中國(guó)城市社區(qū)服務(wù)管理研究：從混亂到秩序

葉丹丹

摘 要：城市社區(qū)是我國(guó)城市最重要的社會(huì)組織形式，在和諧社會(huì)的評(píng)定至關(guān)重要。在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的攻堅(jiān)期與深水期，城市社會(huì)管理的復(fù)雜性不斷加大，結(jié)合我國(guó)社區(qū)管理體制，借鑒國(guó)外社區(qū)管理服務(wù)的成功經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)我國(guó)城市社區(qū)制度建設(shè)的新突破，是人民群眾的迫切需求，也是社區(qū)治理工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。參考影響社會(huì)管理體制的諸多因素，研究城市社會(huì)服務(wù)管理模式的發(fā)展變化，將會(huì)為我國(guó)城市化社區(qū)改革中心傾斜提供有力依據(jù)。

關(guān)鍵詞：城市社區(qū)；管理模式；綜合治理；借鑒完善

1 城市社區(qū)管理服務(wù)概述

城市社區(qū)管理是社會(huì)學(xué)與管理學(xué)關(guān)注研究的重點(diǎn)領(lǐng)域，并且在社會(huì)生活中發(fā)揮的作用至關(guān)重要。“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”都離不開(kāi)社區(qū)服務(wù)管理這個(gè)關(guān)鍵一環(huán)。社區(qū)服務(wù)在我國(guó)卻是個(gè)舶來(lái)品，在我國(guó)古代詞語(yǔ)中并沒(méi)有明確概念，就一般意義而言，它是一種基于情感和意志的社會(huì)共同體。在主體層面，城市社區(qū)管理服務(wù)具有多元化，街道辦事處、各級(jí)政府派出機(jī)構(gòu)以及物業(yè)公司等社會(huì)公共主體不可或缺，相對(duì)于農(nóng)村的村落管理與村民委員會(huì)自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的基層群眾自治組織制度而言，城市社區(qū)則是以一定地域?yàn)榛A(chǔ)，以居民的心理認(rèn)同感為紐帶，為了滿足不同層次需求的集合體。德國(guó)著名社會(huì)學(xué)家斐迪南滕尼斯因最早從社會(huì)學(xué)角度論證社區(qū)管理而在學(xué)界首屈一指，能否提升社區(qū)服務(wù)管理水平是我們衡量居民幸福指數(shù)上升與否的關(guān)鍵指標(biāo)。

與英美國(guó)家的“去城市化”趨勢(shì)截然相反，從二十世紀(jì)七十年代以來(lái)轟轟烈烈的城市化運(yùn)動(dòng)在我國(guó)席卷開(kāi)來(lái)。城市是人類文明的標(biāo)志，是人們經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)生活的中心。城市化的程度是衡量一個(gè)國(guó)家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、科技水平的重要標(biāo)志，也是衡量國(guó)家和地區(qū)社會(huì)組織程度和管理水平的重要標(biāo)志。城市作為物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)的主要載體，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的巨大推動(dòng)力。而與之相伴隨，社區(qū)管理服務(wù)至關(guān)重要。“城市病”等問(wèn)題層出不窮。低端人口問(wèn)題，下崗職工再就業(yè)問(wèn)題，外來(lái)人口清退問(wèn)題，弱勢(shì)群體社會(huì)保障問(wèn)題等無(wú)時(shí)無(wú)刻不拉動(dòng)著我們敏感的神經(jīng)。城市社區(qū)服務(wù)沖突以及公共管理質(zhì)量問(wèn)題一度引起學(xué)界的密切關(guān)注。“舊樓改造工程”“企業(yè)社區(qū)轉(zhuǎn)型”“城中村”社區(qū)，“村改居”社區(qū)的發(fā)展與“利益多元論”“權(quán)利覺(jué)醒論”“管理滯后論”“社會(huì)轉(zhuǎn)型論”等對(duì)應(yīng)學(xué)說(shuō)激烈博弈，衡量社區(qū)管理服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)不一，給創(chuàng)新城市社區(qū)管理服務(wù)增加了難度。拓展居民自治空間，建立街道級(jí)社區(qū)，壓縮政府層級(jí)，精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)，優(yōu)化人員組成，整合社會(huì)資源，是現(xiàn)代化社區(qū)改革的新方向，社會(huì)利益格局多樣化，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的今天，而對(duì)社區(qū)管理機(jī)構(gòu)功能定性不一，缺乏對(duì)混居模式的有效治理，是社區(qū)服務(wù)治理的頑疾所在。在筆者看來(lái)，第一，城市社區(qū)中居民的參與意識(shí)淡薄，參與社區(qū)管理的主動(dòng)性較弱，“事不關(guān)己高高掛起”的傳統(tǒng)意識(shí)阻撓居民對(duì)社區(qū)管理獻(xiàn)言獻(xiàn)計(jì)，“社區(qū)是我家，美麗靠大家”的呼吁往往得不到居民的響應(yīng)，集體認(rèn)同感、社區(qū)認(rèn)同感尚未形成。第二，社區(qū)組織往往有名無(wú)實(shí)，居民委員會(huì)作為城市自治組織缺乏政府強(qiáng)制力的有效保障，其在調(diào)解居民糾紛等方面最終得不到有效實(shí)施，在城市社區(qū)管理服務(wù)中發(fā)揮的作用往往微乎其微。第三，政府對(duì)城市社區(qū)服務(wù)管理模式僵化，缺乏大刀闊斧的改革創(chuàng)新和緊跟時(shí)代潮流的行政化新思維與新模式，導(dǎo)致在城市社區(qū)管理服務(wù)中無(wú)法面面俱到地涉及環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、就業(yè)執(zhí)業(yè)、鄰里糾紛、教育深造等多方面問(wèn)題。提高城市社區(qū)管理服務(wù)水平是我國(guó)實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必經(jīng)之路。

城市社區(qū)服務(wù)建設(shè)是居民生活質(zhì)量的指向標(biāo)。社區(qū)綠地面積的優(yōu)化度，公共娛樂(lè)設(shè)施的健全度，社會(huì)治安的穩(wěn)定度等綜合影響居民生活水平。而城市居民自治組織對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理，有利于發(fā)揮居民的積極性與主動(dòng)性，有利于居民民主意識(shí)的增強(qiáng)，在社會(huì)主義民主建設(shè)中發(fā)揮主人翁的作用，削減社區(qū)管理的不穩(wěn)定因素，推進(jìn)城市治理的穩(wěn)定性與安全性。以社區(qū)管理的精神文明建設(shè)有助于社會(huì)主義核心價(jià)值觀的貫徹實(shí)施，“最美家庭”“最美個(gè)人”等的評(píng)選潛移默化的形成睦鄰友好、樂(lè)于助人的良好風(fēng)尚。總而言之，城市社區(qū)服務(wù)管理的研究具有現(xiàn)實(shí)可研討性和可實(shí)施性。

2 國(guó)外城市社區(qū)管理服務(wù)特色

一個(gè)城市社區(qū)一旦產(chǎn)生，就會(huì)產(chǎn)生一定的功能。社區(qū)理論的發(fā)展各具特色。在國(guó)外占主導(dǎo)地位的的社區(qū)研究理論目前有兩種。其一是社區(qū)人文區(qū)位理論，強(qiáng)調(diào)城市社區(qū)的雙重地位，是地理單位的同時(shí)又是個(gè)經(jīng)濟(jì)單位，不管是上層建筑別墅區(qū)抑或是貧民窟，都呈現(xiàn)出不同的人文動(dòng)態(tài)，其二是社區(qū)權(quán)力理論。精英控制理論和多元權(quán)力理論的支撐讓其研究方法更加具有可探討性。城市社區(qū)管理權(quán)力掌握在少數(shù)精英手中，而大多數(shù)居民往往不愿參與社區(qū)管理服務(wù)中，被動(dòng)的參與到社會(huì)生活中。能否增進(jìn)心理認(rèn)同和情感歸屬，是評(píng)判社區(qū)服務(wù)水平高低的標(biāo)準(zhǔn)之一。多彩多樣的社區(qū)服務(wù)管理工作，形象生動(dòng)的社區(qū)教育活動(dòng)，使城市社區(qū)在維護(hù)社會(huì)秩序，解決社會(huì)問(wèn)題，緩解社會(huì)矛盾，化解社會(huì)沖突，保障社會(huì)穩(wěn)定方面的地位不可替代。

非營(yíng)利組織在美國(guó)城市社區(qū)管理服務(wù)體系中扮演著重要的角色，城市社區(qū)規(guī)劃日益趨向嚴(yán)格、合理、統(tǒng)一。追溯美國(guó)城市社區(qū)管理的歷史軌跡不難發(fā)現(xiàn)，從二十世紀(jì)三十年代的羅斯福新政，社區(qū)公共管理服務(wù)得到不斷完善發(fā)展。“政府管的少就是管得好”的悖論一度讓美國(guó)經(jīng)濟(jì)陷入泥潭，融入“凱恩斯主義”的國(guó)家壟斷主義學(xué)說(shuō)一改政府“守夜人”的角色，經(jīng)歷了二十年代末三十年代初經(jīng)濟(jì)危機(jī)的美國(guó)，更加意識(shí)到社會(huì)公共團(tuán)體在城市社區(qū)管理中的作用，非營(yíng)利組織在此期間應(yīng)運(yùn)產(chǎn)生并不斷發(fā)展壯大，在美國(guó)聯(lián)邦各城市中對(duì)就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、福利救濟(jì)等方面發(fā)揮著重大的促進(jìn)作用。

“成本—效益”戰(zhàn)略理論使實(shí)用主義在英國(guó)城市社區(qū)服務(wù)中占有核心地位。除了由非營(yíng)利組織在城市社區(qū)服務(wù)中占有重要比重外，宏觀調(diào)控的發(fā)展使英國(guó)走向“政策發(fā)展社區(qū)”的道路，在強(qiáng)化社區(qū)管理的同時(shí)，吸收社會(huì)公共力量邁入社區(qū)發(fā)展的道路。作為老牌資本主義強(qiáng)國(guó)，英國(guó)在“日不落”的光環(huán)下已實(shí)現(xiàn)從“搖籃到墳?zāi)埂钡纳鐣?huì)福利保障，在論證“委托—代理”“供給—需求”“成本—效益”的效應(yīng)最大化中，重塑城市社區(qū)服務(wù)制度與創(chuàng)新社區(qū)管理體制層面，英國(guó)在文化娛樂(lè)服務(wù)、醫(yī)療護(hù)理服務(wù)等方面的服務(wù)水平遙遙領(lǐng)先。

3 我國(guó)城市社區(qū)服務(wù)管理規(guī)制

在我國(guó)，城市社區(qū)服務(wù)管理模式不一，它是集政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、管理學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等多學(xué)科于一體的多領(lǐng)域問(wèn)題。上海模式以行政側(cè)重性模式聞名，“兩級(jí)政府，三級(jí)管理，四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”的“街區(qū)聯(lián)動(dòng)”管理體制，領(lǐng)導(dǎo)性系統(tǒng)、執(zhí)行性系統(tǒng)與支持型系統(tǒng)的發(fā)展相輔相成，以城市社區(qū)管理委員會(huì)和街道辦事處為核心的管理體制在上海城市社區(qū)管理中實(shí)現(xiàn)“條塊管轄”的完整化與多元化。企業(yè)事業(yè)單位與居民的多元參與結(jié)構(gòu)讓城市社區(qū)管理模式更加具有靈活性和可變性。而與之相對(duì)的武漢市漢江區(qū)的“漢江模式”中政府扮演的角色中松弛有度，保障社區(qū)居民自治權(quán)的同時(shí)，厘清居民委員會(huì)、街道、政府三者之間的關(guān)系，建立強(qiáng)有力的懲戒制度與獎(jiǎng)評(píng)機(jī)制，杜絕社區(qū)管理攤派不合理的工作，不與上下級(jí)行政工作業(yè)績(jī)掛鉤的公共管理服務(wù)具有很大的主觀能動(dòng)性和社會(huì)適用性，“責(zé)任到人，監(jiān)督到人”的社會(huì)管理服務(wù)讓其在中國(guó)城市社區(qū)服務(wù)模式中的地位不可替代。

從新中國(guó)建立初期的人民公社服務(wù)到新時(shí)期的城市居民自治，到現(xiàn)在PPP模式，即政府購(gòu)買公共服務(wù)，將社區(qū)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)交給社會(huì)，我國(guó)城市社區(qū)管理實(shí)現(xiàn)了從混亂到秩序的蛻變，但是與西方發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家相比還有很大的差距，在筆者看來(lái)，城市社區(qū)管理服務(wù)水平的改進(jìn)必須久久為功，吸收國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，將社區(qū)養(yǎng)老管理，例如“夕陽(yáng)紅”工程，幫扶活動(dòng)，調(diào)解糾紛，醫(yī)療衛(wèi)生，就業(yè)執(zhí)業(yè)，教育服務(wù)真正與實(shí)際結(jié)合起來(lái)，以社區(qū)文化為紐帶，激發(fā)文化創(chuàng)造力，改變傳統(tǒng)形式，以經(jīng)濟(jì)學(xué)理論支撐社區(qū)服務(wù)水平的提升。

第一，破除因循守舊的傳統(tǒng)觀念，引進(jìn)國(guó)外的先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的滲透深入，脫離時(shí)代步伐的社區(qū)管理模式已經(jīng)與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)。國(guó)際交流的日益頻繁，境內(nèi)外人口流動(dòng)量的不斷加大，給城市社區(qū)管理服務(wù)提出了新的挑戰(zhàn)。在城市社區(qū)服務(wù)中如何處理好不同國(guó)家、不同文化國(guó)民的不同需求，保障各個(gè)社會(huì)參與主體的切身利益至關(guān)重要。借鑒“成本—效益”模式，滿足不同層次主體的文化需求，給我國(guó)城市化發(fā)展助力。

第二，城市社區(qū)管理服務(wù)逐漸趨于市場(chǎng)化、自治化。“政府管得少才是管得好”社會(huì)主義民主政治的發(fā)展趨向居民自治。政府應(yīng)牢牢把握宏觀調(diào)控的力度與強(qiáng)度，將政策導(dǎo)向與資金支持緊緊握在自己手中，但是“放管結(jié)合”更應(yīng)該體現(xiàn)在居民自治方面，在關(guān)于城市居民自治管理事項(xiàng)，涉及居民權(quán)益方面等方面，充分發(fā)揮居民參政議政的積極性，將公民權(quán)利義務(wù)意識(shí)融入到日常社區(qū)管理服務(wù)中，在社區(qū)管理中實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，將市場(chǎng)機(jī)制引入城市社區(qū)管理文化中，有利于實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民福利最大化。在實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共服務(wù)的同時(shí)，營(yíng)造良好的社區(qū)文化，構(gòu)建優(yōu)良的社區(qū)文明，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義文化的大發(fā)展大繁榮。

第三，協(xié)調(diào)發(fā)展、通力合作探尋城市社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化、法制化的新路子。法治是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。在大力提倡依法治國(guó)的今天，按規(guī)則辦事，協(xié)調(diào)社區(qū)管理合作，化解社區(qū)糾紛必不可少，在社區(qū)服務(wù)中貫徹法治精神，普及法制教育，宣傳法律常識(shí)，有利于提升居民基本素養(yǎng)，打造文明社區(qū)、文明城市，更有利于精神強(qiáng)國(guó)。在網(wǎng)絡(luò)日益發(fā)達(dá)的今天，利用互聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)服務(wù)的系統(tǒng)化、產(chǎn)業(yè)化是創(chuàng)新社區(qū)管理體制的必經(jīng)之路，增加互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)站點(diǎn)，提供互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)質(zhì)便民活動(dòng)項(xiàng)目，有利于居民日常生活與消費(fèi)服務(wù)水平的不斷便捷。

4 結(jié)語(yǔ)

城市社區(qū)服務(wù)概念的提出在我國(guó)經(jīng)歷了一個(gè)起步晚，發(fā)展慢的階段，二十世紀(jì)八十年代以后才得到官方確認(rèn)，這與我國(guó)城市化發(fā)展進(jìn)程息息相關(guān)。將社區(qū)服務(wù)監(jiān)督考核量化指標(biāo)融入到現(xiàn)階段城市發(fā)展服務(wù)項(xiàng)目中的呼吁，讓社會(huì)大眾對(duì)城市社區(qū)管理服務(wù)有了新的認(rèn)識(shí)。將高校教育與社區(qū)服務(wù)相結(jié)合，開(kāi)展法律援助中心下社區(qū)活動(dòng)，整合社區(qū)創(chuàng)造力，讓我國(guó)城市社區(qū)服務(wù)從混亂中不斷走向秩序，在長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲、京津唐地區(qū)形成不同的管理模式，在系統(tǒng)整合、聯(lián)動(dòng)整合、拓展整合、延伸整合和再生整合的不斷博弈中，社區(qū)管理服務(wù)不斷吸收國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)最大限度的國(guó)際交流與創(chuàng)新，在創(chuàng)新社區(qū)機(jī)構(gòu)，改革社區(qū)管理體制，整頓社區(qū)選舉制度，調(diào)整社區(qū)服務(wù)體系，引進(jìn)社區(qū)服務(wù)站評(píng)估，精簡(jiǎn)社區(qū)管理人員，引進(jìn)先進(jìn)知識(shí)分子，提高社區(qū)管理效率方面的發(fā)展，關(guān)系到公民民主意識(shí)的覺(jué)醒與社會(huì)資源的優(yōu)化配置，乃至整個(gè)社會(huì)的民主政治進(jìn)程，層出不窮的“義工協(xié)會(huì)”“市民大課堂”“社區(qū)網(wǎng)絡(luò)圖書館”“PPP模式”有利于為我國(guó)打造新城市的規(guī)劃提供可實(shí)用性建議，應(yīng)對(duì)我國(guó)城市社區(qū)管理體制的發(fā)展難題，這需要社會(huì)公眾的協(xié)同努力！

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