基于博弈論視角的地方債問題研究

陳西果 韓林 茆敏

[摘要]政府債務問題是一個世界性難題。我國地方債問題的根源在于一定財稅體制下地方經濟建設資金缺口，地方政府無節制舉債從而導致債務風險不斷積累，這其中又涉及中央和地方政府以及銀行機構之間紛繁復雜的利益問題。本文引入博弈理論，對中央政府、地方政府、銀行機構三方行為進行博弈分析，并有針對性地提出相關政策建議。

[關鍵詞]地方債 博弈論 可持續發展

一、我國地方債問題的由來及主要表現形式

我國的地方債問題與財稅體制密切相關。在建國后計劃經濟時期統收統支的財政體制下，不存在地方債問題。1978-1993年，采取“分灶吃飯”的財政包干制度后，極大激發了地方政府發展經濟的積極性，也給中央財政帶來了較大壓力。1994年開始的以分稅、分征、分管，同時建立轉移支付制度為核心的分稅制改革，在財政體制上初步理順了中央和地方的關系，但中央與地方職能和事權的劃分還缺乏明確的法律界定、規范和保障。特別是分稅制改革后，隨著城市化和經濟發展需要，地方投資配套資金需求和壓力不斷增加。1997年起，因國內外形勢和政府改革的需要，中央政府取消了2萬多種不同類型的政府收費，地方政府收入驟然下降，再加上1997年及2008年的兩次金融危機，在中央政府的經濟刺激政策下，地方政府基礎設施投資需要大量的配套資金，三農、教育衛生醫療以及社會保障方面都需要地方政府更大的財力支撐。地方政府為有效籌措資金，解決資金壓力主要出現以下債務形式。

（一）平臺貸款

平臺的雛形最早可以追溯到改革開放初期成立的上海久事公司，它可以說是政府投融資體制改革和創新的急先鋒，更是上海城市建設巨大資金需求倒逼的結果。平臺的組織形式不斷演進，不少地方政府融資平臺演變為各市的城市經營管理委員會，依托專門的領導委員會，地方政府不斷嘗試新的項目融資方式，探索出由地方政府相關部門共同組建投資發展有限公司開展城建設施建設，從而提高城市基建項目開發速度和工程質量的形式，于是融資平臺初步顯現。融資平臺真正實現發展是1997年，在亞洲金融危機爆發、外需下滑、內需不足的背景下，中央政府決定實施積極財政政策刺激經濟增長。雖然當時中央政府發行了1080億元國債轉貸給地方政府，但遠不能滿足地方政府爆炸式增長的基礎建設資金缺口。國家開發銀行以此為契機，推出“打捆貸款”開發性金融，其他國有商業銀行也參照此模式，積極開展“銀政合作協議”。2004年后，國家實施投資體制改革，取消對國有企業投資的限令，中央政府為了搞活經濟，不斷給地方政府放權，給國有企業放權，為政府融資平臺快速發展奠定了基礎。地方政府成立融資平臺公司來負責承接商業銀行貸款并開展城建投資項目，成功繞過了《貸款通則》中關于地方政府不具備貸款主體資格這一規定。

2005年，地方政府融資平臺在經歷快速發展之后，宏觀調控大環境趨緊。2006年4月25日，國家發展與改革委員會等五部委聯合發出《關于加強宏觀調控 整頓和規范各類打捆貸款的通知》，通知要求商業銀行立即停止一切對政府的“打捆貸款”和授信活動；要求地方政府不得為平臺貸款提供任何形式的擔保和變相擔保。同時，由于國家開發銀行從政策性銀行轉型為股份制銀行，為更加公平地參與商業銀行的市場競爭，監管部門于2007年年末叫停了國家開發銀行的軟貸款發放業務。然而，隨著美國金融危機的爆發，2008年11月國務院出臺了舉世矚目的兩年4萬億元投資計劃，再一次給了地方融資平臺一個快速發展的契機。2009年初，中國人民銀行與中國銀行業監督管理委員會聯合發布《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》，明確提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發行企業債、中期票據等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”。這是中央政府首次以正式發文的方式公開對地方政府投融資平臺表示允許和支持，導致融資平臺貸款短期內驟增，城投債和中期票據的發行同樣得到迅速的增長。商業銀行紛紛跟進，搶著向被視為優質客戶的地方政府融資平臺發放貸款。地方融資平臺數量呈現井噴的發展態勢。

（二）平臺+土地融資（土地財政）

我國在土地方面的政策改革，不僅讓地方土地收入成了地方財政的主要收入來源，更為土融結合奠定了基礎。分稅制后，中央政府將土地出讓收入全部留給了地方，地方政府全權管轄土地出讓收入。1997年的住房改革又給地方政府出讓土地帶來了更大的積極性。1999年以來，我國不斷加大土地有償使用制度改革，2003年推出土地“招拍掛”，使土地有償出讓率大幅提升，城鎮土地使用權的市場價格得到有效體現。在土地供應方面，法律規定將城市范圍內的土地統一納入儲備庫，由政府有計劃地推向市場，政府壟斷了土地一級市場。另一方面，分稅制改革將城市土地有償使用收入、土地增值稅、房產稅全部劃歸地方政府，與土地、房地產相關的收入支撐了地方收入的半壁江山。據統計，2014年國有土地使用權出讓收入和11個房地產相關稅種稅收貢獻了地方財政收入的35.63%，與土地、房地產關聯的稅收占地方一般預算收入接近28%。2003-2015年間土地轉讓金與地方一般預算收入之比平均為49.74%。由此不難看出，在抬高房地產價格方面，地方政府和開發商具有利益一致性。

政府融資模式在實踐中的運用推動了土地與平臺的融和，逐漸形成了地方政府長期賴以生存的“土地財政”：即融資平臺多以土地抵押進行借款，并以未來土地升值預期作為還款保障，利用土地為杠桿借債融資模式已逐漸成為地方政府獲取財政和城鎮化資金的主要來源。

（三）發行債券

隨著地方政府債務日趨膨脹，如何規范地方政府債務日益成為中國社會經濟發展的一個重要焦點問題。2010年后，國家對平臺貸款風險的監控不斷加強，各種監管意見相繼出臺。但地方政府債務仍在持續高增長，如為規避監管，城投債發行規模從2008年的不足千億元增加至2014年的1.8萬多億元，地方債務風險持續快速累積。

為強化對地方債務管理的力度，本著“開前門、堵后門”的管理思路，為地方政府探索一條市場化、可持續的融資渠道，使地方政府擺脫對土地財政和地方融資平臺的依賴，新《預算法》明確將發行地方政府債券作為地方政府負債的唯一法定渠道。開前門方面，2015年后地方政府基礎設施融資主要有以下三個方式：一是有一定收益的公益性項目將通過地方政府專項債券（土地專項債、收費公路專項債以及實現項目收益與融資自求平衡的專項債券）、PPP等方式解決；二是經營性項目主要通過普通企業債券、資產證券化產品等方式解決；三是無收益的公益性項目主要通過地方政府一般債券解決。但目前的債券發行和管理依然不規范、信用評級和披露不完善、PPP項目流程復雜、社會資本缺乏動力、債券規模受限制、專項債券定位不清晰，是否能夠規范化運作尚不可知，要打造中國版的“市政債”條件尚不完善，開好前門仍然存在許多壁壘。堵后門方面，從六部委聯合下發、全面重申過往要求的財預50號文，到堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的財預87號文，堵后門力度可謂前所未有。但實踐中以PPP變相融資、政府購買服務名義融資、PPP“名股實債”等現象以及地方政府在擔保清理整改中的觀望心理依然存在，依托在建項目后續融資等制度依然存在尋租空間，部分地區的隱形債務增長更是昭示“堵后門”任重而道遠。

二、基于三方博弈模型的地方債問題分析

近年來政府雖然加強了對地方債的管理，但收效卻不甚明顯。究其原因，主要是在我國地方債不僅是籌集資金的工具，更涉及多方利益糾葛，包括中央政府、地方政府與銀行機構間的博弈。

（一）地方債博弈各參與方的角色分析

1.中央政府。我國是單一制政體，中央政府通過人事任免權對地方政府進行行政上的控制，促使地方政府的工作目標與中央保持一致。以經濟建設為中心的目標提出后，中央政府對地方官員的考核曾一度以經濟績效指標為主要依據。同時，在財政領域，中央政府控制了中央稅和共享稅的立法權、制定和頒布稅種的實施細則以及地方稅的立法權與稅種的實施細則。也就是說中央政府通過GDP考核等行政措施對地方政府進行控制，以期實現經濟發展目標。

2.地方政府。財政分權和激勵機制下，地方政府既要支持當地經濟發展，又要履行相當的事權，尤其是在兩次金融危機背景下的基礎設施投資投入，使地方政府產生了巨大的資金缺口壓力。由于地方政府沒有自行決定稅基和稅率的權力，在中央政府的激勵機制下，不可避免地陷入“囚徒困境”。為在競爭中獲勝，地方政府不斷增加財政支出，資金矛盾尖銳，在收支兩方面的雙重擠壓之下出現入不敷出的狀況。在我國市場經濟不健全、治理不完善以及大量“灰色地帶”多重因素下，地方政府有繞過制度規定、打破局限的沖動，于是有了借助融資平臺、突破已有預算約束、對商業銀行經營進行干預、獲取信貸資金的動力。

3.銀行機構。我國銀行業改革過程中存在事實上商業銀行產權虛位問題，使得銀行機構缺乏風險硬約束，雖然已經進行了股份制改造，但其市場化改革不徹底，國有商業銀行或多或少都沒有完全脫離行政主導的窠臼。地方政府出于經濟發展的考慮，不可避免地對商業銀行經營進行干預。而從商業銀行自身經營角度來看，同樣具有謀求自身利益最大化的動機，由于地方政府融資平臺所具有的天然優勢，其信用水平高于一般的非金融企業，政府往往也會通過在貸款銀行存放財政存款，為其提供優異的經營環境等方式予以回饋。在地方政府存在大量資金缺口、銀行機構也需要融資平臺這樣優質大客戶的情況下，兩者一拍即合。同時在城市化過程中，土地市場價格越高，地方政府利用融資平臺從商業銀行抵押可獲得的貸款越多，商業銀行給政府的貸款越多，其本身獲得的利潤就越高，商業銀行就越會放出更多的貸款。

（二）三方博弈模型分析

1.模型構建。本文引入虛擬博弈參與人“自然”，用以選擇中央政府的行為類型，即是否為地方債進行救助，則該博弈的參與人集合為{N，CG，LG，B}，N表示自然，CG表示中央政府，LG表示地方政府，B表示銀行機構。建立“自然（N）—中央政府（CG）—地方政府（LG）—銀行機構（B）”的動態博弈模型，通過分析各個博弈方的策略選擇，得出博弈均衡。基于博弈參與方都是理性人，都以自身利益最大化為目標，作出以下基本假設：

（1）供需各方信息不對稱，地方政府相對中央政府而言在公共產品提供和預算支出等信息上存在不對稱優勢。

（2）進行動態博弈，一方先行動，另一方根據前者的行動相機而動，博弈方的行動順序是自然選擇中央政府類型，中央政府選擇是否放權策略，地方政府選擇是否舉債策略，銀行選擇是否放貸策略。該過程是重復的循環博弈，參與方不斷根據上一次博弈結果修正下一次博弈策略。

（3）假設中央政府的類型空間為（救助，不救助），“救助”是指地方債風險會轉嫁給中央，中央政府會最終兜底，反之則為“不救助”。而該類型由自然進行選擇，只有中央政府知道其自身類型，地方政府和銀行機構僅知道其類型的概率分布。假設當地方債發生違約時，中央政府負責兜底，則會給予銀行救助，由此產生的補貼成本為D；如果中央政府不對其進行兜底，銀行將遭受損失M，地方政府也會因此信譽受損，并可能影響后續的舉債，由此產生的損失為S。

（4）中央政府的選擇策略空間為（放權，不放權），“放權”指中央對地方財政的放權，反之則是“不放權”。中央政府因對地方政府管理而采取的人事任命等激勵政策以及監管而產生的成本為CC，則中央政府通過“放權—GDP考核—經濟又好又快發展”這一循環路徑獲得的整體收益為RC。

（5）地方政府的選擇策略空間為（舉債，不舉債），“舉債”指地方政府為實現經濟發展和職位晉升等利用融資平臺向銀行借貸，反之為“不舉債”。假設地方政府因不能償還到期債務而聲譽受損產生的損失為S，地方政府選擇舉債發生成本為CL，包括貸款利息支出、管理費用以及規避政策的尋租成本等，從而因“舉債—充足資金—經濟建設—GDP提升—官員晉升”這一博弈循環路徑而獲得的收益為RL。

（6）銀行機構的選擇策略空間為（放貸，不放貸），“放貸”指銀行機構為謀求自身利益選擇對地方政府發放貸款，反之則為“不放貸”。假設其在放貸過程中因審批管理而發生的成本支出為CB，銀行通過“放貸—優異的經營環境和財政存款—分享土地財政收益—銀行利益最大化”路徑循環而產生的收益為RB。

（7）自然選擇承諾救助的概率為p1，反之不救助的概率為p1，；中央政府選擇放權的概率p2，反之為p2，，地方政府選擇舉債的概率為p3，反之為p3，；銀行機構選擇放貸的概率為p4，反之為p4，，其中p，=1-p，0≤p≤1。根據以上博弈模型假設，得出具體博弈過程如圖1所示。

2.博弈結果組合分析。通過分析自然、中央政府、地方政府和銀行機構的不同行為策略選擇得出以上8種博弈結果，具體可分為兩類期望收益。

首先，在地方政府選擇“不舉債”策略或者銀行選擇“不放貸”策略情況下，不管中央政府類型如何以及選擇何種策略，中央政府、地方政府和銀行機構三方的期望收益均為0，所以：

U2=U3=U4=U6=U7=U8=（0，0，0）

其次，地方政府選擇“舉債”策略、銀行選擇“放貸”策略的情況，根據中央政府類型的不同具體分為以下兩種博弈結果：

（1）中央政府承諾“救助”，即地方政府發生違約由中央政府代為償還貸款，則在整個博弈中，地方政府獲得凈收益為RL-CL，銀行的凈收益為RB-CB+D，中央政府收益為RC-CC-D。只要各自的預期收益大于預期成本，地方政府就會選擇舉債，銀行就會選擇放貸。

（2）中央政府承諾“不救助”，即中央政府不代為償還貸款，則地方政府凈收益為RL-CL-S，銀行的凈收益為RB-CB，中央政府收益為RC-CC。同樣，只要各自預期收益大于預期成本，地方政府就會選擇舉債，銀行就會選擇放貸。

再次，在重復博弈中，先有中央政府的政策信號，再有地方政府和銀行機構的決策行為，他們對中央政府是否救助的信號有先驗概率，并可以根據博弈結果對先驗概率進行不斷修正，從而形成后驗概率并影響他們在重復循環博弈中對下一輪博弈最優策略的選擇。前文已假設不同策略的先驗概率分布，如中央政府救助的概率P先=p1，不救助的概率P先，=1-p1。那么假設其對應的后驗概率分別為P后=p1，，，P后，=1-p1，，，與此對應，中央政府、地方政府和銀行后驗概率分別為p2，，、p3，，、p4，，。后驗概率與先驗概率之間的關系應符合貝葉斯公式，則在信號集基礎上形成的后驗概率博弈預期收益集合為：

U1，，=（C1，，，L1，，，B1，，）=（p2，，（RC-CC-D），p1，，*p2，，*p3，，（RL-CL），p1，，*p2，，*p3，，*p4，，（RB+D-CB））

U5，，=（C5，，，L5，，，B5，，）=（p2，，（RC-CC），p1，，*p2，，*p3，，（RL-CL-S），p1，，*p2，，*p3，，*p4，，（RB-CB））

最后，在重復博弈模型中，中央政府的預期收益集（已假定中央政府知道其類型，即是否救助）與政府分權的后驗概率p2，，、收益RC成正比，與發生的成本CC（和給予銀行的補助D）成反比。地方政府和銀行的預期收益受其觀測政府行為等信息之后作出后驗概率的影響。地方政府的預期收益與后驗概率成正比，與預期收益RL成正比，與發生的成本CL（和損失S）成反比；銀行機構的預期收益與后驗概率成正比，與收益RB（中央補貼D）成正比，與貸款發生的成本CB成反比。

據此可以看出，決定地方政府、中央政府與銀行機構博弈結果的重要因素包括地方政府、銀行機構對中央政府信號的判斷與收益成本。雖然，隨著市場化改革的進行，中央政府趨向于承諾不救助，但由于我國長期存在行政干預、預算軟約束以及地方政府、銀行不可能倒閉的預期，強化了地方政府或銀行對中央政府最終會兜底的預期，導致中央政府發出的不救助信號失靈。不管中央政府承諾救不救助，地方政府和銀行都會預期最終中央政府會承擔兜底責任，這也是地方政府和銀行在循環博弈中，不斷收集中央政府信號集得出的結果。同時，我國市場普遍尋租成本較低，只要收益遠大于成本，就會產生舉債行為。而在美國，有地方政府破產法，如果地方政府出現違約等債務危機，就會對地方政府和銀行機構造成巨大的損失，如信譽等。此外，地方政府舉債信息不透明，存在信息優勢，中央政府難以有效掌握地方政府的行為信息，也就難以進行有效的約束和管理。

三、影響博弈均衡的關鍵因素分析

綜上所述，地方政府的舉債沖動根源在于分權后巨大的收支缺口，另外我國既定的考核機制、市場機制不健全、尋租空間大、尋租成本低又不斷強化了地方政府舉債的沖動。同時，土地財政模式下帶來的巨大利益，又不斷強化了銀行機構的放貸沖動。

（一）地方政府財權事權不匹配是其舉債的驅動源

分稅制改革后，中央財政收入占總財政收入的比重由1993年的22%提高到1994年的55.7%，之后一直維持在50%左右。而地方政府財政一直處于入不敷出的狀態，據統計，地方財政收支缺口比重在分稅制改革后明顯加大，財政自給率在60%左右，這一數字在1981年為168.64%，2009年降為53.41%。由于財權事權不匹配，兩次經濟危機產生了巨大的基礎設施投資配套資金缺口，地方政府出現強大的資金需求缺口，加上既有的政績考核機制，很容易誘發中央與地方之間的非合作博弈，而且地方政府缺乏有效約束，這也強化了地方舉債的沖動。

（二）商業銀行改革不徹底是銀行機構放貸的催化劑

我國銀行市場化改革并不徹底，金融市場無法對金融資產風險和收益合理定價，資本市場優化資金配置的功能很難發揮出來，導致資本市場失靈，助長了地方政府的舉債行為；另外由于未完全市場化下競爭不足，商業銀行缺乏主動提升管理和經營績效的動力，對融資平臺貸款過度依賴。而自2015年起發行的地方政府債券，發行利率都貼近投標利率區間下限，在同期國債利率附近，使得地方債的定價機制被扭曲，體現不出其信用風險和流動性風險，并且地方債券持有者主要是商業銀行，地方政府依然對債券發行模式干預過多，不利于地方債市場的良性發展，因此地方債的市場化、可持續之路依然任重道遠。

（三）預算軟約束及機制不健全，增加了地方政府的尋租空間

一是預算約束性和透明度不足。中央政府對于地方政府的借債行為并沒有形成嚴格意義上的預算硬約束，加劇了地方政府不負責任舉債的行為。而我國當前預算軟約束以及信息不透明的現狀，為隱形債務提供了滋長空間。并且我國不允許地方政府破產，因此始終存在中央政府兜底的預期，導致中央政府信號的失靈，也大大降低了地方政府和銀行對于到期債務不能償還可能帶來損失的預期。二是相關配套措施不完善。我國地方債相關配套制度不健全，缺乏市場監督，導致地方政府和銀行無序的行為和預期。包括在信用評級方面，目前我國對地方政府的信用評級沒有完全反映在市場定價中；在違約償還方面，缺乏具體的應對機制；債券發行方式和程序不規范，對地方政府債務進行管理的機構不明確等。相關的各項財政、法律等政策均存在權責不清或不對等情況。

（四）土地財政巨大的杠桿作用，強化了舉債和放貸的預期效用

以土地做抵押實現融資平臺貸款，通過抬高地價實現土地收入和房地產稅收收入最大化，這一過程循環往復，構成土地財政融資模式下的巨大利益。土地財政巨大的杠桿作用，不僅充分撬動了地方政府隱性信用，給舉債注入了原動力，也強化了地方政府和銀行各方的預期收益。但是，應該看到，土地和房地產價格不可能長期漲下去，土地財政是不可持續的。

四、強化地方債風險防控與管理的建議

從積極方面看，地方通過大規模融資推動城市化建設，為中國應對危機和擴大內需發揮了重要的作用。但從長期看，巨額的地方債尤其是隱形債務給財政、金融、社會都帶來了不良后果，不僅影響債務的可持續性，也成為掣肘改革和發展的重大阻力，必須引起高度重視。

（一）強化體制機制建設，構建嚴格有效的監管體系

要引導地方政府和銀行形成正確預期，包括對中央政府信號的后驗概率以及收益成本的預期。因此，中央政府應盡早明確自身立場，并出臺配套措施，不斷強化立場信號，降低舉債和放貸的預期效用。通過將舉債的約束機制，包括法律規范、行政監管、政府治理和市場約束納入地方政府與中央政府的博弈序列，來約束地方政府的路徑選擇。盡快建立地方政府債信用評級體系和方法，培育信用評級機構，明確專門的相對獨立的地方政府債券管理機構。通過建立健全監管體系，加大對不合理債務的懲罰力度，降低舉債的潛在收益，減少尋租空間，提高尋租成本。

（二）明晰政府收支責任，完善地方稅收體系

盡快確立地方稅種設計方案，考慮房產稅、物業稅等地方稅種的可行性路徑和推進時間表，適當增加地方政府固定收入來源，規范土地出讓金征收行為，減少政府對隱形債務的依賴，完善轉移支付制度，詳細有效劃分地方和中央政府之間收入和支出責任。

（三）提高預算管理水平，強化信息披露透明度

實行嚴格規范的預算硬性約束，提高預算編制精細化水平，推動預算編制的科學化、預算執行的規范化。盡快暢通信息披露渠道，建立專門的信息披露渠道，開展持續信息披露，提高信息透明度。加快地方政府職能轉變，突出和加強政府社會管理和公共服務的職能，改變以 GDP 為中心的政績考核機制和條塊結合治理模式的慣性，削弱地方政府投融資沖動，建立終身問責機制，完善政府考核和治理機制。

（四）厘清政府履職邊界，引導地方債市場化運作

厘清政府和市場職責邊界，提高商業銀行市場化水平。逐步減少政府的行政干預，實行財政存款招投標制度，避免財政存款資金與商業銀行貸款掛鉤。減少對地方債發行利率的行政干擾，讓地方債的發行利率充分反映其在流動性上的弱勢、資本金占用的特點以及各地方財政變動所反映的信用風險，形成有序競爭的市場環境。引導融資平臺轉型改制，實現市場化運作，提高政府投資專業化水平，減少對融資平臺專業投資市場的依賴。

（作者單位：中國人民銀行連云港市中心支行，

郵政編碼：222002，電子郵箱：chenxiguo1967@126.com）

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