日本公共養老金制度設計如何借鑒國際經驗？

（日）高山憲之

本文闡述日本在設計和改革公共養老金制度時是如何學習國際經驗的。在展開討論之前，先簡要介紹日本在二戰后經濟高速增長期收入分配的狀況及“再分配型國家”的出現，并著重考察在降低期待值的時代日本對于公共養老金制度實施的主要改革措施、公共養老金的地位與作用、相互幫助的動機、有遠見的無私的改革者。

一、高速經濟增長期

日本在工資的實際增長連年都很高的情況下，城鄉間、農民和雇員之間、不同行業的雇員間的收入差距也擴大了。然而，沒多久，在市場機制的作用下，這些收入差距就開始自動縮小了，如圖1所示。

由于快速的城市化，人口從農村轉移到了城市；并從衰退行業轉移到了興盛行業。各種產業基地在首都外的各個地方迅速地發展壯大起來，并引發了勞動力供給的緊缺。庫茲涅茨的倒U字形假說在日本得到了很好的驗證。

然而，在享受經濟增長的果實方面，老年人被落下了。對于這個問題市場機制幫不上任何忙。大家覺得老年人很可憐，紛紛呼吁大幅度提高公共養老金的待遇水平。在1973年，當時的總理田中角榮宣稱：“福祉元年開始，我們決定將把因為高速經濟增長而大量增加的財政收入和養老金繳費收入的一部分用來大幅度提高養老金待遇水平。”田中政府大幅度提高了公共養老金的替代率，并導入了養老金待遇與消費者物價自動掛鉤的機制，對于已退休的職工，還把公共醫療保險中個人負擔的醫療費猛烈地消減到了零日元。①高山憲之：《日本公共養老金制度的主要變化：背景及背后的理念》，《比較》2018年第3輯。

二、降低期待值的時代

1973年的第一次石油危機殘酷地摧毀了日本人對未來的憧憬。日本人進入了需要把期待值降低的時代。政策制定者們開始轉變改革方向，在提高稅率和社保繳費率的同時，也降低了養老金待遇水平的增長速度。由于百姓非常不歡迎這些伴隨著眼淚和痛苦的改革，因此在初期階段，政府雖然多次發起挑戰，也都徒勞無功。

日本人不擅長處理長期性的問題，然而，多數人遲早都一定會意識到危機很快就會到來。這樣，一旦他們明白了問題的嚴重性（例如，經常賬戶要出現赤字），他們即使不情愿，也會接受解決問題所需要的政治上的妥協。

為了抑制由于人口老齡化導致的公共養老金成本增長的惡性循環，在降低給付水平和提高開始領取養老金的標準年齡等方面的制度改革成為了常態。并且，為了避免一些財政力量弱的公共養老金制度的破產，把各個獨立分割的制度進行了統合。①譯者注：早期的日本公共養老金制度因職業、地區等各自獨立。同時，完全取消了公務員和企業雇員之間的養老金待遇的差額。

圖1 日本家庭收入的基尼系數

對公共養老金所實施的最近一次重大改革是在2004年，其決定在未來100年之內，養老金的繳費率將保持不變。這樣就把養老金制度由待遇確定型現收現付制變成了繳費確定型現收現付制。并且在新的養老金待遇的指數調節公式中導入了把人口因素考慮在內的自動平衡機制。預計這個機制將會使養老金待遇的實際值每年都緩慢下降。

眾所周知，應對人口老齡化問題的最關鍵的措施是：以更高的勞動生產率工作更多的年份。因此，激勵大家工作更多的年份是當前養老金問題的主要政策議題。

三、公共養老金收入的作用

公共養老金目前是老年人收入的主要來源，特別是對中低收入階層來說，如圖2所示。從圖3可得，日本的老年人比年輕人富裕。這個成果得益于多次的、有智慧的、痛苦的改革。

圖2 按公共養老金收入占總收入的比重分類的老年家庭數占老年家庭總數的比重

圖3 分年齡的日本家庭人均收入

必須指出的是，作為老年人收入主要來源的公共養老金制度的籌資模式是現收現付制（待遇確定型或繳費確定型），而不是積累制。幾乎所有的發達國家都是這樣，沒有什么區別。

基于這樣的事實，請大家思考一下，如果某人向政府建議：讓百姓在從公共到私人的各個層次的養老金制度之中自愿選擇參加其中的任何制度的話，將會是怎樣一種情形？

這個建議下的制度模式，有些類似于日本在1966年實施過的公共養老金制度中的協議參保制度，這個制度后來在2013年被廢除了。這個建議的含義是：原來共同撫養父母的3個兒子中，有一個將撤出去，他將把自己的錢存到私人養老金制度中，以供他自己將來養老。那么老人就只能由剩下的2個兒子贍養，其結果是，或者這2個兒子去繳納更多的保費，或者把老人的待遇降低。

待遇確定型現收現付制的基本理念是互助，但是對于積累制的基金來說，撇脂（Cream skimming）現象的存在使得政策制定者需要允許參保者在想退出的時候就可以退出。撇脂現象在養老金領域似乎常常會帶來讓政策制定者感到失望的意外結果；這樣，或早或晚，積累制養老金在保障老年收入安全方面都會變成一個高風險的制度，就像高山憲之在2017年發表的關于日本的積累制養老金和對世界銀行養老金模型的批判的兩篇論文中所闡述的那樣。①高山憲之：《積累制養老金：日本的經驗和教訓》，《比較》2017年第1輯；高山憲之：《再評世界銀行1994年《應對老齡化危機》：客觀質疑與理性啟示》，《社會保障評論》2017年第4期。

四、相互幫助的動機

社會保障是一個相互幫助的制度。社保成本的分擔需要大家都有一種“共同體”或“患難與共”的觀念。這種觀念的強弱程度將因利益多少和風險大小的不同而異。通常家庭是紐帶最強的利益共同體，其次是工作單位，然后是鄰居和社區。宗教團體在給與救濟和關懷時也發揮一些作用。國家所發揮的互助作用最小，如果實施的是非強制型制度的話。

在工業化進程中，家庭的作用弱化了。取而代之的是日益增長的對國家以再分配制度的形式來提供老年收入保障的需求。在這種強制的再分配制度中，為了引領百姓達成一致，需要一個大家都認同的意識形態。這個意識形態的表達方式因國家不同而不同，例如：

?德國和法國的“團結”

?英國的“伙伴”

?美國的“我們是世界第一”

?日本的“大家都是日本人”②譯者注：意思是指不是外人。

中國怎么樣？是“四海之內、皆兄弟也”（孔子）嗎？

五、有遠見的無私改革者

日本養老金改革的歷史表明，挑戰的存在遲早會使一個人能夠具備很好的應對能力。村上清先生（生命保險公司的研究員）和山口新一郎先生（厚生省年金局的局長）就是典型的例子。①譯者注：關于村上清先生對日本養老金制度設計所做貢獻的詳細介紹，請參考附錄中高山憲之教授的另一篇文章。高山憲之教授曾給譯者介紹說山口新一郎先生因癌癥、以厚生省年金局局長（相當于中國人力資源和社會保障部養老保險司司長）的身份過世。他把1985年日本養老金的這次大改革當做自己生命中的最后一項使命，在醫院里依舊給下屬們下達著各種指令。日本國會表決這項改革議案時的情景與以往迥然不同，山口先生的家屬抱著他的遺像參加了這次會議，全體參會的議員都投了贊成票，幾名反對的議員選擇缺席這次會議，以避免被民眾指責為是沒有人類正常感覺的人。當時的日本首相親自參加了山口先生的葬禮并致悼詞說：山口先生是日本公務員的榜樣。后來山口先生的家屬出資設立了“山口新一郎獎”，獎勵給在養老金研究領域做出杰出貢獻的人。他們倆都是有深刻洞察力的、無私的人，并具有強烈的責任感。他們為日本設計出了有遠見的、有說服力并切實可行的養老金改革方案。

筆者堅信中國有自己的、為現存的養老金制度所存在的問題提出正確解決措施的杰出人物。請大家有足夠的智慧發現這些特殊人物，并把他們與那些為數不少的、為了某些特定團體利益的、目光短淺、振振有詞的假專家們區別開來。

六、如何借鑒其他國家的經驗教訓

借鑒吸取其他國家的經驗教訓是非常重要的，日本對這項工作非常重視。如果一個制度需要改革，那么政府官員和非政府的研究人員首先將會集中精力把各個國家的相關情況非常仔細地研究清楚。之后，政策制定者們會小心謹慎地審查其他國家所實施改革中哪些措施最適合日本當前的情況，因為養老金制度反映著一個國家的歷史、文化和人們的生存哲學。在比較了各種政策選項之后，政策制定者們會最大程度地關注可行性更高的選項，而不是盯著一定要采用最前沿的或最新的措施。之后總能看到日本對于選中的某個技術不斷地進行各種修改和提煉以適應日本的情況。

最典型的例子有：

?非繳費型養老金

?養老金待遇制度的成熟②譯者注：主要是指在20世紀60—80年代日本對養老金待遇制度所實施的各個方面的改革和調整。

?共同分擔基礎養老金的成本

?婦女養老金領取權的建立

?與人口結構變化掛鉤的待遇調整機制

需要指出的是，日本幾乎不全盤照搬任何其他國家采用的或外國人提出的政策模式。他們認為，來自國際機構的外國人或專家對日本情況的了解基本上都比較膚淺。日本也不會急急忙忙地讓自己服從于外國人的喜好。國際機構的研究人員通常不是最聰明的，他們基本上是他們母國的二流專家。大家能想象像吳敬璉老師那樣德高望重的經濟學家會作為某個國際機構工作人員在那里工作20年嗎？筆者的回答是“絕對不會”。③在日本人的眼里，吳敬璉博士似乎是中國最杰出的人物之一，因為他是一名具有深刻的洞察力和智慧并參與設計了中國改革開放政策的核心經濟學家。

在2017年10月份北京的養老金大會上，筆者曾經表揚Holzmann教授說：他是國際機構的養老金方面的教皇，那是因為，在世界銀行的官員中，他是第一個正式確信地聲明：世行推行的公共養老金的私有化改革是基于錯誤的假設和主張的。但是，筆者并沒有說“他是養老金學術界的教皇”。筆者希望大家能注意到這個表揚中的限定詞：國際機構。如果他確實想把自己稱作是瑞典的名義賬戶制之父的話，那么在2001年他就應該以世行社保部門主任的身份給中國推廣名義賬戶制，而不是致力于遼寧的做實個人賬戶的試點。①Robert Holzmann確實是國際組織里一位優秀的操作員。但是，中國的養老金專家們應該知道Robert Holzmann在2001年的遼寧試點中做過的事。他似乎會說遼寧試點的失敗主要是由于中國的管理機構不具備足夠實施這項制度的能力，而不是由于世界銀行在1994年的《防止老齡化危機》中提供的應對措施是有問題的，從而逃避由于他的參與所產生的對遼寧人民應負之責。如果筆者是中國養老金制度設計方面的負責人的話，將永遠不會再邀請Robert Holzmann做養老金的顧問。

最后，筆者再次重申：堅信中國的政策制定者很快將會在公共養老金制度設計的基本框架上靠自己的判斷找到正確的方向，并重新找回自信。

附錄：

最早預見日本的部分積累制公共養老金改革必定失敗的人② 譯者注：本文節選自高山憲之教授2009年刊登于日本一個保險類期刊上的一篇短文。在2018年5月20日浙江大學報告后的討論環節，有一名年輕研究員問：在日本公共養老金制度改革的歷史中，保障這些改革成功的最重要因素是什么？高山教授略加思索后回答說：有遠見卓識的人即刻做出正確的判斷是最重要的。正在發生的事情是什么？5年后、10年后會是怎樣？對于這些問題大多數人都無法回答清楚，此時需要政府官員和專家向大多數人以簡單明了、準確的方式把改革方案解釋清楚，以獲得民眾的理解和認同。

村上先生從20世紀60年代中期開始，在大約40年的時間里，作為養老金評論家一直積極發表了大量言論。村上先生是有“先見之明”的人。他能早于所有的人就鮮明地預見到日本養老金的未來，是那種擁有非凡能力的卓越之人。以下列舉三個例子：

第一，日本公共養老金的籌資模式是現收現付制。在日本最早指出這個特點的人是村上先生，而當時政府發表的官方見解是修正的積累制。在1966年的養老金改革中，厚生年金保險的標準雇員的養老金實現了每月1萬日元。當時政府認為，在修正的積累制下，未來養老金的繳費率將會是9%（雇主和雇員合計）。村上先生尖銳地指出，政府的這個預計不現實，實際上未來養老金的繳費率將會是9%的4倍，即36%（基于舊的月基本工資，如果基于現行工資總額，則為27%）。他還準確地預測到，日本未來的公共養老金籌資模式將會是現收現付制。然而，直到20世紀70年代末，在村上先生最初的指正發表了大約10年后，政府才最終放棄了舊的官方見解，而轉變為向國民反復解釋：公共養老金是按照現收現付制運營的。

第二，1973年被稱為是“養老金年”，對養老金待遇的調整實施了物價自動掛鉤制，并且養老金待遇增加到了每月5萬日元。這項改革是在第一次石油危機爆發之前實施的，厚生年金保險的待遇（標準雇員）被設定為相當于工資的60%。當時很多國民都陶醉在享受經濟高速增長所帶來的美妙果實的氣氛中，舉國都在贊揚這個養老金改革方案。全國的主流氛圍是任何批判這項改革的言論都會被封鎖。即使在這種情況下，村上先生還是第一個洞察到，養老金的替代率在未來將會超過80%，因此指出為了防止將來養老金制度因負擔過重而破產，需要對養老金給付水平設定一個上限。但是，當時的政治家和政策部門都不理睬村上先生的這個提醒。最終又一次在村上先生的指正發表了10多年之后，在1985年，政府才正面接受村上先生的觀點，開始逐漸降低養老金待遇水平。

第三，厚生年金保險基金與稅率優惠適格年金基金都是日本典型的企業年金制度。厚生年金保險基金同時還承擔著代替國家支付一部分公共養老金的職能（稱為“代行”）。村上先生從一開始就對“代行”制度持謹慎態度。后來政府實施了厚生年金保險的養老金待遇和物價自動掛鉤后，村上先生就對“代行”制度所存在的邏輯矛盾開始了尖銳的直接批評。他斷言說：在制度設計上，希望用積累制下的私人養老金制度來履行現收現付制的公共養老金制度的功能，是行不通的，在財政上也是不合理的。他還警告說：厚生年金保險基金早晚會撞南墻。村上先生的這個警告與那些想進一步大力發展厚生年金保險基金的企圖之間，形成了直接的正面對立。這個警告的正確性直到日本股市泡沫破裂之后，才被廣泛地接受。之后就接二連三地發生了厚生年金保險基金的解散事件和廢除“代行”制度而退回到現收現付的公共養老金制度的熱潮。

村上先生是發表“正確言論”的人。關于養老金籌資模式的討論，無論過去還是現在，浪漫的或情感性的言論很多。基于某種利益而隨意發表主張的也不少。在這種情況下，村上先生總是客觀冷靜地用清澈無私的眼神常年關注著養老金，在注重理論的基礎上，光明磊落、堂堂正正地闡述著自己的觀點。有時，他也一定預想到了自己的言論會遭遇到工作單位（日本團體生命）的領導以及相關行業的從業人員、甚至管理年金的政府部門的誤解、傷害和誹謗。但是他并沒有退縮，為了長遠的利益、大眾的利益，他總是無畏地提出著自己的合理主張。作為養老金專家的村上先生，可以說是“航線上的燈塔”，像北斗星那樣的存在。

村上先生還是那種少有的啟蒙家。他多次在NHK電臺的養老金節目中登臺，深入淺出地解說養老金的框架和機制，同時還出版了《養老金的知識》《企業年金的知識》等著作。他為加深國民對養老金基礎知識的理解付出了巨大的努力。村上先生在電視節目中說話的特點是：輕快、格調優美、韻律勻整和諧。

村上先生是日本的第一個被世界認同的養老金專家，確實是我們日本人的驕傲。二戰后，因撰寫“馬亞子勸告”而聞名的R.馬亞子等外國人，如果要了解日本的養老金問題，通常首先是向村上先生請教，因此他接受國際勞工組織等機構的邀請到國外演講的情況也很多。村上先生又依據自己的這些經歷，把國際上關于養老金的基礎知識介紹給了日本，同時一直批判著日本存在的一些違背基本常識的養老金改革建議（例如，把公共養老金私有化，把公共養老金的籌資模式改成積累制）。

村上先生在國家公務員的養老金制度（稱為“共濟組合”）的審議委員會、地方公務員共濟組合的審議委員會等許多個共濟組合制度里擔任公職，因此為公共養老金制度的可持續性作出了很多貢獻。

村上先生是一個與“出名”和“虛榮心”絕緣的人。作為養老金專家，他畢生在這個領域深度鉆研。他的一生卓越而精彩。