我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中PPP模式應(yīng)用的可行性分析①

何德銘

摘 要：在十八大后，人們普遍認(rèn)識到當(dāng)前以及未來擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在是推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展，但是我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的步伐已經(jīng)整體放緩，其中一個(gè)重要原因是我國以政府為單一投資主體的模式，難以繼續(xù)滿足大幅度地促進(jìn)現(xiàn)如今規(guī)模的城鎮(zhèn)化建設(shè)。所以，沖破城鎮(zhèn)化建設(shè)中金融桎梏的關(guān)鍵措施之一，就是利用PPP模式將社會資金引入到城鎮(zhèn)化建設(shè)中，是突破城鎮(zhèn)化建設(shè)中金融困境的重要方法。本文介紹了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的現(xiàn)狀以及其融資需求困境，對PPP模式在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中可行性進(jìn)行分析。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化 PPP 可行性分析

中圖分類號：F299.21 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2096-0298（2018）07（c）-106-02

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)這三者之間的比重結(jié)構(gòu)會發(fā)生調(diào)整，而且生活方式等方面也會出現(xiàn)改變。與此同時(shí)，人口與資源、生態(tài)、環(huán)境等一系列社會問題矛盾突出。我國新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子提出了新型城鎮(zhèn)化的概念用于解決這一系列突出的矛盾。新型城鎮(zhèn)化是以人為本為主旨，聚焦農(nóng)民與農(nóng)村為主體，不以犧牲農(nóng)業(yè)、糧食、生態(tài)環(huán)境為代價(jià)，以城鄉(xiāng)和諧發(fā)展為核心，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施一體化、公共服務(wù)均等化，促成共同富裕。在十八屆三中全會明確指出：“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”，這就表明了政府重視引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會資本，有序參與到公共服務(wù)和城鎮(zhèn)化建設(shè)當(dāng)中來，并且允許以PPP模式為方式將社會資本介入到新城鎮(zhèn)化建設(shè)當(dāng)中來。

政府與民間資本合作，又稱為PPP模式（Public-Private Partnership），是政府公共部門與民營企業(yè)以長期契約關(guān)系為基礎(chǔ)，以收益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)為主旨建立起來的合作伙伴關(guān)系。PPP不僅僅是獲得資金來源的一種手段，也是一種技術(shù)管理和社會治理等機(jī)制創(chuàng)新，具有全程合作、提高效率、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)四大基本特征。美國政府在20世紀(jì)80年代開始應(yīng)用PPP模式，來滿足人口不斷增長對公共服務(wù)、教育、醫(yī)療、公共交通等公共領(lǐng)域日益增長的需求。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，在我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中引入PPP模式，引導(dǎo)國內(nèi)外民間資本進(jìn)入城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域當(dāng)中來，將成為解決地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，彌補(bǔ)地方資金不足，優(yōu)化社會資源配置的有力舉措。

1 我國新型城鎮(zhèn)化融資需求及困境分析

1.1 我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的融資需求

根據(jù)我國社科院的測算，要在將來的20年中，要轉(zhuǎn)化4～5億農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)2020年城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%的發(fā)展目標(biāo)，至少需要40～50萬億的龐大資金投入。由此可見，我國未來城鎮(zhèn)化需要巨額資金投入。但是龐大的資金量僅依靠財(cái)政資金這單一的途徑，無法在短期內(nèi)滿足城鎮(zhèn)化發(fā)展的需求。而且，如果新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，無法有效地解決資金來源的問題，將會使得城市貧富分化進(jìn)一步加大，影響到小城市的健康發(fā)展，就稱不上“新型城鎮(zhèn)化”。

1.2 我國新型城鎮(zhèn)化融資需求困境分析

（1）地租收入呈下降趨勢，土地財(cái)政模式逐步走向終結(jié)。在我國，土地資源作為地方政府主要的財(cái)政收入，土地財(cái)政不僅僅發(fā)揮了重要的作用，而且，以其為基礎(chǔ)進(jìn)行的基礎(chǔ)設(shè)施融資方式對實(shí)體經(jīng)濟(jì)所帶來的不利影響也不容小覷。伴隨著我國經(jīng)濟(jì)從增速轉(zhuǎn)入新常態(tài)，主要以土地財(cái)政的融資方式帶來的弊端已經(jīng)顯現(xiàn)，再加之國家對于房地產(chǎn)市場的調(diào)控，以出讓土地獲得財(cái)政收入也將面臨著較大的壓力，其難以為新一輪的城鎮(zhèn)化建設(shè)提供支持。

（2）整體金融環(huán)境與發(fā)展需求不匹配。首先，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是以穩(wěn)定健康、需求匹配的金融環(huán)境為基礎(chǔ)的，但是我國金融生態(tài)環(huán)境整體中違背社會誠信的例子隨處可見，缺乏良好的運(yùn)行機(jī)制，再加上進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)是以農(nóng)村或城市邊緣地區(qū)作為主要建設(shè)地區(qū)，地方政府思想保守以及村民缺乏對權(quán)力和義務(wù)的法律認(rèn)識，違背社會誠信的事件更容易發(fā)生。其次，由于較為復(fù)雜的金融業(yè)務(wù)與操作流程，加之農(nóng)民對于金融的認(rèn)知較為淺薄，使得農(nóng)民認(rèn)為金融與其無關(guān)，進(jìn)而導(dǎo)致了農(nóng)民與金融之間無法有效的融合，出現(xiàn)農(nóng)民與金融出現(xiàn)了相互排斥的現(xiàn)象，阻礙了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金互通，同時(shí)也削弱了金融對于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的支持力度。所以，當(dāng)金融環(huán)境與城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展需求出現(xiàn)錯(cuò)配時(shí)，使得金融在城鎮(zhèn)化建設(shè)中的輸血和造血功能無法通暢的流通，嚴(yán)重阻礙了其發(fā)展。

（3）由于產(chǎn)權(quán)不明確，使得法人治理結(jié)構(gòu)不合理。從名義這方面來看，地方投融資平臺成為了資本主要的承貸主體，但是地方相關(guān)部門才是資本的實(shí)際使用人，這種資本的承貸主體與使用主體分離的特性，往往容易造成責(zé)任主體不明確，不利于對于資本使用監(jiān)管。另外，由于地方性的投資平臺往往以地方政府作為貸款的背書人，具有獨(dú)特的背景和任務(wù)，賦予這種模式更多的行政化色彩，進(jìn)而使得相對于其他企業(yè)來說，更容易得到銀行的資金支持。所以，地方性的投資平臺沒有成為真正意義上的公司主體。與此同時(shí)，由于地方性的投融資平臺所承擔(dān)的債務(wù)，大大超過了政府的還款能力，使得有些地方政府采取了“借新還舊”的方式，甚至有些地區(qū)還出現(xiàn)了逾期不還的現(xiàn)象，導(dǎo)致了銀行不良貸款率不斷提高。

2 PPP模式在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的可行性分析

2.1 PPP模式有利于轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化建設(shè)資金保障機(jī)制

由于地租收入呈現(xiàn)下降趨勢，投融資平臺面臨的風(fēng)險(xiǎn)高企，不能夠滿足新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金需求，但是可以將社會資本通過PPP模式，引入到新型城鎮(zhèn)化建設(shè)當(dāng)中來，將社會資本存量盤活，激勵(lì)民間投資，進(jìn)而匯聚成穩(wěn)定的資金源，構(gòu)建“多元化+持續(xù)化”的資金保障機(jī)制，彌補(bǔ)城鎮(zhèn)化建設(shè)中僅僅依靠政府無法完成的建設(shè)項(xiàng)目所需的巨額資金缺口。

2.2 PPP模式生產(chǎn)效率優(yōu)勢明顯

經(jīng)濟(jì)學(xué)說普遍認(rèn)為，在生產(chǎn)要素價(jià)格相等的情況下，民辦企業(yè)能夠以更低成本的投入來獲取與公共部門相同的生產(chǎn)能力，而且民營企業(yè)的消耗卻比公共部門更少。在PPP模式下，政府可以選擇管理經(jīng)營能力較強(qiáng)的民營企業(yè)并引入新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，轉(zhuǎn)移部分風(fēng)險(xiǎn)到民營企業(yè)上，既有利于降低成本，也有利于提高公共品的供應(yīng)效率。具體來說，在該模式下，只有在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)竣工驗(yàn)收后，民營企業(yè)才可以向政府收取工程費(fèi)或向使用者收費(fèi)。對于民營企業(yè)來說，由于其承擔(dān)了項(xiàng)目預(yù)算的成本，因此，民營企業(yè)會更加積極進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理，更有動力來創(chuàng)新技術(shù)和提高生產(chǎn)效率來節(jié)約成本，保證項(xiàng)目能夠及時(shí)竣工和項(xiàng)目的營利性。對于政府而言，通過簽訂長期合作協(xié)議，將項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營和維護(hù)交給民營企業(yè)，能夠更好地對項(xiàng)目進(jìn)行事前的調(diào)查、事中評估以及項(xiàng)目全過程中的監(jiān)督與管理，進(jìn)而能夠保障基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程順利完成。

2.3 分散公共設(shè)施供給的整體風(fēng)險(xiǎn)

由于在基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)和公共服務(wù)等領(lǐng)域新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，存在投入巨大、影響范圍廣等特點(diǎn)，使得其在建設(shè)過程中面臨著較大的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，僅僅依靠政府相關(guān)部門來承擔(dān)這些風(fēng)險(xiǎn)，由于風(fēng)險(xiǎn)過于集中勢必會增加政府相關(guān)部門的壓力和負(fù)擔(dān)。所以，將民營企業(yè)通過PPP模式引入進(jìn)來，構(gòu)建科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，將不同程度的風(fēng)險(xiǎn)分配到具有相應(yīng)承受能力的一方，從而達(dá)到了分散和降低整體風(fēng)險(xiǎn)的目的。

參考文獻(xiàn)

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[3] 郝震冬.PPP模式在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的應(yīng)用[J].合作經(jīng)濟(jì)與科技，2016（3）.

①基金項(xiàng)目：本文系重慶工商大學(xué)派斯學(xué)院2018年校級科研項(xiàng)目（KY201801）。