宜昌市電動自行車管理的立法問題探討

黃利紅 李婧雯

摘 要：電動自行車管理作為一種地方性事務(wù)，屬于宜昌市有地方立法權(quán)限的事項范圍，而且鑒于一省之內(nèi)各市電動自行車的管理并不處于同一水平和要求，管理方式也各地不一，比較而言，更適合由設(shè)區(qū)的市而不是省級的立法主體來立法。由于電動自行車管理涉及多種行政行為，其牌照管理的方式屬于新增行政許可，應(yīng)該通過地方性法規(guī)來進(jìn)行立法，而非地方政府規(guī)章。

關(guān)鍵詞：電動自行車；行政許可；地方立法；地方性法規(guī)；地方政府規(guī)章

中圖分類號：D631 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-1332（2018）02-0102-04

《立法法》的修訂使得擁有地方立法權(quán)的市的數(shù)量從 49 個擴(kuò)大到284 個，所有設(shè)區(qū)的市正式擁有了地方立法權(quán)，一省范圍之內(nèi)的立法權(quán)力均衡問題隨之可以得到更好的解決，滿足各市對地方性事務(wù)進(jìn)行立法的切實、正當(dāng)需求。宜昌市作為新增的地方立法權(quán)主體，可以通過立法對一些地方性事務(wù)的管理納入法治化的軌道，電動自行車管理的法治化便是其中之一。通過對電動自行車管理地方立法需求、是否屬于設(shè)區(qū)的市的立法范圍以及應(yīng)該采用地方性法規(guī)還是地方政府規(guī)章等問題的分析，為將來宜昌市的電動自行車管理立法提供一點參考性意見，同時對于其他設(shè)區(qū)的城市的電動自行車管理立法也有一定的參考價值。

一、宜昌市電動自行車的管理與立法需求

（一）宜昌市電動自行車管理的概況

宜昌市根據(jù)國家的相關(guān)規(guī)定，通過對電動自行車實行標(biāo)準(zhǔn)、目錄和牌照管理，逐漸將不達(dá)標(biāo)的電動自行車從城市道路上予以清除，從而加強(qiáng)對電動自行車質(zhì)量安全管理。2011年宜昌市出臺了《宜昌市電動自行車登記上牌合格目錄管理辦法》。該辦法規(guī)定正式對全市的電動自行車建立合格類型數(shù)據(jù)庫，這個數(shù)據(jù)庫由市質(zhì)監(jiān)局制定，其主要是電動自行車的國家標(biāo)準(zhǔn)和法定檢驗機(jī)構(gòu)的檢驗結(jié)果。被納入數(shù)據(jù)庫范圍內(nèi)的合格電動自行車，銷售商才可持證銷售。[1]

與此同時，從2011年9月初開始，宜昌市城區(qū)開始實施電動自行車上牌管理措施。[2] 截止到2012年的統(tǒng)計，在城區(qū)相關(guān)機(jī)構(gòu)已經(jīng)申請注冊登記的電動自行車數(shù)量達(dá)到1萬多臺，合格的電動自行車數(shù)量占到80%左右，時速在20公里以上的“超標(biāo)”即不在數(shù)據(jù)庫的電動自行車也占有一定比例。

這些措施實施兩年以后，不合格的電動自行車數(shù)量基本趨于零。2013年暫停上牌照，因為這些電動自行車都符合標(biāo)準(zhǔn)，上牌的作用已經(jīng)消失，這似乎意味著上牌只是強(qiáng)化目錄管理的效果，上牌是目錄管理的一個內(nèi)容。

市公安局交警支隊自2015年4月1日起開展了兩個月的專項整治行動，重點針對無牌上路的電動自行車進(jìn)行整治。之所以有此項舉措，主要是因為電動自行車發(fā)生交通事故的比例逐年上升。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，市事故大隊處理電動自行車事故平均每天就有10起左右，比例較前兩年明顯上升。從現(xiàn)場的實際處理情況來看，大多是因為電動自行車沒有上牌，無法很好的規(guī)范管理，事故發(fā)生后很難確定肇事車輛，這就讓很多電動自行車車主規(guī)則意識下降，經(jīng)常出現(xiàn)不遵守交通事故的違法行為。而從交通事故后期處理來看，因為無牌無證電動自行車車主無法購買保險，只能通過騎行電動自行車的個人進(jìn)行賠付，這就很容易導(dǎo)致賠付困難，從而激化社會矛盾。[3]

可見，電動自行車的上牌管理已經(jīng)不再是與目錄管理捆綁在一起的管理方式，因為即便是目錄內(nèi)的電動自行車，不上牌照依然有許多的問題難以解決。一個城市的電動自行車牌照管理制度其實就是對電動自行車從自由放任到一種許可制，符合許可條件才能獲得牌照，獲得牌照（許可）的電動自行車才能合法上路。

（二）宜昌市電動自行車管理的立法需求

從前述的情況來看，宜昌市也一度對電動自行車實行牌照管理，這其實是一種增設(shè)行政許可，需要進(jìn)行地方立法，否則，牌照管理將存在無法逾越的法律障礙。

第一，牌照管理的現(xiàn)有法律依據(jù)不充分。現(xiàn)有的依據(jù)主要是以下兩個：（1）能夠發(fā)放牌照的電動自行車的標(biāo)準(zhǔn)。其依據(jù)主要是2009年國家標(biāo)準(zhǔn)管理委員會發(fā)布《電動摩托車和電動輕便摩托車通用技術(shù)條件》。這部有“電摩新國標(biāo)”之稱的國家標(biāo)準(zhǔn)明確劃清了電動摩托車和電動自行車的界限。（2）電動自行車的登記管理。其主要依據(jù)是2011年公安部發(fā)布的文件《關(guān)于加強(qiáng)電動自行車管理的通知》，針對電動自行車在實踐中交通安全事故頻發(fā)的現(xiàn)象，作出了一系列要求，重要的是要求省政府根據(jù)《道路交通安全法》第十八條的規(guī)定，結(jié)合本省實際情況對電動自行車的管理進(jìn)行規(guī)定。

從前述內(nèi)容來看，電動自行車在交通安全中存在一定的問題，需要加強(qiáng)管理，可以設(shè)定許可來作為一種加強(qiáng)管理的措施，即實行牌照管理，但是行政許可設(shè)定的法律依據(jù)包括法律、法規(guī)和規(guī)章，各級政府和職能部門的規(guī)范性文件是不能增設(shè)許可的。

將電動自行車技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作為許可的條件，符合設(shè)定許可事項的要求。《電動自行車通用技術(shù)條件》對電動自行車主要技術(shù)性能的國家標(biāo)準(zhǔn)作了明確的規(guī)定和要求，這個規(guī)定在法律層次來說至少屬于規(guī)章，可以對許可的條件進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。宜昌市據(jù)此來核定電動自行車的目錄，許可符合條件的電動自行車在市場銷售。但是對于電動自行車的牌照管理，宜昌市設(shè)定這種許可就不符合《行政許可法》規(guī)定的法律依據(jù)要求，因為對電動自行車的許可設(shè)定依據(jù)問題，中央層面只有公安部2011年發(fā)布的通知，這是一個規(guī)范性文件，地方層面湖北省沒有規(guī)定，相關(guān)草案一直處于制定之中，宜昌市先行制定了規(guī)范性文件《宜昌市電動自行車登記上牌合格目錄管理辦法》，并以此為依據(jù)來實行牌照管理可以說是設(shè)定許可的法律依據(jù)不足。

第二，需要立法來明確電動自行車牌照管理的配套管理制度。一些公民反對電動自行車牌照管理的理由如下：牌照管理意義不大，如同普通自行車的管理，沒有任何配套的制度，作用不大。也就是說，電動自行車如果只是單純地上個牌照，沒有其他措施相配套，就無法發(fā)揮作用。對此，《貴州省電動自行車管理暫行辦法》規(guī)定了相應(yīng)的處罰措施，比如針對故意套用他人號牌的行為，給予警告，處50元罰款的處罰措施等……有這些措施相配套，實施牌照登記管理就可以發(fā)揮更好的作用。因此，電動自行車牌照登記管理不能僅僅是登記，要配合其他措施發(fā)揮保障安全的功能，比如在登記的基礎(chǔ)上強(qiáng)化對電動自行車的審驗力度。

宜昌市人大常委會2015年6月所作的《關(guān)于立法能力立法需求的情況報告》，明確提出宜昌市需要通過立法予以引領(lǐng)、推動、規(guī)范和保障的立法需求就包括城市交通安全管理，電動自行車管理問題屬于其中的事務(wù)之一，理應(yīng)劃入當(dāng)前立法工作重點問題之一。宜昌市人大常委會2017年將《宜昌市摩托車電動自行車管理條例》納入立法前期研究項目。

二、宜昌市電動自行車管理應(yīng)屬于設(shè)區(qū)的市地方立法的事項范圍

（一）設(shè)區(qū)的市地方立法的事項范圍的條文解讀

新修訂的《立法法》雖然擴(kuò)大了地方立法權(quán)的主體范圍，但同時對設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)限用肯定式列舉的方式做了限制性規(guī)定，所及范圍僅限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等三個方面的事項。

《立法法》對設(shè)區(qū)的市的立法事項范圍的規(guī)定非常的不具體，這一范圍究竟包括哪些事項？城市管理如何理解？是否還包括與這些方面并列的事項？在沒有有權(quán)機(jī)關(guān)的正式解釋之前，提供一種合情合理的學(xué)理解釋也是必要的。從《立法法》2015年修訂的過程來看，表決稿基本同二審稿，“城市管理”應(yīng)狹義地理解為政府在公用事業(yè)和基礎(chǔ)實施的管理。[4]6

有學(xué)者將設(shè)區(qū)的市“城市管理”的立法事項范圍做了列舉，其中包括交通運輸方面，[5]可見，交通管理屬于設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)的權(quán)限范圍內(nèi)的事項，可以進(jìn)行相關(guān)立法。而且，原來的省會城市、較大的市基本都制定有交通管理方面的地方立法，這表明交通管理方面的地方立法需求較為普遍，這次《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，交通管理方面應(yīng)當(dāng)成為其立法權(quán)的事項之一。

有的學(xué)者甚至認(rèn)為設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)不局限于《立法法》所列舉的三類事項，只要符合地方立法的宗旨的，都可以納入其中，這將能夠更好地讓設(shè)區(qū)的市結(jié)合自身城市的實際特色來推進(jìn)城市治理的民主化、法治化和現(xiàn)代化，所以只要堅持將“不抵觸、有特色、可操作”作為立法原則，適當(dāng)控制立法數(shù)量和速度，并將備案審查作為不可缺少的事前審查措施，就無需過于絕對地將設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限局限于所列舉的三類事項。[6]

以上兩種觀點都表明交通管理屬于設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)的范圍，所不同者，后一種觀點認(rèn)為設(shè)區(qū)的市地方立法的范圍更為廣闊，筆者也認(rèn)為應(yīng)該作寬泛的解釋，只要是一市的地方性事務(wù)，所立之法不違背憲法和上位法的要求，都在設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限之內(nèi)，其實“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”本來可以包括的事項就可以很多。

（二）設(shè)區(qū)的市和省（自治區(qū)）之間的立法權(quán)限劃分

《立法法》修訂之后雖限制性地規(guī)定了設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)，但是對于市與省（自治區(qū)，以下省略）之間立法權(quán)限重疊部分該如何處理，并沒有涉及。從立法權(quán)擴(kuò)容的目的來看，賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)并非是為了限制省級立法機(jī)關(guān)的立法權(quán)限，在設(shè)市的區(qū)可以立法的事項范圍內(nèi)，省級立法機(jī)關(guān)可以就同樣的事項進(jìn)行立法。但對于省市都有立法權(quán)的事項到底該如何進(jìn)行立法工作呢？有學(xué)者主張運用“輔助原則”，對于立法權(quán)限重疊的部分，省級立法主體只是起一個輔助的作用，如果設(shè)區(qū)的市立法機(jī)關(guān)能夠較好地規(guī)制時，省級立法主體就不再對此事項行使立法權(quán)；省級立法主體只是在設(shè)區(qū)的市沒有能力立法或是立法了也無法解決問題的情況下才行使立法權(quán)。[5]

就全國各地的電動自行車立法實踐來看，有的是省級地方立法，如《上海市非機(jī)動車管理辦法》和《上海電動自行車上牌規(guī)定登記管理辦法》、《福建省非機(jī)動車管理辦法》、《新疆維吾爾自治區(qū)電動自行車管理辦法》、《貴州省電動自行車管理暫行辦法》，《河南省電動自行車管理辦法》在起草之中，《北京市非機(jī)動車管理規(guī)定（草案）》正在形成過程中。有的是設(shè)區(qū)的市級地方立法，《衢州市電動自行車管理辦法》、《福州市電動自行車管理辦法》、《武漢市電動自行車管理暫行辦法》、《成都市非機(jī)動車管理條例》和《成都市電動自行車產(chǎn)品目錄管理辦法》、《海口市電動自行車管理辦法規(guī)定》、《南寧市道路交通安全條例》（其中含電動自行車管理）等。

按照這一規(guī)則，電動自行車管理的事項適宜由設(shè)區(qū)的市來進(jìn)行地方立法，省級的地方立法不宜涉足該事項。因為就目前的情況來看，一省之內(nèi)各市的電動自行車問題不盡相同，對電動自行車的管理有時并不處于同一水平和要求，管理方式在各地不一，所以有些城市嘗試了上牌管理，有的地方從來沒有實施過，這種管理方式在各個設(shè)區(qū)的市接受程度也不一樣，全省統(tǒng)一規(guī)定管理的方式有可能遭遇執(zhí)行的難題。因此，該事務(wù)一般屬于一市之內(nèi)的地方性事務(wù)，不宜通過省級的立法來進(jìn)行規(guī)范，除非全省的意見比較一致。而且，從統(tǒng)計的數(shù)據(jù)來看，一個市的電動自行車立法要多于一個省的電動自行車立法，更是佐證了一點，即電動自行車管理更多的是一市之內(nèi)的地方性事務(wù)，原則上由設(shè)區(qū)的市來立法比較合適。

因此，作為設(shè)區(qū)的市的宜昌市，可以通過地方立法來實現(xiàn)對電動自行車這類地方事務(wù)的有效管理，解決以前沒有上位法作為依據(jù)，依賴規(guī)范性文件進(jìn)行管理所導(dǎo)致的法律障礙。

三、宜昌市電動自行車管理應(yīng)采用地方性法規(guī)的立法形式

對某一項地方事務(wù)是采用地方性法規(guī)來立法，還是采用地方政府規(guī)章來立法，《立法法》有所提及，但是還是有重合之處，甚至可以說凡是可以制定為地方政府規(guī)章的皆可以制定為地方性法規(guī)，但是有些就只能以地方性法規(guī)的形式。新修訂的《立法法》第八十二條第二款規(guī)定地方政府規(guī)章可以就屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項作出規(guī)定。對于電動自行車管理，屬于一項“具體行政管理事項”，按照《立法法》的規(guī)定似乎是可以制定為規(guī)章的，而且應(yīng)該以規(guī)章的形式為主。

就各地電動自行車立法的現(xiàn)狀來看，有的地方采用地方性法規(guī)的立法形式，如《海口市電動自行車管理辦法規(guī)定》、《成都市非機(jī)動車管理條例》、《衢州市電動自行車管理辦法》……有的采用地方政府規(guī)章的立法形式，如省級政府規(guī)章《貴州省電動自行車管理暫行辦法》，如設(shè)區(qū)的市政府規(guī)章《武漢市電動自行車管理暫行辦法》和《福州市電動自行車管理辦法》。這是否意味著電動自行車管理管理的地方立法形式可以是任選的呢？

其實，電動自行車管理是個綜合性工作，涉及行政許可、行政處罰等行政行為，在地方立法時除了要符合《立法法》的規(guī)定，還需要符合《行政許可法》、《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定，根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定可知，增設(shè)許可的地方立法主體包括省（自治區(qū)、直轄市）人大、設(shè)區(qū)的市人大和省（自治區(qū)、直轄市）級政府，設(shè)區(qū)的市政府無權(quán)通過規(guī)章來增設(shè)許可。

據(jù)此，如果要通過地方立法來增設(shè)許可實行電動自行車牌照管理，只能由地方人大和省（自治區(qū)、直轄市）級政府來進(jìn)行立法，設(shè)區(qū)的市政府無權(quán)制定該類型的規(guī)章，前文所述的武漢市政府規(guī)章《武漢市電動自行車管理暫行辦法》和福州市政府規(guī)章《福州市電動自行車管理辦法》顯然不符合《行政許可法》的規(guī)定。由此，如果宜昌市作為設(shè)區(qū)的市想要通過立法來規(guī)范電動自行車的管理，增設(shè)許可實行牌照管理，應(yīng)該由宜昌市人大來進(jìn)行立法。

注 釋：

[1] 《宜昌市電動自行車管理出新規(guī)》，《三峽日報》，2011年11月11日。

[2] 《昨起宜昌城區(qū)電動自行車上牌》，《三峽日報》，2011年9月16日。

[3] 申明、楊淼：《宜昌城區(qū)4月1日起整治電動自行車 無牌上路為整治重點》，《三峽晚報》，2015年3月30日T02版。

[4] 彭和平、侯書森：《城市管理學(xué)》，高等教育出版社，2009年。

[5] 程慶棟：《論設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)：權(quán)限范圍與權(quán)力行使》，《政治與法律》，2015年第8期。

[6] 龐凌：《依法賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)應(yīng)注意的若干問題》，《學(xué)術(shù)交流》，2015年第4期。

責(zé)任編輯：黃祥深