智利多層次養老金的改革進程與最新動向

（智利）大衛·布拉沃

一、1981年智利養老金制度改革

1981年，智利皮諾切特政府進行了養老金私有化改革，以完全積累型養老金個人賬戶代替了原來的現收現付制養老金制度，由私人養老基金管理公司（Administradoras de Fondos de Pensiones, 簡稱AFPs）運營管理。改革要求新加入勞動力市場的勞動者強制參保，而對于已參加原現收現付制的勞動者和自雇傭勞動者實行自愿參保原則。新制度實現了繳費率從原來的20%降低到10%，但是由雇員全部承擔。在此基礎上，智利政府建立了最低養老金作為兜底性制度，主要覆蓋繳費滿20年及以上的參保者，以及一項基于家計調查的福利待遇（也稱為社會救助養老金），覆蓋對象為65歲及以上的貧困人口。社會救助養老金的覆蓋率并不高，且受到地方財政預算的約束。除此之外，智利還建立了養老金第三支柱，即通過稅收優惠激勵個人儲蓄的計劃。

大刀闊斧的改革帶來了巨大的制度轉軌成本，其中既包括原來現收現付制度中已產生的巨大赤字以及應繼續支付的原參保人的養老金，也包括新建立的最低養老金和社會救助養老金的籌資。制度轉軌后，新的養老金結余不能用于彌補舊制度的基金缺口。上述所有總支出的現值估算相當于1981年GDP的136%，其中還不包括軍人養老金。根據記錄，1984年養老金的年度支出達到峰值，占當年GDP的5%，之后開始有所下降。預計2025年將降低至GDP的2.7%，此后將保持穩定支出直到2050年。這意味著，智利一共需要70年的時間消化轉軌成本。從1981年算起，現在正處于轉軌的中間期。

1981年智利養老金改革對于退休老年人的經濟保障發揮了怎樣的作用和效果？首先要強調的是，積累型個人賬戶運行復雜并且管理成本很高。雖然個人賬戶制在理論上能夠熨平個人的縱向消費，但是這項制度缺少風險分擔機制，增加了參保者的貧困風險。另外，此次改革并非是一個完整的養老金體系的改革，只是部分機制的改革，并且改革內容存在制度設計上的缺陷。

二、2008年智利養老金制度改革

2002年智利啟動養老金數據收集工作，為之后的改革提供了充分的信息支持。2006年，總統委員會成立并利用養老金大數據開始推動新一輪養老金制度改革，此輪改革于2008年正式啟動。2008年的智利養老金體系改革是1981年改革后的第一次重大改革，這一改革涉及多個領域，最主要的貢獻包括以下兩個方面。

第一，建立非繳費型團結養老金制度（non-contributory solidarity pension）以應對老年貧困風險。非繳費型團結養老金的參保資格與年齡和居住地有關，建立在帶有激勵性質的個人賬戶養老金制度之上。處于收入分配底層60%的群體都將受益，包括城市和農村，正式雇傭、非正式雇傭以及自雇傭者，覆蓋了老年人、殘疾人以及遺屬。團結養老金的籌資主要通過稅收實現，這項制度預示著智利養老金制度開始發揮應對老年貧困風險的作用。

第二，通過建立競標機制解決個人賬戶高管理費的問題。長期以來，智利養老金制度都有高額的管理成本。為此，此次養老金改革引入了競標機制，以期通過競爭的方式降低管理成本。競標機制規定私人養老基金管理公司需要通過競標的方式決定能否為勞動力市場中近兩年新增加的勞動者提供養老金產品，及獲取至少18個月的養老金管理的資格。這項改革的出臺迫使私人養老基金管理公司不得不開始提供較低管理費的產品以挽留現有的客戶以及爭取新的客源。不僅如此，智利還采用了在線養老金咨詢和競標系統（bidding system，簡稱SCOMP）以促進競爭。競標系統在2004年推出，之后逐漸形成了體系。除了原有的私人養老基金管理公司，一些保險公司也能夠參與養老金管理資格的競標中。而對于遺屬和殘疾人的養老待遇管理則采取了集中化的競標程序。

總體來看，2008年的養老金改革穩健推進，取得了三大成就，包括：建立應對老年貧困風險措施的機制、保障老年人的收入水平以及促進消費平滑。這項改革在提高制度覆蓋面、縮小性別差距、解決老年貧困問題上具有重要的進步。從參保激勵性的角度看，改革的成本在合理的范圍內。但不可否認，這一次改革也存在很多問題。

三、2014-2015年總統咨詢委員會對養老金制度的評估

2014年4月29日，米歇爾·巴切萊特總統提出建立總統咨詢委員會，對當前智利養老金制度進行評估和預測。咨詢的內容包括制度特征、局限性、問題和挑戰，及相應的政策建議。該委員會由24位來自國內外不同背景的專家組成，通過反復的討論和征求建議，于2015年9月提交了最終報告。報告包括智利養老金制度評估、養老金制度理念修正、11個方面的改革建議以及預計產生的社會影響和改革成本等，是一個全面的養老金制度改革提案。

（一）評估

1.對完全積累型個人賬戶的評估

從養老金覆蓋面上看，自1990年起就業人口的養老金參保率在不斷地適度增長，盡管增長幅度不大，但是方向是正確的。當前的養老金大約覆蓋了70%的就業人口（圖1），在未參保的人群中，自雇傭勞動者占55%，其他形式的工資收入者占45%，例如家政服務人員。從待遇領取的覆蓋面上看，90%的老年人（65歲及以上）都能夠領取養老金（圖2）。2008年后，女性領取養老金待遇的比例也在明顯提升。智利已成為拉丁美洲養老金覆蓋率最高的國家。但是，1981年至2009年歷史數據顯示，個人繳費水平存在很大的差距。比較不同年份的繳費密度可以算出，新制度的參保人平均只有41.7%的勞動年限（18-60歲）有繳費，并且繳費年限較低的參保者大部分為非正式就業。

圖1 智利養老金參保情況

從養老金的替代率上看，整體情況并不樂觀。2007-2014年私人養老基金管理公司相關數據顯示，以過去十年平均工資為基數，個人賬戶的養老金替代率為34%，個人賬戶加團結養老金的合計養老金替代率為45%（表1）。即使對于高密度繳費的群體來說，當前的養老金替代率仍然是不夠的。事實上，在這期間的退休人員的個人賬戶權益中，有一部分來自原現收現付制度的視同繳費（recognition bond），這部分待遇平均占全部待遇的30%。新舊制度的完全交替在2025年之后。根據測算，2025-2035年間（表2），個人賬戶的養老金替代率預計為15.3%，個人賬戶加團結養老金合計替代率預計為37.2%。也就是說，團結養老金將占全部養老金待遇的50%。從OECD國家的平均水平來看，若足額足年繳納養老保險費，那么男性養老金平均替代率可以達到66.1%，女性為65.6%。盡管如此，智利民眾仍認為替代率水平較低，希望能有70%甚至80%以上更高水平的養老金替代率。因此，養老金替代率是專家委員會討論中的一項重點議題。總體來說，當前智利養老金的替代率水平較低，而在全部過渡到新制度（即2025年）后，養老金替代率會更低，遠不能達到參保人的預期。雖然智利養老金替代率低于OECD國家平均水平，但智利養老金的繳費率為10%，也低于OECD國家19%的繳費率。

表1 2007—2014年私人養老基金管理公司AFPs的中位數養老金替代率（單位：%）

圖2 智利養老金待遇領取情況（65歲及以上）

表2 2025—2035年私人養老基金管理公司AFPs的中位數養老金替代率（單位：%）

除此之外，當前的養老金體系還存在其他問題，例如養老金管理公司收取較高的個人賬戶管理費。盡管2008年的改革建立了競標機制，管理費有所下降，但是效果還不理想。目前仍有80%的養老基金由私人養老基金管理公司運營管理。2008年的養老金改革賦予了個人重新選擇養老基金管理公司的權利，但是因為大部分參保者缺少投資的專業知識和投資經驗，他們并沒有充分利用重新選擇養老基金管理公司的權利，因此競標機制并沒有實現通過加強企業間的競爭降低管理費的目的。

2.對養老金制度中的性別不平等評估

勞動力市場中的性別歧視也延續在養老金待遇上。女性在勞動力市場的弱勢地位導致了其較低的養老金賬戶積累，從而導致了較低的養老金待遇水平。另外，從性別分工的角度看，女性平均每周花費4小時在家務勞動和家庭照護上，而男性平均僅花費1.3個小時，女性的非正式就業勞動并沒有在養老金制度中得到認可。

性別的不平等還體現養老金制度本身設計中。例如，智利養老金制度規定男性領取養老金的年齡為65歲，女性為60歲，這意味著女性會因繳費年限少而領取較男性更低水平的養老金。從待遇領取的年限上看，女性的平均預期壽命高于男性，意味著女性會在更長的時間內領取更低水平的養老金。

3.總體評估

隨著老齡化的加劇，養老金將面臨的挑戰也會更加嚴峻。智利人口老齡化過程非常迅速，從撫養比上看，20世紀90年代15-59歲勞動力人口是60歲及以上人口的7.59倍，而到2050年，這一數字預計下降為2倍。

總體來說，2008年的改革確定了以個人繳費為基礎的完全積累型個人賬戶養老金結合以稅收為基礎的團結養老金的制度結構。養老金繳費率從原來現收現付制度下的13%-20%降低并維持為10%。但是，當時的政策改革缺乏充分的實證基礎，直接后果就是養老金待遇水平的下降。并且，1981年制度中性別歧視和待遇不平等的問題也沒有得到很好的改善。另外，此次改革并不涉及軍人，軍人可以繼續參加原來的現收現付制養老金，享受更高水平的待遇，這因此造成了群體間的不公平。因制度設計缺陷和待遇水平較低等問題，民眾對于養老金私有化改革產生了普遍的強烈不滿。

（二）建議

總統委員會針對養老金存在的問題，圍繞改革需要解決的核心問題和制度結構，提出了三個全面的改革方案。方案一建議保留現有的制度結構，在2008年養老金結構的基礎上進行制度優化，這一方案獲得大多數的支持（12票）。該方案提出在2008年改革的框架下擴大非繳費制度的受益人，包括通過增加稅收和增加雇員2%的繳費來實現擴大團結養老金覆蓋率和待遇。建議提高個人賬戶的積累，包括提高2%的繳費率。建議建立政府運營的養老基金管理公司，采取更多的行動以降低管理費。建議縮小養老金制度中的性別不平等，建立男女一致的養老金待遇領取年齡，強制使用男女皆宜的預期余命表。這一方案的動機是通過可持續的方式立竿見影地增加養老金待遇。

方案二提議將現在的制度部分轉型為現收現付制，這一方案獲得了11票支持。具體建議包括：將收入（繳費基數）高于每月350000比索（約等于520美元）的養老金繳費轉移到一個新的部分積累制度，稱為市民社會保障賬戶；強調重新設計團結養老金，包括將覆蓋范圍擴大到處于收入分配底層的80%參保者，為養老金待遇水平較低的參保者以稅收的形式在新的社會保障賬戶中給予相應的財務支持，這一匹配支持大約需要增加雇員3%-4%繳費。這一方案的動機是為了解決對于私人養老基金管理公司的普遍不滿，并快速實現提高養老基金待遇的目的。

方案三僅獲得1票支持，建議將現制度轉為純粹的現收現付制。具體的措施包括：將個人賬戶中的養老基金轉入一個新的待遇確定型制度，將完全積累轉為純粹的現收現付制度。全部的繳費將用于支付參保人的待遇，其中不包括財政補貼。經測算，退休后的待遇將平均提升75%-100%。同時，繳費率可以維持不變直到2035年。這一方案的動機是促使參保人獲得更高的養老金待遇水平，并從制度理念上抵制養老金私有化。

方案三支持率非常低，主要原因包括：第一，制度的轉型會使得現在參保人的利益受損。將個人賬戶中的基金儲蓄全部轉移到新的現收現付制度，那么現在參保人的利益難以得到補償。第二，這項提案意味著制度的突然轉變，必須依靠新增繳費和稅收才能順利過渡。同時，現有的基金儲備也將因制度轉軌而耗盡。第三，將現在的基金積累轉為純粹的現收現付制度意味著儲蓄和投資都將減少。第四，這項方案提出的假設過于樂觀，對于如何維持財務的可持續沒有充分考慮。事實上，養老金改革的爭論中已有共識，即支持混合而非單一的籌資制度。因此，無論是類似1981年完全積累的個人賬戶制，還是方案三提出的純粹的現收現付制都不會得到廣泛認可。

方案一得到了最多的支持，主要得益于2008年的改革整體上是合理有效的，體現在制度的構成分別能夠實現應對貧困風險、發揮保險功能和平滑消費等多重目標，并且已經有了較為穩固的歷史實踐基礎。首先，方案中提到的擴大團結養老金覆蓋率具有良好的改革基礎。方案中提供了更加靈活的待遇增長方法，包括擴大養老金制度對非正式就業者和女性的覆蓋率，提高個人賬戶積累較少群體的待遇水平，并且這一設計能夠達到與方案二同等水平的再分配效果。其次，方案一中提到的個人賬戶的改革具有可行性。提倡參保的公平性和連續性，強調完整的繳費記錄以獲得充分的養老金替代率。建議參照瑞典，建立中央結算所，記錄養老金繳費和轉移并監察參保情況。參照瑞典額外養老金（premium pension）和美國節約儲蓄計劃（US Thrift Savings Plan）提供更低成本的養老金計劃。更重要的是，方案一的改革結果不會影響現在的儲蓄量。

相較而言，方案二的改革存在一些問題。首先，這一方案的內容主要針對正式就業的雇員。方案中提到的匹配稅收支持計劃只針對正式就業的雇員。養老金的待遇仍然與高繳費密度有密切的聯系。那些沒有足額足年繳費（沒有完整的繳費記錄）的參保者仍然只能獲得由私人養老基金管理公司提供的低水平養老金，這一群體以女性居多。盡管方案二中提出了類似名義賬戶的改革方案，但是這并不能解決上述問題。其次，方案二缺少具體的措施。盡管方案中潛在包含了對未來參保人的收入再分配效應，但是對于這一收入再分配的效果缺少評價的標準，財務可持續難以得到保障。再次，方案二強制將收入（繳費基數）在35萬比索以上的繳費轉入新建制度具有很大難度。養老基金從個人賬戶部分轉為現收現付制度，短期內會為養老金制度創造一筆“意外收入”，政府極有可能因此會動搖建立提案中的新的社會保障賬戶。因為方案二中建議引入部分現收現付制，因此也將出現方案三中提到的現收現付制面臨的問題。另外，方案二對于額外的管理成本缺少充分的準備，對于儲蓄量也會產生負面的影響。因為建立部分現收現付制度意味著未來退休人員的待遇將用于現在的退休人員，直接的結果之一就是當前總儲蓄量的減少。隨著生育率的下降，勞動力人口也會相應減少，也就是說繳費量會減少。而為了提升勞動者的生產率，需要增加對于勞動者人力資本和技能的投資。但是，儲蓄量下降會減少投資，也因此影響到整個社會的經濟增長。因此，這一改革方案從根本上來說并不適合智利。

最后，專家委員會基于三個方案討論的結果，從11個方面共提出了58項具體的建議形成了最終的報告。根據預測，58項建議所需要的年度財務支出將占GDP的0.4%。這些建議的成本并不高，但是效果可以非常顯著。首要的改革效果將表現在養老金替代率上，男性勞動者的養老金替代率預計將增長13.5個百分點，女性預計增長29個百分點。相應的，養老金繳費率需要從10%增長到14%。另外，團結養老金的待遇水平將提升20%，同時覆蓋面將擴大到80%的參保者。自雇傭者將被要求強制參保，男女退休年齡將同等為65歲，家庭照護者也可以獲得一定的待遇補償。

四、改革的進展：政治環境與核心爭論

總統委員會的最終報告于2015年9月14日提交，總統指派部長委員會進行了充分討論。早在2015年6-7月，智利民眾普遍對于養老金私有化提出不滿，抗議與軍人現收現付制養老金的巨大待遇差距，要求將個人賬戶養老金制度改回現收現付制度。迫于壓力，總統在2016年9月發布了一個承諾國家改革的協議，其中明確了繳費率將從10%增加到15%，但是對于基金如何分配還需要進一步討論研究，不過該協議明確反對將現制度轉為純粹的現收現付制度。2017年8月，在任期的最后一個月，總統正式將改革方案提交國會。其中建議，增加的5%繳費率將由共同儲蓄委員會（Collective Savings Council）運營管理。其中3%將記錄于個人賬戶名下，2%記為共同基金。共同基金主要用于代際互助、補償女性更長的預期壽命以及發揮在不同繳費密度的參保者中基金的再分配功能。因智利目前正處于大選時期，養老金改革是智利大選期間的熱點議題，因此改革尚無實質性行動。未來，智利養老金制度還將面臨更多的挑戰，我們希望能夠盡快出臺方案以應對當前復雜的局勢。