開闡述校務委員會、教職工代表大會或家長委員會在學校治理中應發揮的作用，而缺少關于對治理結構整體協調的機制和政策保障。在現代學校制度建設的總體框架下，完善學校內部管理的運行機制，不僅要暢通學校內部各主體間進行良性互動的途徑，同時也要通過政府層面的監督或約束機制，著力提升各主體管理的效度。

4.出臺社會參與學校治理的辦法與細則

當前，國家層面關于社會參與學校治理的相關政策相對比較有限，缺乏統一的、可操作的辦法或細則。應著眼于頂層設計，建立家庭、社區、企事業單位以及其他社會組織或機構等社會力量參與學校治理的規范，使社會參與學校治理的程序更加公開與科學。同時，根據需要建立和完善諸如政府購買服務、資源共建共享和信息雙向反饋等合作與互助機制，促進政府、學校與社會間的資源整合，互利互享，促進公共利益的最大化，加快推進學校善治目標的實現。