社區福利核心概念和發展路徑的中日比較

張繼元

一、研究緣起

近年社區作為老年人福利、殘疾人福利、兒童福利等社會福利服務的主要載體，發揮著越來越重要的作用。社區福利服務相關概念很多，譬如耳熟能詳的社區服務、社區公共服務、社區建設、社區治理等。近來隨著社區養老等社區福利服務的發展，社區福利的概念也逐漸被學界和大眾所接受。然而，不同于社區服務、社區建設、社區治理等政府提出的概念，社區福利是社區服務聚焦到福利服務的過程中，由學界提出并逐漸被社會接受的概念。因此，目前社區福利還沒有一個很明確的公認定義。

實際上，中國的社區福利概念可以追溯到1998年。沈潔在1998年分析中國社區服務發展的問題時指出，社區服務的營利性和福利性兩者之間互相沖突，傳統的社區服務與社區福利是兩個不同的發展階段①沈潔：《中國社區服務發展中的問題梳理》，《中國民政》1998年第1期。。從1998年至今，社區福利概念的提出已經有20年歷史，但社區福利的理論化進展卻很遲緩。王思斌在2009年就指出，雖然“福利性是社區服務的核心，但是社區福利服務并未成為核心議題，對社區福利服務也缺乏系統的研究”，“在中國實踐的理論概括及分析上還留有很大空間”，同時還表示社區福利服務的理論化“正是筆者力圖嘗試的”①王思斌：《我國城市社區福利服務的弱可得性及其發展》，《吉林大學社會科學學報》2009年第1期。。近年社區福利服務已經逐漸成為核心議題之一，老年人福利、兒童福利、社會救助等都聚焦社區，而且社區福利的表述也逐漸被大眾所接受，但是目前社區福利的研究仍然沒有跨出實質性的一步。

社區福利在日本被稱為“地域福祉”，但二者在詞義和核心理念上有所不同。因此，為了區分兩個不同的概念，本文在敘述日本的概念時使用“地域福祉”一詞。日本地域福祉已經有40多年歷史，形成了比較完善的理論和方法論。我們能否從日本地域福祉的發展中，找出值得借鑒的理論或思路，結合中國社區服務、社區建設、社區治理的實踐，推動社區福利理論的發展，這是本文探討的主要問題。

作為嘗試性的探索，本文以中日社區福利概念辨析為切入口，第二部分從詞義上分析社區福利和地域福祉的異同；第三部分通過社區服務、社區建設等政策變遷，梳理中國社區福利的概念發展；第四部分以地域福祉理論發展為線索，整理日本地域福祉概念的變遷；第五部分從概念構成、對象范圍、政社關系及發展路徑四個角度，分析中國社區福利和日本地域福祉的異同；在最后的結論與啟示小節中，探討日本地域福祉經驗對我國社區福利發展的啟示。

二、詞義辨析

日本的地域福祉在很多文獻中被直接翻譯成“社區福利”，但是無論是“社區”與“地域”，還是“福利”與“福祉”，意思都是有所不同的。“社區福利”與“地域福祉”在詞義上，有以下兩點不同。

第一，日文中的“地域”與中文的“社區”概念有交集但也有很大區別，特別是中文的“社區”有著很強的中國特色。日文的地域是沒有明確行政界限的，是開放的概念。雖然中文的“社區”也有和日語的“地域”或英語的“community”相似之處，但大多如社區服務、社區建設等詞匯那樣有著明確的行政地理邊界。因此中文的“社區”是封閉的概念，是和戶籍、居住證等制度緊密相關的。

第二，中日文中各有“福祉”和“福利”詞匯，而且在詞義上較為相似。《現代漢語詞典》解釋中文“福利”的意思是，“生活上的利益，特指對職工生活（食、宿、醫療等）的照顧。”而日文的“福利”和中文解釋很接近，《大辭林》中解釋為“幸福與利益”，并列舉了常用組合“福利厚生”。《大辭林》中“福利厚生”的詞義是“企業為充實職工及其家屬的福利而設置的制度及設施”。《現代漢語詞典》中對中文“福祉”的解釋是“福氣、幸福”，《大辭林》對日文“福祉”的解釋是“幸福。特別是應該為社會成員平等提供的幸福。”

然而，福祉和福利在用法和含義上還是有所不同。現代日語當中，“福利”一詞大多用于企業職工的“厚生福利”。而福祉則用法廣泛，如“社會福祉”“地域福祉”等。比較其中的用法，我們可以看到“福利”更多的是由企業向職工提供的單方面福利資源傳遞。而“福祉”則面向更廣泛的人群，而且強調居民參與，是一種多元的福利資源傳遞。劉繼同從理想類型角度，對慈善、公益、保障、福利、福祉進行過理論探討，并指出這是一個遞進的關系，福祉是最高層次。相對應的社會服務體系也有所不同。社會福利的社會服務指環境保護、教育、住房、公共服務、就業等，而社會福祉的社會服務是指幸福美好快樂生活、精神心理福祉與人的全面自由發展①劉繼同：《慈善、公益、保障、福利事業與國家職能角色的戰略定位》，《南京社會科學》2010年第1期。。

盡管從詞義層面上看，中國的“社區福利”無論“社區”還是“福利”都是有局限的，但是隨著社區福利相關政策的發展，其核心理念、內涵是在與時俱進，不斷變化的。而日本的“地域福祉”同樣不是一成不變，而是一系列日本的社會政策理念的集合。接下來，我們梳理一下中日社區福利的概念演變與發展路徑。

三、中國社區福利的概念梳理與發展路徑

（一）社區福利概念的提出

“社區福利的目的是通過對正式或非正式的社區資源進行協調和整合，為那些生活不能達到自立的個人以及家庭提供家政、保健、護理并包括精神文化在內的社會性福利服務。使他們像正常人一樣，居住在自己的家里，生活在自己的社區就能夠獲得自己需要的福利服務。為社區居民提供一個自主、自立的生活環境。”②沈潔：《城市社區福利服務體系與運作機制探討》，《社會福利》2002年第12期。

這一定義是在總結借鑒日本的地域福祉理論的基礎上提出的，包括了日本地域福祉概念的幾個重要理念。①“對正式或非正式的社區資源進行協調和整合”，即社區共同化與協作理念；②“為社區居民提供一個自主、自立的生活環境”，即居民主體理念；③“使他們像正常人一樣”，即正常化（normalization）理念；④“家政、保健、護理并包括精神文化在內的社會性福利服務”，即服務的綜合化理念；⑤“居住在自己的家里，生活在自己的社區就能夠獲得自己需要的福利服務”，即社區福利服務或居家服務理念。

但是這個總結日本經驗的社區福利定義對剛剛開始社區服務和社區建設的中國社會過于超前，脫離了當時中國社區福利的發展現狀。因此，這一理念型的社區福利概念定義在很長一段時間內沒有得到學術界的支持，但激發了以江立華為主的社區福利研究。江立華在批判國內的社區服務和社區建設研究的基礎上，提出了立足中國國情的社區福利定義。

“社區福利是指在政府相關部門的指導下，以社區為基礎，發揮社區自主性，充分利用社區內外的一切資源，為解決社區居民生活問題及提高居民生活質量所采取措施的總和。”③江立華：《論我國城市社區福利的建設及運作機制》，《江漢論壇》2003年第10期。

然而，“為解決社區居民生活問題及提高居民生活質量所采取措施的總和”的表述過于寬泛，幾乎涵蓋了社區內所有活動，不利于分析對象的確定和理論的發展。社區服務的政策實施過程中也曾經出現了同樣的問題，被戲稱為“把社區服務當個筐，什么東西都往里裝”，這種理解不利于推進社區服務工作實踐，同樣不利于理論的深化展開。

王思斌指出江立華、沈潔的城市福利服務分析框架在中國實踐的概括及分析上還有很大空間，他認為，“由政府及社會力量（包括社區基層組織和鄰里等）在社區內開辦和從事的、面對社區居民的各種福利服務，它既包括物質福利的傳遞，也包括生活服務和精神關懷服務”①王思斌：《我國城市社區福利服務的弱可得性及其發展》，《吉林大學社會科學學報》2009年第1期。。王思斌雖然使用了“社區福利服務”一詞，但是還包括了“物質福利的傳遞”，而且也是基于沈潔、江立華的社區福利定義，因此可以認為兩個詞匯內容基本一致。

王思斌對社區福利的定義采納了江立華的面向社區所有居民的對象定位，參考沈潔的定義具體了社區福利的內容。同時王思斌在文中提出了社區福利服務的弱可得性問題，強調福利服務應該以弱勢人群服務為本的原則。社區福利服務弱可得性的提出，同時是對社區福利面向所有社區居民這一定位的反思。唐鈞提出社區服務的商業性、行政事業性和福利性的三層社區服務概念，而福利性是最核心的內容②唐鈞：《關于城市社區服務的理論思考》，《中國社會科學》1992年第4期。。由于弱勢人群對資源的可獲得性較差，特別是無法自立的老年人、殘疾人等弱勢人群在消費能力、獲得信息的渠道等方面都處于不利狀態，因此社區福利以弱勢人群為主的定位就非常重要。社區福利定位于弱勢人群并不違背福利的普遍主義，因為無論是兒童、老年人還是殘疾人，都是每個人必然經過的人生階段或者共同面臨的社會風險。

（二）中國社區福利的發展路徑

盡管在社區福利定義方面上述三位學者各持己見，但在社區福利發展包括社區服務、社區建設兩個主要政策的觀點上學者之間已經形成共識。沈潔總結2009年之前的社區福利發展為社區服務和社區建設的兩個階段，并指出社區服務和社區建設都忽視了以居民生活為核心的原則，忽視了自下而上的社區民主程序，因此都不是最終的理想模式，還必將進入社區福利的發展階段③廣井良典、沈潔：《中國·日本社會保障制度的比較與借鑒》，中國勞動社會保障出版社，2009年，第169-192頁。。宋梅概括社區福利為單位制時期的社區福利模式，轉型期的社區福利模式和民生時代的社區福利模式④參見宋梅：《個體化時代的社區福利建設研究》，中國社會出版社，2013年。。而余冰概括改革開放30年來中國城市社區政策為市場主義的社區服務產業化發展、權威主義的城市管理體制改革與基層政權建設、和以民生、福祉（well-being）為導向的公共服務社區化的三個時期⑤余冰：《政策意涵與價值導向：中國城市社區政策30年》，《社會工作》2015年第1期。。這三個時期實際上和社區服務、社區建設、社區治理（社會治理）的提出時間相一致，因此可以理解為和沈潔的時期劃分基本相同。依據唐鈞的社區服務的三層概念，參考沈潔和余冰的時期劃分，本文將社區福利分為市場主義的社區服務階段、權威主義的社區建設階段、立足民生的社區福利階段，勾勒出中國社區福利從商業性到行政事業性再到福利性的發展路徑（如圖1所示）。

圖1 社區福利的三層結構與社區福利發展路徑

1.市場主義的社區服務階段（1987-2000年）

社區服務是1987年民政部提出的概念。改革開放前的單位福利時代，城市居民的衣食住行都是由單位提供，食堂、醫院、澡堂、托兒所、學校一應俱全。改革開放以后，單位制解體，原來由企業負擔的社會職能回歸于社會。但由于市場化的深入，多種經濟成分共存，出現了大量沒有單位依托的社會人員；城市化的進展加速了流動人口的增長，對社會服務的需求越來越大。同時，老齡化、家庭核心化、個體化等都對社會服務提出了新的要求。面對這樣的社會變化，繼續固守計劃經濟體制下形成的政府一家包攬的民政事業體制已經難以適應日益變化的社會需求。因此，1986年民政部提出“社會福利社會化”，動員社會各方面的力量，鼓勵各種形式的民間組織參與社會福利事業。社區服務就是在這樣的背景下提出的。1987年7月，在大連市召開的民政工作現場座談會上，民政部第一次提出社區服務的構想，并指出社區服務就是“在政府領導下，發動和組織社區內的成員開展互助性社會服務活動，就地解決本社區的社會問題”。同年9月在武漢市召開的全國城市社區服務座談會上，民政部明確了社區服務的目標和任務，即“在社區內為人們的物質生活和精神生活所提供的各種社會福利與社會服務，它的目的就在于調節人際關系，緩和社會矛盾，創造一個和諧、良好的社會環境”。會議同時決定在全國部分城市進行社區服務試點工作。兩年后全國普遍開展社區服務工作，截至1992年底，全國有70%以上的街道開展了社區服務。1989年12月《中華人民共和國居民委員會組織法》頒布實施，其中規定“居民委員會應當開展便民利民的社區服務活動”，社區服務得以制度化。

但是隨著社區服務的深入與普及，社區服務出現了很多問題。任成孝等將這些問題總結為兩點：①性質模糊性；②對象與內容不斷擴張的問題①仁成孝、李欣怡、任曉春：《論當代中國社區治理的基礎和精髓——社區服務和社區參與》，《山西農業大學學報（社會科學版）》2013年第7期。。其中，社區服務的性質模糊性指的是政府行為與社會行為的關系、福利性與經營性的關系、社會化與專業化的關系模糊。這具體體現為，北京會議（1991年11月）強調社區福利的福利性，但《中共中央、國務院關于加快第三產業的決定》（1992年7月）將社區服務定位為第三產業，而隨后的上海會議（1994年12月）則重申了社區服務的福利性與社會效益為主的原則。就社會服務對象和內容而言，前者從民政對象擴大到全體居民，后者從社會福利、職工福利等服務擴大到便民生活服務。這具體體現為，北京會議（1991年11月）決定社區服務主要內容包括老年人服務、殘疾人服務、優撫對象服務等社會福利服務。但是《關于加快發展社區服務業的意見》（1993年11月）將社區服務定義為社區福利服務、便民利民服務和職工社會保險管理服務三類。《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》（2000年11月）又增加了再就業服務和社會保障社會化服務。《國務院關于加強和改進社區服務工作的意見》（2006年4月）將社區服務分為政府開展的公共服務、社會中介組織開展的非營利性服務、市場組織開展的營利性商業服務、社區居委會組織開展的自助、互助和志愿服務等四大類。

通過上述整理，我們可以看出社區服務在發展過程中，雖然堅持優先福利性服務，但是逐漸發展為涵蓋社區內所有政府、社區、市場、個人行為的大概念，被批為“把社區服務當個筐，什么東西都往里裝”。社區服務的概念很大程度上表達的是“社會服務”的含義①江立華、沈潔等：《中國城市社區福利》，社會科學文獻出版社，2008年，第15頁。。如圖1所示，唐鈞將社區服務分為三個部分，核心部分是面向有特殊困難的人和有特殊貢獻的人提供的無償服務；中間部分為面向全體社區成員提供的非營利性低償服務的行政事業性服務；邊緣部分為不限對象的營利性有償商業性服務。同時他強調社區福利最核心最重要的內容是福利性服務。

盡管學者們試圖梳理社區服務概念的內涵和外延，并強調社區服務的福利性質，但實際運作中社區福利混淆了公共服務與商業服務的界限，很多社區服務商業化傾向明顯，甚至出現了“街居經濟”的繁榮發展。這種公共服務和商業服務的雙重屬性使得社區服務從一開始就陷入一種自相矛盾的境地②參見雷潔瓊、王思斌等：《轉型中城市基層社區組織：北京市基層社區組織與社區發展研究》，北京大學出版社，2001年；潘小娟：《中國基層社會重構：社區治理研究》，中國法制出版社，2004年；余冰：《政策意涵與價值導向：中國城市社區政策30年》，《社會工作》2015年第1期。。經過近10年的發展，經濟發展導向的社區政策開始調整，至20世紀90年代末，各地政府收回了街居經濟權。

2.權威主義的社區建設階段（2000-2010年）

盡管社區服務的概念極度膨脹，但社區服務一項政策遠遠無法適應和滿足市場體制改革、產業化和城市化所帶來的巨大沖擊和驟增的需求。單位制解體導致大量社會成員涌入社區，失業和社會保障的缺失讓這些人無依無靠。住房商品化過程中，城市空間從單位導向轉變為市場導向，城市住宅小區內的居民成為“熟悉的陌生人”。加之產業化、城市化大潮產生的大規模人口流動，原有的城市格局與機制已經失效。在這種背景下，1991年民政部《關于聽取對“社區建設”思路的意見的通知》提出了社區建設的概念。經過多次研討會研究以及上海、青島等地的試行結果，2000年民政部發布了《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》，城市的社區建設開始在全國范圍內展開。

《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》明確提出社區建設的4個主要目的是：①加強社區黨組織和社區居民自治組織建設；②擴充社區服務內容；③加強社區管理、改革城市基層管理體制；④充分發揮社區力量，合理配置社區資源。其中基層政權建設和城市管理體制改革是后來社區建設政策的兩大重點。根據這兩大要素，余冰將1991-2010年的社區建設劃分為兩個發展階段。1991-2000年是第一個階段，這一階段的特點是社區建設處于城市管理體制改革的探索階段。單位制解體后，國家開始直接面對社會成員個體，街道居委會體系及其管理單位的社區成為管理模式的焦點。這一階段，社區建設的實質是國家通過把社區這一地域性概念操作為城市基層管理單位，以期解決市場經濟發展和單位制解體所引發的一系列社會問題，并通過社區建設加強基層政權建設。2001-2010年是基層政權重建和重塑階段，主要通過社區自治和社區黨建兩個途徑實現。1999年民政部制訂的《全國社區建設試驗區工作方案》提出“逐步完成城市基層管理體制由行政化管理體制向法制化保障下的社區自治體制的轉變”，以及社區自治、議行分設、居委會直選等要求。這是第一次以政府文件形式提出“社區自治”的概念。但是社區自治的實現卻困難重重，居委會直選的實質是行政權力依賴社會權力實現自身目標，以權力的擴大再生產完成其在社區建設中合法化的過程，而且社區建設中強調黨在社區的領導地位以及黨建的重要性，黨的組織體系網絡實際上成為中國社會整合的軸心①余冰：《政策意涵與價值導向：中國城市社區政策30年》，《社會工作》2015年第1期。。

因此，肖林指出社區建設運動是政黨和政府在基層社會的權威重塑，以組織滲透、功能滲透和程序滲透的方式實現自身意圖，其背后的機制導向是權威主義。這種權威主義的社區建設政策中，國家權力始終處于絕對的支配地位，民間社會仍然是附屬角色②肖林：《國家滲透能力建設：社區治理挑戰下的國家應對策略》，《哈爾濱工業大學學報（社會科學版）》2013年第6期。。但是政府文件中反復出現并強調社區居民、社區組織等民間力量及其參與的必要性，盡管效果有限，但是近年社區組織和社區志愿服務的蓬勃發展也是有目共睹。因此，從社區組織化的角度來看，社區建設起到了一定程度的作用。但是，隨著社區福利需求的驟增和多樣化，政府無法滿足所有需求，福利服務供給體系中民間力量的作用越來越重要。福利服務供給模式和社會管理模式的改革也就成為了時代的趨勢。

3.立足民生的社區福利階段（2010年至今）

前兩個階段都是直接使用政策名稱，即社區服務和社區建設，但這一階段卻沒有使用社區治理等政策名稱命名。這主要是因為這一時期同時出現了2個大的變化。第一個是社區服務的變化，包括回歸福利性和居民需求導向，第二個是社會管理、社區管理向社會治理、社區治理的轉變。

從2000年開始，強調社區服務重要性的政策相繼出臺，且政策的價值導向開始轉變。2006年《國務院關于加強和改進社區服務工作的意見》中提出“鼓勵、支持社區居民和社會力量參與社區服務”。2007年的《“十一五”社區服務體系發展規劃》強調公共服務覆蓋到社區是主要工作內容。2011年《社區服務體系建設規劃（2011-2015年）》區分了社區服務的福利性和商業性，并明確提出了公共服務廣覆蓋為重點任務。2016年的社區服務體系建設規劃有了兩個巨大的轉變。第一個重要變化是，該規劃改名為《城鄉社區服務體系建設規劃（2016-2020年）》，并明確提出“隨著城鄉二元結構逐步解體，我國社區服務體系建設進入了城鄉統籌的新階段”。第二個巨變體現在指導思想和基本原則中，第一次提出了“以居民群眾需求為導向”的指導思想和“堅持人民主體，多元參與”的基本原則，而且一直以來作為基本原則之一的“政府主導”字眼從該規劃中悄悄退場。

“政府主導”原則的退場和主體多元化的強調，明顯是受到了政府執政理念從社會管理向社會治理轉變的影響。2013年中共十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，作為中央文件第一次提出了“社會治理”的新理念，體現了中國共產黨的執政理念從社會管理向社會治理的新變化。邵光學等總結出社會管理和社會治理的五點區別：①社會管理的主體相對單一，重點突出政府的主導作用，而社會治理強調合法權力來源的多樣性，主體多元化，體現了民主性的特點；②社會管理中政府承擔主要職責，而社會治理強調多元主體共同承擔責任；③社會管理的實現形式是單一的自上而下型，社會治理是立體式的多元互動型；④社會管理的實踐路徑有著行政命令性色彩，社會治理具有多種實踐路徑；⑤社會管理下社會成員只能被動接受社會服務，社會治理下社會成員主動表達需求，對項目進行選擇①邵光學、劉娟：《從“社會管理”到“社會治理”——淺談中國共產黨執政理念的新變化》，《學術論壇》2014年第2期。。

立足民生發展社區福利是有著理論與實踐優勢的。鄭功成分析了新時代巨變帶來的挑戰：全球化進程的不確定性、人口老齡化進程的加速加深、新業態漸成新常態、發展失衡與不平等現象加劇、社會保障制度自身缺陷，并指出多元主體共建共治是重要歷史選擇之一②鄭功成：《社會保障與國家治理的歷史邏輯及未來選擇》，《社會保障評論》2017年第1期。。社區福利作為多主體共建共治的主要載體，有助于克服社會保障制度自身缺陷，建立高效率的運作機制。社會救助領域中，章曉懿探討了社區瞄準方法的優勢，即居委會或村委會掌握著居民更多真實生活信息，行政成本更加低廉，有助于促進社區參與，從而提高社會救助的救助效績與瞄準效果③章曉懿：《社區能力視角下的社會救助瞄準機制研究：轉型國家的經驗》，《社會保障評論》2017年第2期。。社會服務領域中，馬馼等探討了居家養老服務的優勢，即：發展居家養老服務不僅符合民情與國情，而且可以產生更大的經濟社會效應④馬馼等：《關于應對人口老齡化與發展養老服務的調研報告》，《社會保障評論》2017年第1期。。

綜上，中國社區福利的理念在經歷了市場主義的社區福利階段、權威主義的社區建設階段之后，社區治理以及社會服務的居民需求導向，確定了以居民生活為核心的原則和自下而上的社區民主原則，中國的社區福利進入了民生導向的社區福利階段。

四、日本地域福祉的概念梳理和發展路徑

日本的地域福祉在發展初期只是日本社會福祉制度中的“補充型”政策，但隨著社會福祉制度的各項服務都以地域福祉的形式開展，地域福祉已經成為社會福祉本身的新形式。下面，我們以地域福祉理論發展為線索梳理其概念演變和發展路徑。

日本地域福祉的實踐可以追溯到20世紀50-60年代，這一時期的研究主要是社區運動論、社區組織化論、社區社會開發論、社區護理的相關研究，可以說是地域福祉研究的前史階段。20世紀50年代主要內容有：①貧困家庭援助，如民生委員為主體的家庭重建運動、家庭重建資金貸款給付制度等；②改善衛生保健的社區活動，如保健福利地區組織活動等；③為解決雙職工幼兒保育問題、留守家庭兒童問題、獨居老人問題等的家庭服務員派遣制度（家庭奉仕員派遣制度）等。20世紀60年代隨著經濟的高速發展，工業化、城市化、家庭核心化、老齡化等給社區帶來了很多新的社會問題。這一時期的主要內容有：①經濟發展優先的地方開發政策（地域開發政策）與居民的抵抗運動；②社區護理思想推動的養老機構社會化；③以居民主體為原則，社會福祉協議會開展的社區組織、社區護理活動；④以志愿者精神為基礎的市民福祉活動。

20世紀70年代地域福祉政策出臺，但地域福祉實體尚未成熟，地域福祉的理論研究也處于起步階段。這一時期是英國社區護理開始影響日本學界的時期。1970年岡村重夫在《地域福祉研究》一書中嘗試了地域福祉概念的體系化研究。他綜合了社區組織化論、社區社會開發論、社區護理概念，提出地域福祉概念的構成要素有：①社區組織化；②預防性社會福祉服務；③社區護理；④機構服務①岡村重夫：『地域福祉研究』，柴田書店，1970年，第9-10頁。。1974年岡村重夫整理修改了自己的地域福祉概念，將機構服務并入社區護理之中，從而變成了三個方面，分別是：①社區組織化；②預防性社會福祉服務；③社區護理②參見岡村重夫：『地域福祉論』，光生館，1974年。。岡村重夫的地域福祉研究是日本最初的地域福祉體系化嘗試。

同一時期，右田紀久惠在1973年提出了基于權利原則、居民主體原則的地域福祉概念，她將地域福祉規劃、社區組織化、居民運動作為基本構成要素③參見右田紀久恵：『現代地域福祉』，法律文化社，1973年。。日本全國社會福祉協議會則從在宅福祉服務視角出發，根據三浦文夫的貨幣性需求和非貨幣性需求的福祉需求論，提出了服務供給系統論框架④參見日本社會福祉協議會：『在宅福祉サー（Ⅳ）スの戦略』，1979年。。當時全國社會福祉協議會事務局長永田干夫總結發展了這一理論，并于1977年出版了《地域福祉論》一書，提出地域福祉要以受助群體能夠在社區自立生活為目的，由在宅福祉服務、環境改善服務、組織活動的三個要素組成⑤永田幹夫：《地域福祉論》，日本全國社會福祉協議會，1977年，第45-46頁。。

進入20世紀80年代后，地域福祉研究進入飛速發展時期，出現了很多著名的學者和論著，也出現了一些對各個地域福祉理論進行梳理、類型化的研究。如表1所示，鈴木五郎整理了20世紀70年代地域福祉概念的構成要素，提取出各個論者共通的構成要素為在宅福祉服務和社區組織化⑥鈴木五郎：『地域福祉の展開と方法』，筒井書房，1981年，第32頁。。表1中各位論者對地域福祉的概念界定包括在宅福祉服務或社區服務、社區組織化、地域福祉規劃、政府責任的制度和標準、基本制度體系、福祉教育和信息提供服務等角度多樣、內涵不同的內容。這說明當時地域福祉概念還在形成中⑦右田紀久恵：『自治型地域福祉の理論』，ミネFIヴァ書房，2005年，第30頁。。

表1 地域福祉的構成要素

牧里每治把地域福祉理論歸納為如圖2所示的三個學派，即：20世紀70-80年代的結構論、功能論和90年代后的后結構功能論。20世紀70-80年代的地域福祉理論可以歸納為結構論與功能論兩大學派，其中結構論又分為以右田紀久惠為代表的制度政策論和以真田是為代表的運動論，功能論分為以岡村重夫為代表的主體論和以永田干夫為代表的資源論①牧里毎治：『地域福祉の概念』，阿部志郎編『地域福祉教室』，有斐閣，1984年，第59-68頁。。結構論學者多從制度政策論、社會運動論的視角來理解和掌握地域福祉。無論是制度政策論還是運動論的視角，都將地域福祉看作政策制度。但制度政策論學者認為，地域福祉是國家壟斷資本主義階段的政府，面對資本積累過程中出現的國民貧困化現象，所采取的地區性應對政策。而運動論學者采取的態度是，在理解地域福祉政策時，要考慮到政策與社會運動之間的抗衡關系中政策主體、勞動主體、國民主體的“三元結構”，只有這樣才能掌握地域福祉政策的真實全貌。功能論則是將地域福祉看作是滿足社會需求的社會服務以及社會資源的供給系統。其中，主體論學者從作為需求主體的市民、居民視角出發構建地域福祉體系，而資源論學者則關注服務供給及資源的體系化。也就是說，如果把地域福祉看作是由需求和資源服務構成的體系，主體論就是從居民或受助者的角度對地域福祉體系進行功能性的構建。而資源論則從資源服務的供給方出發，也就是資源或服務的地域性限制或特性對供給體系進行理論構建的視角。

圖2 日本地域福祉的理論體系

進入20世紀90年代后，隨著1989年“黃金計劃”的施行和1990年社會福祉關系8法的修訂，日本開始以地方政府為中心建立在宅福祉服務，推進地方分權化，福祉服務供給主體多元化，地域福祉的實踐越來越充實起來。隨著地域福祉實踐的發展，探討福祉服務供給的研究逐漸成為地域福祉研究的主流。這一時期主要學派被牧里每治稱為“后結構功能論”，主要以右田久紀惠為代表的“自治型地域福祉論”和由大橋謙策為代表的“參加型地域福祉論”①參見牧里毎治：『地域福祉論』，放送大學教育振興會，2006年。。“自治型地域福祉論”主要是20世紀70年代右田久紀惠的地域福祉論的升級版，即從地方分權、居民參加的視角，在地域社會構建“新的公共性”的制度論構想②參見右田紀久恵：『自治型地域福祉の展開』，法律文化社，1993年。。而“參加型地域福祉”主要是以大橋謙策的重視主體形成的地域福祉論，即，為了有計劃地推進以在宅福祉服務為中心的地域福祉，不僅需要地方政府，還需要民間機構、居民參與的觀點③參見大橋謙策：『地域福祉論』，放送大學教育振興會，1995年。。

進入21世紀后，隨著2000年6月社會福祉法的頒布實施，地域福祉有了法律地位，社會福祉中地域福祉的核心地位越來越明確。地域福祉不再是社會福祉制度的補充，而是成為了社會福祉共通的、基本的實行方法。因此，武川正吾指出，社會福祉法為了推進地域福祉的發展，規定市町村要制訂地域福祉規劃，都道府縣要制訂地域福祉支援規劃，由此日本的地域福祉進入了地域福祉規劃的階段。這一階段中，地域福祉成為社會福祉的新形式和主流，以及福祉理論的主要實踐場所，在社會福祉基礎構造改革，即政策制定層面，也有了重要地位。也就是說，無論是社會福祉的實踐層面，還是理論層面，亦或是政策制定層面，地域福祉都開始主流化④參見武川正吾：『地域福祉の主流化』，法律文化社，2006年。。

同時，武川正吾還從地域福祉的理念層面對地域福祉概念的發展進行了清晰梳理。如圖3所示，20世紀60-70年代日本地域福祉的主要理念是社區組織化，進入80年代后在宅福祉服務成為重要的構成要素之一，而90年代后居民參與成為地域福祉的核心理念之一。武川正吾還提出，進入20世紀90年代后半期，特別是2000年介護保險實施之后，社會福祉實現了從措置制度到契約制度的轉變，接受服務的一方有了契約利用者身份，因此利用者主體的理念也越來越受到重視，成為地域福祉的重要內容。

圖3 地域福祉概念形成過程圖

五、社區福利和地域福祉的概念構成與發展路徑比較分析

（一）概念構成異同

日本的地域福祉雖然有受到歐美社區護理等理念的影響，但地域福祉概念是“國產”的，是由一系列日本本土的政策制度集合而成的，主要由社區組織化、在宅福祉、居民參加型福祉、利用者主體四個主要理念構成。

中國的社區福利同樣是中國“國產”的概念。雖然初期社會福利社會化和社區服務受到英國社會福利私有化思想的影響，而且社區福利概念的提出也受到了日本理論的影響，但社區福利是社區服務、社區建設、社區治理等一系列有著中國特色的政策制度的集合體，是在中國政治體制、社會文化環境中誕生、發展的制度體系。

盡管社區福利和地域福祉都是在各自國家背景下發展的，但是我們通過比較可以看出二者核心概念、理念的對應關系。社區服務和在宅福祉服務，社區建設和社區組織化，社區治理與居民參加型福祉，雖然用詞不同，內涵有一定差異，但可以說指的是相同的內容。這三個內容正是社區福利最核心的構成要素，本文分別歸納為福利服務供給、社區組織化、居民參與。福利服務供給是社區福利的主要目標和形式；社區組織化是可持續服務供給的基礎和保障；居民參與是社區組織化的原則，是福利服務供給的主要動力。

（二）對象范圍異同

社區福利和地域福祉的服務對象在兩個層次上有所不同。第一，社區福利的對象是限定在行政區域和相應地理區域的社區內的居民，遵循屬地原則。而地域福祉的對象是沒有具體的地理區域或行政區域劃分，是以利用者為中心的生活圈。第二，中國的社區福利是面向社區所有居民，而日本的地域福祉是限定在社區內不能自立的弱勢群體，這一點可以從大橋謙策的定義中看出。

“（地域福祉是）為了讓自立生活有困難的個人或家庭能夠在當地自立生活，而進行的網絡建設和必要服務的綜合供給，并為此綜合開展的，培養醞釀物質、精神環境，充分利用社會資源，建立社會福祉制度，開展福祉教育的活動”①大橋謙策：『地域福祉論』，放送大學教育振興會，1995年，第28頁。。

受大橋謙策的影響，沈潔的社區福利定義也將服務對象限定于不能自立的人群。江立華和沈潔共著的《中國城市社區福利》批評了這一限定，提出社區福利應該面向社區里所有的人群②江立華、沈潔等：《中國城市社區福利》，社會科學文獻出版社，2008年，第32頁。，并被后來研究社區福利的學者所采納③王勇：《對我國城市社區福利建設中幾個相關問題的探討》，《經濟問題探索》2006年第4期；趙定東、李冬梅：《中國社區福利的邏輯及實踐問題》，《社會科學戰線》2012年第12期；韋克難：《我國城市社區福利服務弱可得性的實證分析》，《社會科學研究》2013年第1期。。

因此，從服務對象來看，中國的社區福利是“屬地式服務+所有社區居民”，而日本的地域福祉是“生活圈式服務+弱勢人群”。對弱勢人群的限定實際上體現了日本地域福祉的福利性定位。中國的社區福利概念也正在經歷逐步回歸福利性的轉變。

（三）政社關系異同

中日社區福利的概念應該說都強調政府和民間機構、居民的協作關系，但是側重有所不同。日本的地域福祉中，無論是“自治型地域福祉論”還是“參加型地域福祉論”，強調的都是以居民為活動主體的思想。因此，日本地域福祉的主要問題是如何讓居民對本社區的福祉問題形成共識，如何推動居民積極參與社區福祉服務的提供。為了解決這些問題，日本提出了福祉教育、地域福祉規劃等政策。而中國的社區福利，如江立華的“在政府相關部門的指導下”的定義那樣，是側重強調政府的福利供給角色。但是隨著社區治理的進一步深化，特別是在應對巨大的養老需求面前，政策表述層面的“政府主導”悄然退場，取而代之的是“以居民群眾需求為導向”的指導思想和“堅持人民主體，多元參與”的基本原則。因此，我們可以預見，在社區福利服務提供方面，居民的自主性、主體性會逐漸加強。

（四）發展路徑異同

沈潔曾提出中日社區福利發展“殊途同歸”的論斷。她指出日本是先社區組織化后在宅福祉，而中國是先社區服務后社區建設。兩者相異的原因是中國發揮了后發福利國家的“后發優勢”①廣井良典、沈潔：《中國·日本社會保障制度的比較與借鑒》，中國勞動社會保障出版社，2009年，第169-192頁。。但是，如果審視1989年開始的社區服務，我們會發現當時的社區服務多是商業性的社區服務和便民利民服務的產業化。如果按照沈潔把社區福利限定于面向弱勢群體的福利性社區服務的話，我們很難說中國的社區福利是先開始提供社區服務的。同時日本的在宅福祉指的是居家養老等上門服務，20世紀80-90年代的社區服務很少包括上門服務的內容。但2007年開始提倡的公共服務覆蓋社區的理念，以及2006年開始全國范圍提倡的社區養老及居家養老，更加接近日本在宅福祉的概念。

因此，參照武川正吾的地域福祉概念形成過程，我們可以將中國社區福利概念的形成過程總結為圖4所示的發展路徑。在不限定福利服務的情況下，中國走的是社區服務→社區建設→社區治理的道路，但是當我們限定福利服務后，中國并不是沈潔說的“殊途同歸”而是“同途同歸”，即社區建設（社區組織化）→社區服務（在宅福祉）→社區治理（居民參與）的發展路徑。

圖4 中國社區福利概念形成過程

而武川正吾提出的“利用者主體”的理念，是日本介護保險實施后，基于契約原理的利用者主體理念。中國長期照護保險出臺實施后，隨著社區福利服務市場的逐步成形，中國的社區福利也有形成利用者主體理念的可能性。

六、結論與啟示

本文在梳理剖析中日社區福利發展歷程的基礎上，從概念構成、對象范圍、政社關系和發展路徑四個角度對中日社區福利概念進行了比較分析。盡管存在服務對象范圍不同，居民參與定位側重不同等區別，但在限定社區福利服務時，中日社區福利的核心概念構成基本一致，而且走的是一條“同途同歸”的道路，即社區組織化→福利服務供給→居民參與。同時，日本地域福祉的發展經驗還給我們以下幾點啟示。

啟示一：社區福利的主流化、整合化發展趨勢。日本的社會福祉一直以來同樣是被分割在老年人福利、兒童福利、殘疾人福利等領域。但是隨著2000年社會福祉法的頒布，地域福祉規劃的政策工具連接了分割的各個社會福祉領域，地域福祉成為社會福祉的主要實行方式和新形式。中國社區福利的相關政策在經歷了市場主義社區服務階段、權威主義的社區建設階段之后，進入了立足民生的社區福利階段。盡管目前中國社區福利無論在政策層面還是在理論層面，都還成碎片化狀態，分散在社區服務、社區建設、社區治理當中，或分散在老年人福利、兒童福利、殘疾人福利、流動人口福利等領域。但是隨著社區福利實踐和理論的發展，整合碎片化的政策和理論，必將成為一個趨勢。政策層面，2009年北京市出臺的《北京市市民居家養老（助殘）服務辦法》就是老年人福利和殘疾人福利的整合。而理論層面，社區福利理論潛藏著巨大的可能性。

啟示二：社區福利的規劃趨勢。日本地域福祉從“社會福利的補充”到“社會福利的新形式”的質變，主要是因為建立了制度性的社區福利規劃，即：市町村的地域福祉規劃和都道府縣的地域福祉支援規劃。市町村的地域福祉規劃是一個自下而上、由社區居民參與的社區福利規劃。通過這樣的社區福利規劃，可以有效將社區居民的需求轉化為政府的需求，也可以及時有效的找到福利服務供給的社區資源，找到社區福利服務中社區組織化和居民參與的帶頭人。這樣的帶頭人可以提高政策實施效果。而都道府縣的地域福祉支援規劃的義務化，是對居民參與福利服務供給在財政上和政策上的制度性支持，以確保社區福利政策實施的穩定性和有效性。目前，在養老服務方面，2013年出臺的《老年人權益保障法》規定“縣級以上地方人民政府根據國家老齡事業發展規劃，制定本行政區域的老齡事業發展規劃和年度計劃。”但這仍然只是自上而下的老年人福利規劃，而且止步于縣政府層面。因此，打通社區與政府之間需求和資源的隔閡，建立自下而上的社區福利規劃刻不容緩。

啟示三：理論研究與政策實踐的關系。對比日本的地域福祉理論發展，我們可以看到日本的地域福祉理論是理論先行，理論引導政策。地域福祉概念是在被提出多年后，成為政策詞匯的。理論起到的作用是指導政策發展。而在我國，社區福利相關的社區服務、社區建設、社區治理等概念，卻是政策先行，理論隨后，理論起到的不是指導性作用，而更多的是合法化作用。因此，社會保障、社會福利、社會政策的理論研究要改變被政策牽著鼻子走的現狀，站在政策實踐的前面，起到指導性作用。

除了以上三點，預防性福祉服務，居民福祉教育等社區福利方法對我國社區福利的政策和理論完善也有著重要借鑒意義。但社區福利是在國家社會福利制度框架下，依托社區資源，由政府和社會協作提供的福利服務。因此，中國的社區福利必然和日本地域福祉，在實踐上、在理論上、在方法論上都會有所不同，形成具有中國特色的政策和理論。