改革開放以來慈善事業(yè)的發(fā)展與轉型研究

陳 斌

從傳統(tǒng)慈善到現(xiàn)代慈善的轉型，是中外慈善事業(yè)發(fā)展的必由之路。毫無疑問，西方發(fā)達國家早已實現(xiàn)了轉型，從基于宗教教義與恩賜情懷轉向基于社會公平正義，并且以獨立法人的組織形態(tài)為載體，完全按照現(xiàn)代組織的治理方式運作，構成了當代社會結構的有機組成部分。

在我國，秉持仁愛之心的慈善理念和踐行樂善好施的慈善行為源遠流長。新中國成立后，因意識形態(tài)對慈善的污名化以及整體貧困的現(xiàn)實，慈善事業(yè)失去了存在的政治條件與社會基礎。①謝瓊：《貧困治理：中國慈善組織的實踐與發(fā)展》，《社會保障評論》2017年第4期。中國現(xiàn)在的慈善事業(yè)是在經歷了近30年的銷聲匿跡之后，伴隨著改革開放的進程于20世紀90年代中期開始走向復蘇，并以《人民日報》發(fā)表題為“為慈善正名”的社論和中華慈善總會的成立為標志。近40年來，中國的慈善組織在不斷增加，籌集的慈善資源在不斷增長，慈善活動也開始向科學、教育、文化以及環(huán)保等領域拓展。然而，盡管改革開放以來中國慈善事業(yè)取得了較大進展，但卻一直留有傳統(tǒng)慈善的痕跡，其轉向現(xiàn)代慈善有一個過程。2016年3月16日《中華人民共和國慈善法》（以下簡稱《慈善法》）的頒布，重塑了現(xiàn)代慈善事業(yè)的價值與觀念，成為了中國慈善事業(yè)從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉型的重要分界線。本文旨在考察這一時期我國慈善事業(yè)的演進過程，提煉其基本特征，分析推動慈善事業(yè)發(fā)展與轉型的動力機制。

一、慈善事業(yè)發(fā)展與轉型的典型標志

區(qū)分傳統(tǒng)慈善與現(xiàn)代慈善的要素很多，然而，關于慈善事業(yè)從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的轉型，總有一些要素是起決定性作用的。通過梳理古今中外慈善事業(yè)的發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)慈善轉向現(xiàn)代慈善事業(yè)的顯著標志主要是三個維度，即組織形態(tài)、參與主體和政策體系。

（一）組織形態(tài)：現(xiàn)代慈善事業(yè)的組織依托

組織形態(tài)在本文中是指慈善事業(yè)的運作主體，是匯集、管理慈善資源并實施慈善的組織基礎。①張奇林：《慈善事業(yè)可持續(xù)發(fā)展論綱》，《社會保障評論》2017年第1期。在傳統(tǒng)慈善階段，慈善主要表現(xiàn)為私人之間的直接幫助，無需中介環(huán)節(jié)。隨著社會分工的發(fā)展和人們對平等的追求，專門從事慈善事業(yè)的慈善組織出現(xiàn)。成熟的現(xiàn)代慈善組織是發(fā)展現(xiàn)代慈善事業(yè)的必要條件，也是區(qū)分傳統(tǒng)慈善與現(xiàn)代慈善事業(yè)的首要標志。

現(xiàn)代慈善事業(yè)是以民營慈善組織為組織基礎，它是慈善事業(yè)之所以成為一項有益的公益事業(yè)而非單個施舍行為的組織前提。②鄭功成：《當代中國慈善事業(yè)》，人民出版社，2010年，第5頁。已有研究普遍認為，19世紀末20世紀初以卡耐基基金會、洛克菲勒基金會為代表的現(xiàn)代慈善基金會在美國出現(xiàn)是傳統(tǒng)慈善向現(xiàn)代慈善轉型的標志。③Robert H.Bremner, American Philanthropy, Chicago, University of Chicago Press, 1998, p.86.以現(xiàn)代公司制為模式的高度專業(yè)化的慈善組織是現(xiàn)代慈善事業(yè)得以高效運作的中間環(huán)節(jié)，也是現(xiàn)代慈善事業(yè)開始出現(xiàn)的標志。④史競艷：《我國現(xiàn)代慈善事業(yè)發(fā)展問題研究》，復旦大學博士學位論文，2013年。這些組織具有獨立的法人身份、正式的章程、規(guī)范的組織結構、明確的內部分工、清晰的權力結構并聘有專職的工作人員。⑤康曉光：《超慈善——中國慈善新時代的特征及其由來》，中國發(fā)展簡報網(wǎng)：http://www.chinadevelopmentbrief.org.cn/news-20844.html，2018年1月15日。

然而，傳統(tǒng)慈善一般采取的是非正式組織形式，大多數(shù)的慈善活動都是臨時之舉，基本呈現(xiàn)出自發(fā)性、非職業(yè)化、非專業(yè)化特征。以家族慈善為例，現(xiàn)代家族慈善與傳統(tǒng)家族慈善在組織形態(tài)上也存在明顯不同。傳統(tǒng)的家族慈善一般是通過置田產、設義莊等方式來惠及家族內部成員，家族中的官僚、士紳等精英群體是操持家族慈善的主要力量，⑥張奇林：《中國慈善事業(yè)發(fā)展研究》，人民出版社，2014年，第100頁。基本沒有正式的組織形式，救濟對象也只是局限于家族內部的成員。然而，現(xiàn)代意義上的家族慈善是以家族信托或家族基金會的形式呈現(xiàn)。所謂家族基金會，按照美國基金會中心的分類標準，家族基金會是指由個人或家族捐資設立并參與管理、運作的基金會，家族基金會的創(chuàng)辦者或其家族成員通常會出任理事會的領導職務，而且至少有一名家族成員一直在基金會任職，捐贈者或其親屬在基金會的管理和運作中起到重要作用。⑦基金會中心網(wǎng)：《美國家族基金會》，社會科學文獻出版社，2013年，第2頁。現(xiàn)代家族慈善是采用專業(yè)化的組織形態(tài)進行運作，不同于傳統(tǒng)家族慈善的臨時之舉，專業(yè)化、規(guī)范化、可持續(xù)運營是現(xiàn)代家族慈善的基本特征。

總之，組織形態(tài)是現(xiàn)代慈善事業(yè)區(qū)別于傳統(tǒng)慈善的首要標志，只有依法成立并具有獨立法人地位的慈善組織存在，才有現(xiàn)代慈善事業(yè)發(fā)展之可能。

（二）參與主體：現(xiàn)代慈善事業(yè)的群眾基礎

參與主體在本文中具體是指慈善活動的捐贈主體，即通過提供資金、實物、服務等形式自愿參與慈善活動的個人、群體或組織。現(xiàn)代慈善事業(yè)是以社會成員的廣泛參與為發(fā)展基礎，沒有社會成員的廣泛參與，不可能支撐起發(fā)達的現(xiàn)代慈善事業(yè)。因此，參與主體也是區(qū)分傳統(tǒng)慈善與現(xiàn)代慈善事業(yè)的顯著標志。

從傳統(tǒng)慈善的參與主體來看，精英主導是傳統(tǒng)慈善的典型特征。在中國，古代的慈善活動基本上是由地方精英主導，不管是官府實施的慈善救助，還是民眾自發(fā)開展的救濟活動，往往都是由地方士紳或官員等德高望重人士主辦，普通公眾很少參與其中。①鄭功成：《中華慈善事業(yè)》，廣東經濟出版社，1999年，第39頁。比如，中國傳統(tǒng)的家族慈善主要是由家族中有聲望的官僚、士紳來操持，最為典型的莫過于范仲淹舉辦的“范式義莊”；宗教慈善早期也主要依賴于富裕信徒的捐助；明清時期的善會善堂基本都是由當?shù)刭t達（如士人、商人及其他的地方富民等）籌資建立。

現(xiàn)代慈善事業(yè)在參與主體方面和傳統(tǒng)慈善明顯不同，它體現(xiàn)為有錢出錢、有物出物、有力出力的大眾化特征。不僅富人可以參與，普通人也可以參與，慈善事業(yè)成為一切有能力幫助他人者共同的社會性事業(yè)。以現(xiàn)代慈善事業(yè)最為發(fā)達的美國為例，在慈善捐贈方面，根據(jù)捐贈美國基金會（Giving USA Foundation）公布的最新數(shù)據(jù)顯示，2016年美國全年慈善捐贈總額達到3900.5億美元，人均捐贈1155美元，占美國GDP的2.1%。其中，個人捐贈占捐贈總額的72%，遺產捐贈占8%，企業(yè)捐贈僅占5%。從1973年到2013年間，美國個人捐贈總額占個人可支配收入的比重也一直維持在2%左右。②陶冶、陳斌：《美國個人慈善捐贈稅制安排的現(xiàn)狀、特點與啟示》，《河北大學學報（哲學社會科學版）》2016年第5期。另據(jù)公益援助基金會發(fā)布的《2013年世界捐助指數(shù)報告》顯示，美國以1.58億人參與慈善捐贈、1.15億人參與志愿活動、1.97億人參與援助陌生人等指標，捐贈綜合指數(shù)（World Giving Index）名列世界之首。

總之，沒有社會成員的廣泛參與，難以成就真正發(fā)達的現(xiàn)代慈善事業(yè)，只有真正形成有錢出錢、有物出物、有力出力的大眾化慈善氛圍，才能實現(xiàn)慈善事業(yè)的大發(fā)展。

（三）政策體系：現(xiàn)代慈善事業(yè)的制度保障

政策體系是指國家機關為實現(xiàn)或服務于慈善相關目標所出臺的一系列法律、法規(guī)、規(guī)章等的總稱。根據(jù)諾斯的觀點：“制度是一個社會的游戲規(guī)則，更規(guī)范地說，它們是決定人們的相互關系而人為設定的一些制約。”③（美）道格拉斯·C·諾斯著，陳郁、羅華平譯：《經濟史中的結構與變遷》，上海人民出版社，1994年，第3頁。

政策體系構成了傳統(tǒng)慈善轉向現(xiàn)代慈善事業(yè)的制度基礎。在傳統(tǒng)慈善階段，主要根據(jù)習俗、約定俗成的慣例或鄉(xiāng)規(guī)民約等非正式制度安排對慈善行為進行規(guī)范，所以多半都是臨時之舉，難以規(guī)模化和持續(xù)化。④康曉光：《超慈善——中國慈善新時代的特征及其由來》，中國發(fā)展簡報網(wǎng)：http://www.chinadevelopmentbrief.org.cn/news-20844.html，2018年1月15日。即使偶有民間組織參與其中，但依然難以成為真正意義上的慈善事業(yè)，其中一個重要原因就在于缺乏完善的制度安排，導致慈善事業(yè)缺乏有效規(guī)制，進而難成氣候。然而，現(xiàn)代慈善事業(yè)的一個重要特征就在于制度化，構建完善的政策體系進行規(guī)制和激勵是慈善事業(yè)真正走向現(xiàn)代化的重要基礎。如果慈善事業(yè)僅僅有組織基礎、參與主體而缺乏相應的制度保障，還不能構成現(xiàn)代慈善事業(yè)。

綜上，慈善組織形態(tài)、參與主體以及政策體系共同構成了分析改革開放以來中國慈善事業(yè)發(fā)展與轉型的標志，三者缺一不可。只有現(xiàn)代化的組織形態(tài)、大眾化的參與主體以及符合現(xiàn)代慈善文明的完備政策體系同時存在，才能成就真正健康的現(xiàn)代慈善事業(yè)。

二、改革開放以來慈善事業(yè)的演進歷程及其特征

以慈善組織形態(tài)、參與主體、政策體系三維測度標志為依據(jù)，改革開放以來慈善事業(yè)的變遷可劃分為四個階段：探索期（1978-1993年）、正名期（1994-2003年）、發(fā)展期（2004-2015年）、轉型期（2016年至今）。縱觀改革開放以來我國慈善事業(yè)的演進歷程，可以發(fā)現(xiàn)，慈善事業(yè)的演進是一個漸進的過程，同時也是一個從傳統(tǒng)慈善向現(xiàn)代慈善轉型的量變到質變過程。就其演進特征而言，具體體現(xiàn)為：組織形態(tài)呈現(xiàn)出從官辦基金會出現(xiàn)、官方背景慈善會興起、官民慈善組織共生到民間化演進；參與主體表現(xiàn)出從政府、海外、企業(yè)為主向大眾化轉型；政策體系體現(xiàn)出從限制發(fā)展、個案優(yōu)待、有限支持到全面鼓勵的特征演變。如表1所示。

表1 改革開放以來慈善事業(yè)的演進歷程

（一）組織形態(tài)：從官方主導到民間化

民間化是現(xiàn)代慈善組織的本質特征，是慈善組織區(qū)別于政府、企業(yè)的本質所在。然而，改革開放后我國出現(xiàn)的慈善組織并非一開始就遵循這一規(guī)律。縱觀改革開放以來我國慈善組織形態(tài)的演進過程，其經歷了官辦基金會出現(xiàn)、官方背景慈善會興起、官民慈善組織共生到民間化的變遷歷程。

改革開放之初成立的慈善組織是以官辦基金會的形式存在。這些基金會基本是由政府發(fā)起成立，盡管具有對外募捐的資格但同時可以獲得政府的財政撥款，管理人員和辦事人員大都具有國家公務員身份。

20世紀90年代中期產生的慈善會/協(xié)會基本是從民政部門分化出來的，和各級政府有著密切的關系，很多地方將慈善會作為民政部門下屬的一個職能部門，在具體運作環(huán)節(jié)上也與政府有著諸多相似之處。①田凱：《非協(xié)調約束與組織運作——中國慈善組織與政府關系的個案研究》，商務印書館，2004年，第1-2頁。因此，在慈善事業(yè)的正名期，具有官方背景的慈善會/協(xié)會興起是這一時期組織形態(tài)的主要特征。

慈善事業(yè)發(fā)展期，官方背景慈善組織與民間慈善組織共同存在、共同發(fā)展。隨著《基金會管理條例》頒布及相關政策的放寬，國家開始允許企業(yè)和個人設立非公募基金會，民間意義上的慈善組織開始增多。截至2015年底，非公募基金會達到3198個，占基金會總數(shù)的66.8%；此外，各種網(wǎng)絡慈善組織和“草根”慈善組織也在蓬勃發(fā)展。然而，民間慈善組織在興起的同時，官方背景慈善組織也在不斷發(fā)展，并且官方背景的慈善組織依然占據(jù)主導地位。

《慈善法》的出臺是慈善組織形態(tài)真正轉型的標志，法律明確了慈善組織的獨立主體地位。①參見《慈善法》第8條規(guī)定，“本法所稱慈善組織，是指依法成立、符合本法規(guī)定，以面向社會開展慈善活動為宗旨的非營利性組織。”在這里，法律明確了慈善組織屬于非營利性組織，非營利性組織是屬概念，慈善組織是種概念，兩者在邏輯上是種屬關系。因此，慈善組織自然具有非營利組織的基本特征：組織性、民間性、自治性、志愿性、利潤非分配性。②楊思斌、李佩瑤：《慈善組織的概念界定、制度創(chuàng)新與實施前瞻》，《河北大學學報（哲學社會科學版）》2016年第5期。此外，在慈善組織準入環(huán)節(jié)，《慈善法》明確取消了雙重管理體制，允許慈善組織直接向民政部門登記；同時規(guī)定了慈善組織依法成立行業(yè)組織，實行行業(yè)自律；并且，本法放開了慈善組織的募捐資格，亦是維護慈善行業(yè)公平競爭、實現(xiàn)慈善組織獨立發(fā)展的基本舉措。這些規(guī)定均預示著中國慈善組織將還原于民間，成為真正獨立自主的現(xiàn)代慈善組織。

綜上，改革開放以來，中國慈善事業(yè)的組織形態(tài)呈現(xiàn)出從探索期的官辦基金會出現(xiàn)、正名期的官方背景慈善會興起、發(fā)展期的官民慈善組織共生到《慈善法》明確規(guī)定慈善組織民間化的變遷趨勢。

（二）參與主體：從政府主導到大眾化

現(xiàn)代慈善事業(yè)是以社會成員的廣泛參與為發(fā)展基礎。沒有社會成員的廣泛參與，不可能形成支撐現(xiàn)代慈善事業(yè)發(fā)展的強大力量。只有社會成員的普遍參與，才能使慈善事業(yè)具有更為廣泛的群眾基礎和更加雄厚的經濟基礎，從而使單個的慈善行為發(fā)展成一項宏偉的社會事業(yè)，這是現(xiàn)代慈善事業(yè)發(fā)展的一條基本規(guī)律。③鄭功成：《當代中國慈善事業(yè)》，人民出版社，2010年，第5-6頁。然而，就中國而言，慈善事業(yè)在改革開放之初走的是政府主導的發(fā)展路徑，而非因循現(xiàn)代慈善事業(yè)的發(fā)展思路。

改革開放之初，政府扮演著參與主體的角色。當時成立的基金會，由于其法律地位不明確，社會活動能力并不強。除了少數(shù)如“希望工程”等救濟活動外，有組織、有規(guī)模的常規(guī)性慈善活動或項目比較少。慈善救濟所需的資金大多來自政府撥款，社會捐獻大都屬于政府號召下的行政募捐或單位攤派，民眾自發(fā)捐贈所占比重較低。

20世紀90年代中期開始，海外力量成為捐贈主體。盡管慈善的正面價值開始獲得政治認同，但由于“慈善”經歷了長達四十年的禁錮，整個社會對慈善的重新認識和接納仍在恢復之中，這表現(xiàn)在大陸地區(qū)企業(yè)和個人參與慈善捐贈依然較為謹慎且熱情不高之上。從捐贈數(shù)額來看，1996年至2003年，我國各部門累計接受社會各界捐贈款物折合人民幣230多億元，其中將近一半（約110多億元）來自1998年。根據(jù)中華慈善總會當時的統(tǒng)計，中國每年的捐贈大約75%來自國外，15%來自中國富人，10%來自平民百姓。①黃劍波：《福利慈善、社會資本與社會發(fā)展——論宗教在當代中國社會中的參與需要和可能》，《廣西民族研究》2005年第3期。此外，據(jù)中國青少年發(fā)展基金會統(tǒng)計，2004年之前，我國在工商部門登記注冊的企業(yè)有1000萬家，但僅有10萬家經常為慈善事業(yè)捐過款物，另外99%未參加過任何捐贈，國內人均捐贈不足1元人民幣。②王劉芳：《國內1000萬家企業(yè)中有99%企業(yè)無慈善捐助記錄》，《北京日報》，2005年6月6日第1版。所以，在此階段，海外力量成為捐贈的主體，是各大慈善組織善款來源的主要渠道。

在慈善事業(yè)發(fā)展期，企業(yè)取代政府和海外力量，成為這一時期慈善捐贈的主體。2004年，隨著慈善事業(yè)進入中央文件，政府開始倡導慈善事業(yè)發(fā)展，明確鼓勵企業(yè)和個人通過設立非公募基金會等形式參與慈善活動。本土企業(yè)，尤其是民營企業(yè)取代政府和海外力量，成為了慈善捐贈的主導者，企業(yè)捐贈占歷年慈善捐贈總額的比重基本維持在50%至70%。

《慈善法》鼓勵人人行善，無論捐款、捐物還是參與志愿服務活動，均是法律倡導的內容，其目的在于促進慈善事業(yè)從精英化走向真正意義上的大眾化。③鄭功成：《〈慈善法〉開啟中國的善時代》，《社會治理》2016年第5期。一方面，《慈善法》通過弘揚樂善好施的文化傳統(tǒng)，營造有利于慈善事業(yè)發(fā)展的社會氛圍，引領社會成員人心向善；明確界定慈善活動的主體、內涵與外延，用“大慈善”取代以往僅限于扶貧濟困的“小慈善”，從而使慈善事業(yè)的發(fā)展空間得以大大拓展。另一方面，《慈善法》掃清了影響或妨礙人們行善的制度障礙，疏通了人人皆可行善的路徑，為社會各界參與慈善創(chuàng)造了條件。比如，本法明確規(guī)定了慈善捐贈的標的和捐贈方式，將股權捐贈、房屋捐贈、有價證券捐贈、知識產權捐贈等納入捐贈標的范疇，從而為這些新型捐贈物捐贈提供了政策支持空間。此外，《慈善法》合理規(guī)范了網(wǎng)絡募捐行為，有序引導公眾參與網(wǎng)絡捐贈。比如，最新發(fā)布的首批12家互聯(lián)網(wǎng)平臺年報顯示，2017年全年，共有62億人次通過這12家互聯(lián)網(wǎng)募捐平臺進行捐贈，相當于全民全年人均完成4.5次捐贈。④菅宇正：《籌款總額超25億，公募慈善組織參與偏低》，《公益時報》，2018年3月6日第8版。總之，《慈善法》為我國慈善事業(yè)走向大眾化提供了良好的法制保障，有錢出錢、有物出物、有力出力的大眾化氛圍將是中國慈善事業(yè)發(fā)展的必然趨勢。

綜上所述，改革開放以來，中國慈善事業(yè)的參與主體呈現(xiàn)出從探索期的政府為主、正名期的海外為主、發(fā)展期的企業(yè)為主到《慈善法》出臺后真正向大眾化轉型的特征。

（三）政策體系：從限制到鼓勵

政策體系是現(xiàn)代慈善事業(yè)發(fā)展的制度保障，沒有完備的政策支持體系，既不可能實現(xiàn)慈善事業(yè)有序運行，也會使參與者缺乏足夠動力，進而無法成為一項宏偉的社會事業(yè)。總體而言，改革開放以來我國慈善事業(yè)的政策體系呈現(xiàn)出從探索期的“限制發(fā)展”、正名期的“個案優(yōu)待”、發(fā)展期的“有限支持”到《慈善法》出臺“全面鼓勵”的變遷過程。

改革開放之初，政府出臺的與慈善事業(yè)相關的政策體現(xiàn)出限制慈善發(fā)展的特征。其中，1988年頒布的第一部有關基金會的立法--《基金會管理辦法》，明確了基金會準入的“三重管理體制”，成立基金會不僅需要獲得業(yè)務主管部門的同意以及向民政管理機關登記，還需要接受中國人民銀行的審批和管理；1989年出臺的《社會團體登記管理條例》進一步明確了“雙重管理體制”，并規(guī)定對基金會的登記管理也適用于該條例，由此導致基金會成為民間組織中唯一同時接受兩部國務院行政法規(guī)“管制”的社會組織。此外，這一時期并沒有頒布任何支持慈善事業(yè)發(fā)展的稅收政策，無論是慈善組織還是公眾參與捐贈，均無法獲得稅收優(yōu)惠激勵。由此可見，政府在這一時期表現(xiàn)出限制基金會發(fā)展的特征，而非真正鼓勵其發(fā)展壯大。

20世紀90年代中期以后，政策開始有所調整，呈現(xiàn)出在稅收優(yōu)惠方面支持個別官辦慈善組織的取向。比如，慈善捐贈行為能否享受到稅前扣除待遇，主要采取個案申請審批的方式，即國家稅務總局針對各慈善組織進行單獨處理。其中，從2000年到2003年，國家稅務總局通過發(fā)函的形式先后明確企業(yè)或個人等社會力量向中華慈善總會、中國紅十字會等11家慈善組織捐贈可以享受稅前扣除優(yōu)惠，向其他組織捐贈則無法獲得稅前扣除資格。

在慈善事業(yè)的發(fā)展期，政府支持慈善事業(yè)的政策力度開始增強，但由于政策的可操作性不強，對于慈善事業(yè)的支持作用依然比較有限。比如，在稅收優(yōu)惠方面，2007年新修訂的《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》提高了企業(yè)捐贈的免稅額度（3%提高至12%），《個人所得稅法》放寬了個人捐贈的免稅范圍，但由于在實踐環(huán)節(jié)申請減免稅程序復雜，可操作性不強，稅收優(yōu)惠政策對促進慈善事業(yè)發(fā)展的作用依然有限。此外，股權、不動產、專利技術等新型捐贈形態(tài)因缺乏相應的法律依據(jù)而在這一時期處于無所適從的狀態(tài)。與此同時，諸多違背捐贈人意愿的行政性捐贈與有損受助者人格尊嚴的慈善行為一直缺乏相應法律規(guī)制。總之，盡管慈善事業(yè)發(fā)展期的政策支持體系取得一定進展，但由于政策體系不健全、可操作性不強，對慈善事業(yè)發(fā)展的促進作用比較有限。

《慈善法》體現(xiàn)出法律對現(xiàn)代慈善事業(yè)“全面鼓勵”的態(tài)度。首先，在準入環(huán)節(jié)，明確取消“雙重管理體制”，慈善組織可以直接向民政部門申請成立，由此消除了慈善組織登記環(huán)節(jié)的障礙；其次，在募捐環(huán)節(jié)，《慈善法》放開了慈善組織的公募資格；再者，《慈善法》設專章明確政府支持慈善事業(yè)發(fā)展的促進措施。比如，開展扶貧濟困扶老助殘等慈善活動，可以享受用地方面的優(yōu)惠政策（《慈善法》第85條）；在慈善稅收優(yōu)惠方面，也明確了慈善組織、捐贈人、受益人依法享受稅收優(yōu)惠（《慈善法》第82條），明確了企業(yè)慈善捐贈結轉制度（《慈善法》第80條），等等。由此可見，《慈善法》秉持全面鼓勵現(xiàn)代慈善事業(yè)發(fā)展的原則，從而可以稱之為我國慈善事業(yè)從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉型的標志。

總之，改革開放以來，中國慈善事業(yè)的政策體系呈現(xiàn)出從探索期限制慈善發(fā)展，正名期優(yōu)待個別官方背景慈善組織，發(fā)展期有限支持慈善事業(yè)發(fā)展到《慈善法》出臺全面鼓勵現(xiàn)代慈善事業(yè)發(fā)展的特征。

三、改革開放以來慈善事業(yè)發(fā)展與轉型的動力機制

改革開放以來，中國慈善事業(yè)的演進與整個社會發(fā)展的背景密不可分。在不同發(fā)展階段，推動慈善事業(yè)發(fā)展的力量雖然有所不同，但根據(jù)制度分析范式中強調的變量要素，以及慈善事業(yè)發(fā)展的一般規(guī)律，改革開放以來我國慈善事業(yè)的演進是一個“合力”推動的結果。其中，政治因素起決定作用；經濟因素構成物質基礎；社會因素為內生動力；文化傳統(tǒng)影響深遠；技術因素是重要推力。它們共同構成改革開放以來中國慈善事業(yè)發(fā)展與轉型的動力機制。如圖1所示。

圖1 慈善事業(yè)發(fā)展與轉型的動力機制

（一）政治因素對慈善事業(yè)發(fā)展與轉型起決定性作用

自古以來，國家主導一直是中國慈善事業(yè)發(fā)展的基本特征。歷代統(tǒng)治者以儒家思想為指導，并從治國理政的高度看待慈善的價值，視養(yǎng)老慈幼、扶殘助孤等活動為仁政和愛民的表現(xiàn)。①劉威：《國家在場的慈善事業(yè)：經驗局限與轉型進路》，《學術論壇》2015年第10期。因此，在中國，政府介入慈善是歷史上的慣例。②夏巨富：《慈善“政治化”：抗戰(zhàn)前廣東仁愛善堂的創(chuàng)立及其活動》，《社會保障評論》2018年第2期。已有研究亦表明，政治因素對中國慈善事業(yè)發(fā)展的影響最直接、最明顯，甚至具有生殺予奪的權力。③張奇林：《論影響慈善事業(yè)發(fā)展的四大因素》，《經濟評論》1997年第6期。縱觀改革開放以來中國慈善事業(yè)的發(fā)展歷程，政治上對慈善事業(yè)的認識大致經歷了從排斥、認同到支持的態(tài)度演變。

改革開放后很長一段時間，人們對慈善的認識誤區(qū)和思想障礙并沒有隨著改革開放而立刻消融，無論是政府還是社會，對慈善事業(yè)依然存在排斥心理。這種排斥外在表現(xiàn)為：一是這一時期不存在任何冠以“慈善”名稱的慈善組織；二是政府依舊將慈善事業(yè)定性為帶有濃厚宗教和迷信色彩的施舍行為；三是政治人物組織慈善救濟活動被視為給社會主義抹黑，受災之時政府阻止公眾參與捐贈等等。在這種理念影響下，有關慈善事業(yè)的制度設計以及慈善組織形態(tài)和參與主體也必然帶有這一時期的色彩。面對經濟體制改革與貧困問題嚴峻的現(xiàn)實，作為“理性人”的政府采取了自己成立慈善組織--基金會，自己承擔運作成本的方式“嘗試”向社會募集資源。在政策設計層面依然十分謹慎，具體表現(xiàn)為通過建立“三重管理體制”來限制基金會的發(fā)展。

進入20世紀90年代中期以后，政治上開始認同慈善，這具體表現(xiàn)為官方媒體公開發(fā)表“為慈善正名”的社論，從意識形態(tài)上消除了對慈善的批判。基于上述背景，從20世紀90年代中期開始，以中華慈善總會成立為標志，各種冠以“慈善”名稱的慈善組織紛紛成立。然而，在這一時期，盡管慈善獲得政治上的認同，逐漸得到新生，但政府擔心其影響國家稅收，所以采取的策略是：在組織形態(tài)方面，政府從內部分化出大量慈善組織，盡管取名“慈善會/協(xié)會”，但在某種程度上是作為“政府派出機構”存在。在政策體系層面，雙重管理體制限制民間慈善組織準入，募捐權利授予官方背景慈善組織，稅收優(yōu)惠政策采取個案審批方式且主要面向個別官方背景慈善組織。因此，政府認同慈善是社會矛盾日益突出的需要，而通過內部分化慈善組織和相應政策限制民間慈善組織產生，是政府作為“理性人”的策略選擇。通過這種方式，一方面可以達到滿足社會需求的目的，另一方面也可以消除發(fā)展慈善而影響國家稅收的擔心。

進入21世紀以后，黨和政府開始更加重視慈善事業(yè)的發(fā)展，并通過相關政策文件明確表示支持。2004年9月，十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》中首次將發(fā)展慈善事業(yè)提高到作為構建社會主義和諧社會的能力的高度來考慮。2005年3月，時任國務院總理溫家寶在《政府工作報告》中也首次明確提出“支持慈善事業(yè)發(fā)展”。自2005年以來，無論是歷屆黨的報告，還是每年的《政府工作報告》，均明確表示了對慈善事業(yè)的關注與重視。慈善的價值不僅在于緩解貧富差距問題，也在于解決不平等問題。①盧德之：《論21世紀慈善與全球共享》，《社會保障評論》2017年第1期。正是基于上述背景，國務院于2014年11月出臺了《關于促進慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導意見》，這是新中國成立以來，第一個以中央政府名義出臺的促進慈善事業(yè)發(fā)展的文件。為保證《慈善法》的順利實施，國務院、民政部及相關部門又出臺了諸多行政法規(guī)、規(guī)范性文件作為《慈善法》的配套措施，內容涉及慈善組織認定登記、慈善募捐、網(wǎng)絡募捐、慈善信托備案等。

綜上所述，改革開放以來，政治因素直接決定著慈善事業(yè)的演進。政治上排斥慈善，則慈善難以正面形象呈現(xiàn)；慈善獲得政治認同，則各種冠以“慈善”名稱的慈善組織紛紛成立；政治上支持慈善，則慈善事業(yè)能夠快速發(fā)展并得以向現(xiàn)代慈善轉型。

（二）經濟因素構成慈善事業(yè)發(fā)展與轉型的物質基礎

慈善事業(yè)需要以較高的經濟發(fā)展水平、合適的經濟體制為基礎，沒有經濟上的貧富差別，不可能產生慈善事業(yè)。因此，從改革開放以來中國慈善事業(yè)發(fā)展與轉型的歷程來看，經濟因素的影響主要體現(xiàn)在兩個方面：一是經濟發(fā)展水平；二是收入分配格局。

從改革開放以來中國慈善事業(yè)的演進歷程來看，其與經濟發(fā)展水平密切相關。改革開放之初，盡管經濟取得一定發(fā)展，但由于計劃經濟時期整體貧困的現(xiàn)實，能夠拿出多余財力支持慈善事業(yè)發(fā)展的企業(yè)和個人非常之少。據(jù)有關數(shù)據(jù)顯示，直到1984年，農村居民人均年純收入也只有355.3元，②李強：《中國社會變遷30年》，社會科學文獻出版社，2008年，第69頁。所以這一時期慈善參與主體是政府。進入21世紀以后，城鄉(xiāng)居民收入得以普遍增長，越來越多的社會成員進入富裕階層，中國慈善捐贈總額則在2005年之后得以迅速提高。總之，經濟發(fā)展水平與慈善事業(yè)的發(fā)展速度在一定程度上呈正相關關系，無論是慈善捐贈總額的增長，還是慈善參與主體能否走向大眾化，均取決于經濟發(fā)展水平的提高和國民收入的顯著增長。

另一方面，我國慈善事業(yè)的演進與收入分配方式改革存在相關性。在計劃經濟時代，由于生產力水平不高，采取平均主義分配方式導致的結果是整個社會普遍貧窮，廣大社會成員均需要獲得救助，根本沒有能力幫助他人，從而慈善事業(yè)也失去了發(fā)展的前提。改革開放后，國家在改革經濟體制的同時，分配方式也隨之改革，實行以按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配結構，由此打破了計劃經濟時期平均主義的分配格局。分配方式的改革促使一部分社會成員進入富裕階層，具備了幫助他人之能力，從而為慈善事業(yè)的發(fā)展奠定了堅實的物質基礎。

綜上，經濟的快速發(fā)展與國民收入普遍增長，以及分配方式的改革使越來越多社會成員進入富裕階層，共同構成了慈善事業(yè)發(fā)展與轉型的物質基礎。

（三）社會需求成為慈善事業(yè)發(fā)展與轉型的內生動力

慈善事業(yè)的存在是以一定社會需求為前提，并隨著社會需求的變化而調整。這種需求既包括受助者對獲得捐贈的需求，也包括富人或有能力者回饋社會的需求。

首先，從受助者的角度來說，獲得慈善捐贈是滿足其基本生活的需要。慈善事業(yè)首先是以受助者的需求為存在基礎，并根據(jù)受助者需求的變化而變化，給“無力者”提供切實的幫助是現(xiàn)代慈善的本色。①楊方方：《慈善市場的信息不對稱與結構性失衡研究》，《社會保障評論》2017年第3期。隨著法定社會保障制度尤其是社會救助制度的完善，傳統(tǒng)慈善領域中的扶貧濟困內容逐漸被視為政府責任和社會成員的法定權益。正是由于法定的制度保障，受助者這一方面的需求得到穩(wěn)定滿足，慈善事業(yè)逐步向科學、教育、文化、藝術等公益領域拓展。縱觀改革開放以來中國慈善事業(yè)的發(fā)展脈絡，可以看出，在慈善事業(yè)的探索期和正名期，扶貧濟困幾乎占據(jù)慈善事業(yè)的全部內容，醫(yī)療救助、教育救助等成為主要的慈善項目，如“希望工程”“春蕾計劃”“微笑列車”等，均是這一時期的典型救助項目。到慈善事業(yè)的發(fā)展期，科學、教育、環(huán)保等領域的慈善活動也開始興起。

其次，從助人者的角度來看，參與慈善活動是回饋社會、滿足更高層次需求的重要途徑。根據(jù)馬斯洛的需求層次理論，人的需求分為生理需求、安全需求、愛和歸屬感、尊重、自我實現(xiàn)五類。人類發(fā)展的過程就是低級需求不斷滿足和需求層次不斷提升的過程。在滿足了生理和安全需要后，為了滿足歸屬和愛、尊重以及自我實現(xiàn)的需要，人們有可能產生利他行為。②（美）亞伯拉罕·馬斯洛著，許金聲等譯：《動機與人格》（第3版），中國人民大學出版社，2012年，第23-25頁。改革開放以來，隨著經濟發(fā)展、收入提高，大多數(shù)人的低層次需求基本得到滿足，越來越多社會成員開始追求更高層次的需求，因慈善事業(yè)具有博愛、公益、人道等特征，參與慈善即是實現(xiàn)更高層次需求的重要途徑。因此，促進慈善事業(yè)的發(fā)展與轉型不僅是基于受助者的需求，也是滿足捐助者回饋社會、實現(xiàn)更高層次需求的結果。

（四）文化傳統(tǒng)對慈善事業(yè)發(fā)展與轉型影響深遠

文化傳統(tǒng)對慈善事業(yè)的影響是最深層次的，它從根本上決定了人的慈善行為。改革開放以來中國慈善事業(yè)的發(fā)展與轉型深受本土文化傳統(tǒng)的影響。

在中國傳統(tǒng)文化中，對慈善事業(yè)發(fā)展影響較大的是儒家的“親親”思想和傳統(tǒng)“報”的觀念。前者講求行善應遵循由近及遠、由親及疏的差序原則；后者主張“恩有源、惠有主”，理應“知恩圖報”。

一方面，在我國，多數(shù)社會成員在心理上更傾向于向自己熟悉之人，如自己的親人或社區(qū)中的成員捐贈，慈善組織也往往認為在本地區(qū)開展慈善活動更容易獲得成功，這即是受到傳統(tǒng)由近及遠、由親及疏的“差序文化”影響。①鄭功成：《構建和諧社會——鄭功成教授演講錄》，人民出版社，2005年，第459-460頁。另一方面，“報”的觀念深深影響著國人對慈善的認識，也塑造著人們的慈善行為。比如，被譽為我國慈善事業(yè)發(fā)展典范的“希望工程”項目，其“一對一”資助模式在中國極為盛行的背后即有“知恩圖報”理念在發(fā)生作用：資助者和受助學生建立結對卡，雙方通信地址、姓名等都非常清楚，并且要求受助者給資助者寫感謝信；再如，時常見諸于報端的因受助者沒有及時感恩而取消資助的新聞無不是“報答”人情法則之使然。總之，“報”的邏輯深深影響著國人的慈善心理與慈善行為，“恩有源、惠有主”，這即是為何面對面的直接資助形式在我國長期盛行的根源所在。

（五）技術因素是慈善事業(yè)發(fā)展與轉型的重要推力

技術因素是慈善事業(yè)發(fā)展與轉型的重要推力。在這里，技術主要是指信息技術，其對慈善事業(yè)發(fā)展與轉型的影響主要體現(xiàn)在兩個層面：

一是互聯(lián)網(wǎng)技術的發(fā)展改變了慈善組織的運作邏輯和組織結構。互聯(lián)網(wǎng)的運用大幅度降低了組織內部的溝通成本，管理幅度增大，層級減少，組織趨于扁平化；同時，網(wǎng)絡型協(xié)作更加普遍，決策方式也更加分散，參與性更強。網(wǎng)絡技術的新發(fā)展成全了無組織的組織力量，慈善事業(yè)成為人人皆可發(fā)起和參與的大眾化事業(yè)。比如，一些網(wǎng)絡精英通過使用微博、微信等自媒體，會聚網(wǎng)友、政府、媒體、慈善組織等多方力量，共同發(fā)起設立了眾多民間慈善項目，如鄧飛發(fā)起的“免費午餐”項目、于建嶸倡導實施的“隨手拍照解救乞討兒童”活動等，社會公眾參與積極性很高。

二是互聯(lián)網(wǎng)提供了人人參與慈善的網(wǎng)絡平臺，推動慈善參與主體走向大眾化。傳統(tǒng)慈善活動往往是以精英群體的大額捐贈為主，然而，隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展和網(wǎng)絡支付技術的推行，為普通網(wǎng)民進行捐贈提供了便捷的渠道，公益慈善日益成為人們日常的一種習慣。另一方面，互聯(lián)網(wǎng)技術在改變我們生活的同時，也為慈善行業(yè)提供了全新的籌款模式。隨著慈善參與群體的擴大，慈善組織在開展慈善活動或慈善項目時，也進一步拓寬慈善籌款渠道，借助信息技術的功能，利用互聯(lián)網(wǎng)的便利性，面向廣大網(wǎng)民進行籌款。網(wǎng)絡平臺已成為慈善組織發(fā)動募捐和公眾參與慈善的重要渠道，也是慈善參與走向大眾化的重要手段。總之，技術在改變慈善事業(yè)組織形態(tài)的同時，也造就了人人參與的慈善平臺，推動了慈善參與主體的大眾化。因此，技術因素構成了慈善事業(yè)發(fā)展與轉型的重要推力。②彭建梅：《中國慈善捐助報告（2013）》，企業(yè)管理出版社，2014年，第13-14頁。

綜上所述，改革開放以來中國慈善事業(yè)的發(fā)展與轉型是以組織形態(tài)、參與主體以及政策體系的變遷為標志，并經歷了從探索期、正名期、發(fā)展期到轉型期的演進歷程，而政治支持、經濟發(fā)展、文化浸潤、社會需要以及技術推動共同構成慈善事業(yè)從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉型的動力機制。