臺灣地區國家公園社區規劃初探

羅亞文 魏民

摘要：我國臺灣地區的國家公園在解決社區問題與建立伙伴關系方面進行了大量探索與實踐，對于解決大陸地區保護地的社區問題具有較強的借鑒意義。文章針對臺灣地區國家公園與社區之間互動關系的3個階段展開分析，梳理出相關社區規劃的4個層次和5個方面的內容，以期總結臺灣地區國家公園社區規劃的特點及其啟示。

關鍵詞：規劃，社區，保護地，國家公園，臺灣地區

社區問題是當前國際保護地領域關注的重點，也是我國風景區和自然保護區管理面臨的難題，傳統“排除式”的規劃與管理思維顯現出諸多問題，其根本原因在于保護地與社區的管理處于割裂狀態，管理部門將社區視為資源保護的負面因素實行消極管制，無法有效調節保護地與社區的矛盾關系。

我國臺灣地區1972年頒布《國家公園法》，1982年起陸續公告成立9座國家公園，并于2010年12月臺灣修訂國家公園法，新增國家自然公園體系。臺灣地區國家公園的經營管理由政府主導的“排除式”管理逐步轉向重視社區力量的“參與式”管理，在建構社區關系與解決社區問題方面進行了大量探索與實踐，在我國建設美麗鄉村與構建國家公園體制的背景下，對于解決大陸地區保護地社區問題具有積極的借鑒意義。臺灣地區國家公園在規劃管理體系中涉及大量的社區管控內容，但并未明確提出“社區規劃”這一概念，“國家公園社區規劃”可定義為面向國家公園社區管理的綜合性規劃，“社區”包括位于國家公園邊界范圍以內的社區以及與國家公園關系密切的周邊社區。

1 臺灣地區國家公園及其社區概況

1.1 國家公園社區概況

臺灣地區國家公園所涉及的社區以鄉村聚落為主，依據其類型不同，社區居民情況具有較為鮮明的特征。墾丁、陽明山、金門3座都市游憩型國家公園與城鎮關系較為密切，園區人口密度較高，其中金門國家公園范圍內有12個傳統聚落：玉山、太魯閣、雪霸3座高山型國家公園，園區內人口數量較少，以原住民聚落為主，分別涉及布農族、太魯閣族與泰雅族的原住民保留地，其面積占據國家公園陸域面積的2.42%，0.56%，0.06%。臺江國家公園是唯一的濕地型公園，園區內沒有完整社區，但與多個社區毗鄰。海洋型的東沙環礁國家公園不包含完整社區，澎湖南方四島國家公園存在部分傳統聚落，但常住人口極少。

1.2 國家公園與其社區的互動關系

臺灣地區國家公園與社區之間的關系經歷了由沖突到共處、再到伙伴3個階段。一方面是由于國際保護地領域管理趨勢的影響：另一方面則是國家公園管理處針對現實問題轉變思維、探索改革的結果。

1.2.1 第一階段：沖突

臺灣地區國家公園制度最初依照美國黃石公園的“無人公園”典范而制定，20世紀90年代之前對于涉及國家公園的居民活動基本全面禁止，通過強制性手段進行消極保護，早期法規未能考慮原住民的權益，導致原住民不斷以檢舉、示威、抗議等方式進行激烈抗爭。其中，1985年提議設立蘭嶼國家公園、1988年提議建立能丹國家公園，皆因原住民反對而未能實施。20世紀90年代之后，隨著國際保護地對社區的關注，“把人找回來”逐步成為國家公園的管理趨勢。

1.2.2 第二階段：共處

進入21世紀，臺灣地區國家公園通過一系列措施緩解與原住民的沖突，國家公園管理處與地方居民、尤其是原住民的互動關系開始轉變。在法規層面，營建署在2000年底宣布計劃調整放寬對原住民傳統資源利用方式的部分限制;在理念層面，2000年設立馬告國家公園的芻議，激起民眾及政府部門對國家公園與原住民關系的討論，“共管機制”在爭辯中被提出;在制度層面.2002年6月營建署下發文件要求各國家公園成立“國家公園原住民咨詢委員會”。3座高山型國家公園都陸續嘗試與原住民進行溝通，展開促進共管機制的系列研究與活動，國家公園逐漸邁向由原住民參與合作的方向。

1.2.3 第三階段：伙伴

國家公園管理處向以社區為基礎的參與式管理轉變，借由生態旅游的推廣，國家公園與社區逐漸建立起伙伴關系。在制度保障方面.2005年《原住民族基本法》規定，需要經由原住民同意政府才能在原住民地區設立資源管理機構：2007年公告實行《原住民族地區資源共同管理辦法》為共管機制提供法律依據;2008年制定的國家公園中程計劃擬定“伙伴與共榮”的發展目標：2009年內政部制定《國家公園區域內原住民族地區資源共同管理會設置基準》，要求國家公園成立資源共同管理會作為與原住民溝通交流的平臺。在實踐探索方面，墾丁國家公園管理處從2005年協助社頂社區開展生態旅游：太魯閣國家公園自2007年與原住民合作推動生態旅游，成立“太魯閣國家公園資源共同管理會”;臺江國家公園2009年由地方自主提議建立，從國家公園的范圍討論到管理模式的確定，都盡可能賦予地方自主的權利[2]。

國家公園管理機構檢討現有管制政策，逐步適度放寬狩獵、采集等管制規定;通過引導社區參與、推動社區保育、推廣生態旅游等措施，協調國家公園與社區之間的關系;通過聘請原住民參與國家公園的管理、解說服務等工作，推動資源共管機制，不斷建構國家公園與社區的伙伴關系。

2 臺灣地區國家公園社區規劃框架

2.1 國家公園規劃管理體系

臺灣地區國家公園的規劃管理，由國家公園計劃體系、國家公園行政管理體系兩個部分構成。各國家公園管理處以國家公園法為基礎，編制獨立的國家公園計劃，作為國家公園經營管理的法定計劃，屬于國土計劃體系：內政部自2008年起制定整體的國家公園中程計劃，屬于內政部的施政計劃。各國家公園計劃每五年進行一次通盤檢討，國家公園中程計劃每四年擬定一次，中程計劃既以國家公園計劃為基礎，同時又是國家公園通盤檢討的上位規劃，兩個系統相輔相成、并行不悖。

2.2 國家公園社區規劃框架

臺灣地區國家公園的規劃管理體系，從國家公園的發展目標到具體的工作計劃，均包含社區管理的相關內容，因此從中能夠梳理出國家公園社區規劃的框架（圖1）。

2.3 國家公園社區規劃的層次

2.3.1 社區分區管制

在國家公園計劃的分區計劃中，社區通常屬于一般管制區的范圍，部分國家公園根據具體的資源特性和土地利用現狀，對一般管制區進行更為細致的分類，制定相應的細部規劃或建筑控制指標，以加強分區管制的針對性和適應性。

2.3.2 社區經營計劃

在國家公園計劃中，除分區計劃中的社區管制規定之外，其他多項計劃也涉及社區規劃的內容，例如：墾丁國家公園計劃中的生態旅游與社區經營管理計劃、景觀風貌營造計劃;金門國家公園計劃中的聚落風貌維護計劃、社區營造與聚落共榮方案等。這些計劃可統稱為社區經營計劃，在國家公園整體層面對社區的相關議題擬定解決策略與實施計劃，部分計劃會明確提出需要重點執行的社區。

2.3.3 社區重點策略

國家公園中程計劃依據“保育與永續、體驗與環教、伙伴與共榮、效能與創新”4個發展愿景[3]，提出相應的執行策略與工作重點，其中許多與社區相關。“伙伴與共榮”對應的策略與社區關系最為密切，強調通過促進居民參與，推動共管機制，關于社區重點策略著重于社區共管機制、社區參與保護、社區產業與生態旅游、社區保護區等方面。

2.3.4 社區專項計劃

根據具體的社區問題與社區發展要求，國家公園管理處會針對特定問題或特定時間制定專項計劃，通常委托專業團隊進行研究與編制，并由其配合管理處推動計劃實施。社區專項計劃以國家公園計劃作為上位規劃，根據內容與目標的不同，一般分為專項研究計劃和專項行動計劃兩種類型;通常規劃期限為1～2年，是針對個體的、細致的、靈活的規劃，也是社區規劃方面最為直接的政策文件。

3 臺灣地區國家公園社區規劃內容

臺灣地區國家公園社區規劃內容可分為物質空間層面的社區風貌管控與非物質空間層面的資源管理、教育培訓、經濟引導與原住民共管機制等方面。

3.1 風貌管控

在國家公園土地利用分區管制的規定下，社區的景觀風貌控制與改善是物質空間規劃的重點，主要包括3個層面。

在整體環境層面，各國家公園管理處依據國家公園整體景觀風貌的管制要求和原則進行管理，開展社區綠美化活動，維持社區自然樸實的環境意象，并適度強化地域環境特色及人文風貌特征，按照生態工程及綠色建筑的方法與原則執行各項建設工程。針對傳統聚落景觀，制定專項計劃以重點維護與保存聚落風貌。

在設施層面，內政部營建署制定《國家公園公共設施規劃設計規范及案例匯編》作為國家公園公共設施的設計指南。各國家公園管理處依據資源特點，建造與環境協調的設施，如玉山國家公園由“社區工程師”長駐社區3～7年，基于原住民部落文化和傳統材料進行風貌改善工程;金門國家公園制定聚落街道家具設計規范;臺江國家公園進行園區整體設施設計準則規劃，提出細致的公共設施規劃設計原則。

在建筑層面，各國家公園計劃均制定相應的建筑管理規定，違章建筑的處理是社區管理的難點，涉及土地財產權制度等問題，例如陽明山國家公園管理處專門制定《陽明山國家公園違章建筑處理要點》;同時，國家公園管理處也制定措施補助園區內社區居民的建筑物修整和美化。

3.2 資源管理

社區自身的資源調查、社區參與生態資源保護、社區文化傳承是國家公園社區規劃在資源管理方面的3項主要內容。

在資源調查方面，國家公園管理處一般委托學術團體負責，調查內容涵蓋社會經濟、景觀資源、生物資源、歷史古跡、民間習俗與傳統技藝等，在調研基礎上建立社區資源數據庫與地方文史記錄。通過資源調查，能夠明確社區的資源特點與需要關注的重點，為社區后續發展奠定科研基礎。

在生態資源保護方面，積極引導社區參與保護，以成立社區保育巡守隊為主要形式，協助巡山護管，防范盜伐、盜獵等不法行為：經過專業培訓和實踐，巡守隊員可以承擔生態資源監測的任務。目前高山型國家公園均成立巡守隊;墾丁國家公園建立資源監測共管機制：金門國家公園以補助方式，引導社區居民及民間組織共同參與資源保護行動。

在社區文化傳承方面，以原住民部落為代表，國家公園管理處協助部落進行記錄口述歷史數據、編匯傳統歌謠、建立族譜、編制部落地圖等文化研究工作，持續舉辦傳統民俗活動以弘揚傳統，通過多種形式記錄并推廣。例如，太魯閣國家公園自2000年起邀請太魯閣族人參與規劃多項文化活動。

3.3 經濟引導

在產業轉型方面，國家公園管理處結合社區的資源特色與環境條件，選擇適宜的產業類型，包括生態旅游、有機農業、民宿與文化創意產業等，其中推動社區生態旅游是國家公園的重要發展策略與工作重點。國家公園管理處協助社區進行生態旅游游規劃與文創產品研發，利用國家公園的平臺優勢協助社區推廣營銷，同時借由生態旅游加強環境教育功能。

在就業引導方面，國家公園的工作機會優先提供給社區居民，通過專業技能培訓提高社區居民的從業水平。依據行政院原住民委員會制定的《促進原住民就業計劃》，優先聘用原住民負責解說導覽、巡守、清潔等工作;國家公園營建工程及維護整修等項目優先由原住民廠商競標;國家公園游客服務點優先由原住民負責經營。

3.4 教育培訓

教育培訓是協調國家公園與社區關系的重要途徑，也是促進社區參與的基礎工作，通過對社區進行意識的培養與能力的提升，培養社區的自主經營能力，以實現社區自組織的管理模式。

在理念引導方面，通過培訓課程、座談會、訪談以及參觀訪問優秀社區等方式，傳遞資源保護的理念，引導社區居民認可國家公園的價值，激發居民參與公共事務的意愿;當社區居民具備基本觀念之后，開始探討社區的資源特色、社區發展的方式與所需要的技能，逐步轉向對專業技能和資訊的獲取。

在技能訓練方面：一方面需要聘請專家學者，根據社區就業需求對居民進行專業能力訓練：另一方面邀請閱歷豐富的社區民眾，分享介紹當地的典故與習俗，增進居民對社區的認知與熱愛。對于社區組織的領導者，提升其經營管理能力，包括社區活動組織、計劃書及申請書撰寫以及與公共部門溝通等業務能力，為社區自主經營奠定人才基礎。

3.5 社區參與機制

臺灣地區國家公園在規劃管理過程中，通過制度改革將社區參與整合融入程序、政策與操作規范;就實施情況而言，臺灣地區國家公園管理處在增進與社區居民溝通、政府咨詢公開方面成果顯著，與社區溝通渠道較為暢通：國家公園計劃通盤檢討，較為注重收集社區的反饋意見;比較創新的做法是部分國家公園以社區自提計劃的方式鼓勵社區自主參與國家公園的規劃管理。

4 臺灣地區國家公園社區規劃評述與啟示

4.1 臺灣地區國家公園社區規劃評述

以社區關系調整作為規劃目標。臺灣地區國家公園致力于協調管理機構與社區之間的關系，以構建互信與工作伙伴關系;通過生態教育加強社區環保意識，引導社區居民發掘社區生態資源，激發社區對于鄉土的熱愛;借鑒臺灣地區社區營造思維與操作方法，改善社區居民之間的關系，重構“社區共同體”的意識。

以社區內生力量作為發展基礎。臺灣地區國家公園的管理逐步向“自下而上”的參與式管理轉型，將社區資源視為國家公園社區發展的基礎，發掘與認同資源價值;將社區參與作為解決國家公園資源保護與利用矛盾的重要手段，通過教育培訓與鼓勵參與管理，培養社區自主經營的能力。

以產業轉型回應社區發展訴求。臺灣地區國家公園引導社區產業轉型以改變現有的資源利用方式引入生態旅游、生態農業等環境友好型產業，結合社區資源特色塑造社區品牌，結合主導產業拓展產業鏈，尋求資源保護與利用之間的平衡。

以多元力量參與協助社區發展。臺灣地區國家公園中程計劃強調，國家公園應將伙伴關系擴展至社會企業、民間組織等更大范疇。首先，專業輔導團隊長期駐地輔導是臺灣地區國家公園社區規劃推動的關鍵，其次，非政府組織或非盈利組織是臺灣地區國家公園的社區發展的重要參與力量，再次，適度引入社會企業理論有助于整合社會資源，促進社區的發展。

4.2 對大陸地區保護地社區規劃的啟示

4.2.1 規劃理念

傳統保護地居民社會調控規劃的重點在于對社區的管制，管理機構往往將社區發展與保護地的資源保護相對立，否定二者之間可能形成的促進關系，規劃理念的錯位是造成保護地與社區之間矛盾關系難以協調的根本原因。借鑒臺灣地區實踐，應重新定位社區角色，強調以社區價值為規劃基礎，重視對社區人文、生態、環境教育等綜合價值的挖掘：從“居民生活”角度引導社區發展，為社區居民參與資源保護創造機會[4]。

4.2.2 規劃內容

由于目前社區開發建設對保護地資源的威脅仍然十分嚴重，因此加強物質空間規劃管制有其必要性，管理規定籠統空泛的現狀亟需改變。在空間范圍層面，當前主要是從保護地總體層面規定社區整體的控制或搬遷，未來應考慮采取更為嚴格的保護地分區管制，明確社區土地利用管制要求：其次，規劃應具體到社區空間、社區景觀要素、建筑物及設施等層面。在規劃設計層面，應制定具有針對性的設計指南，強調保護地原真性與地域性的保留，保障社區建設中建筑物及設施在形式、材料、風格上與周圍環境協調，避免建設性的景觀風貌破壞。

非物質空間規劃需要重點完善，首要任務是增加社區資源及其價值研究作為規劃決策的基礎;其次是積極引導社區參與資源管理，通過媒體、展覽、會談等形式提高居民參與資源保護的意識，協助社區組織建立與發展，注重居民職業技能的培養，盡量由當地居民承擔景區巡守、資源監測、解說等服務;再次是擴大資源保護的范疇，一方面關注社區本身所具有的景觀特色、文化傳統、民間技藝等非物質文化遺產，另一方面將規劃范疇盡可能擴展至與保護地關系密切的外圍社區;最后強調加強產業發展引導，篩選體現社區資源特點、利于資源保護的產業發展路徑。

4.2.3 規劃深度

當前保護地的居民點調控多采取“一刀切”的管理政策，既忽視了不同社區的差異性，又忽視了社區作為生活生產系統的復雜性，導致規劃政策難以具體落實。在補充規劃內容的前提下，借鑒臺灣地區經驗，面對社區管理的重要議題，若現有政策難以提供有效的解決策略，應制定專項規劃;社區層面編制詳細規劃，針對規模控制、布局規劃、景觀風貌、基礎設施建設等具體規劃，針對具有特殊保護價值的重點地段進行細部規劃;外圍保護地帶明確管理規定，對周邊社區的區域規劃、城鎮規劃等規劃中不利于資源保護的內容，積極協調相關部門進行修改。

4.2.4 規劃編制與實施

以往保護地社區規劃的編制與實施由政府部門主導，傳統規劃模式“重成果，輕過程”，因此，需要通過制度設計改變當前公眾參與缺乏的困境。首先，需要將社區參與納入規劃程序與操作規范，組織社區居民或社區代表通過多種方式充分表達意見。其次，建立社區教育培訓機制作為社區規劃政策實施的有力保障，使居民有意愿、有能力參與資源保護與管理工作。再次，加強社會多元力量參與，通過制度建設及獎勵補助等措施充分整合社會力量，應特別重視專業團隊的研究與指導，為關注社區發展的非政府組織提供良好的合作平臺，完善志愿者制度;借助社會企業的資金與市場渠道，帶動社區發展，同時在企業投資過程中警惕排除社區居民的投資行為。

參考文獻

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