促進生態文明建設的審計與督察協作機制研究

呂舒琦 王素梅 王璨

[摘要]黨的十九大報告提出要“加快生態文明體制改革”，強調了生態文明建設對人民美好生活的重要性。本文在對中央環保督察工作及領導干部自然資源資產離任審計促進生態文明建設進行研究的基礎上，指出生態文明建設中自然資源資產保護面臨的挑戰，提出建立領導干部自然資源資產離任審計與中央環保督察協作機制的政策建議。

[關鍵詞]生態文明建設 協作機制 領導干部自然資源資產離任審計 中央環保督察

本文受江蘇省社科基金項目“國家審計推動地方政府治理能力提升的實證研究：基于江蘇縣市樣本數據（15ZZB004）”資助

黨的十八大報告將生態文明建設與經濟建設、

政治建設、文化建設和社會建設一并納入“五位一體”總體布局；黨的十九大報告強調要“加快生態文明體制改革，建設美麗中國”。2017年11月28日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《領導干部自然資源資產離任審計規定（試行）》，標志著相關審計工作全面鋪開。

我國的生態文明體制改革總體來看滯后于經濟體制改革。不少地區的領導干部奉行著“先破壞后建設”“先污染后治理”的政績觀，不僅浪費了大量資源，還對生態環境造成無法挽回的破壞，在地區經濟快速發展的背后隱藏著嚴重的生態危機：從2002年在云南發生的南盤江水污染事件，2007年在太湖、巢湖、滇池發生的藍藻危機，到2013年我國東北霧霾事件及2016年12月發生的長江口傾倒垃圾污染事件，全國各地接二連三地曝出的兒童血鉛超標案件和重金屬污染土壤以及農作物事件等一系列危害著人們正常生活的環境污染事件，都反映出我國岌岌可危的生態文明現狀以及滯后的生態文明建設工作。

此前，在處理生態環境污染事件時，主要追究污染者的責任，對于黨政領導干部的責任追究力度較弱。所以，我國為明確在生態環境保護工作中各級黨政領導干部的責任追究情形、完善有關制度規范，不僅開展了中央環境保護督察工作，還探究實踐了領導干部自然資源資產離任審計，通過這兩項工作的開展來促進生態文明建設。

一、中央環保督察工作促進生態文明建設的研究

中央全面深化改革領導小組第十四次會議審議通過的《環境保護督察方案（試行）》明確建立了環保督察機制，并強調，我國發展已經到了必須加快推進生態文明建設的階段，建立環保督察工作機制是建設生態文明的重要抓手，對嚴格落實生態文明建設主體責任、完善領導干部目標責任考核制度、追究領導責任和監管責任具有重要意義，要求強化環境保護“黨政同責”與“一崗雙責”。

（一）中央環保督察的內容

在國家對環境保護督察工作做出決策部署之后，由環保部牽頭成立的中央環保督察組2016年1月在河北省開展試點工作。2016年7月，第一批中央環境保護督察組進駐內蒙古、黑龍江等8個?。ㄗ灾螀^）開展環保督察工作，這標志著中央環境保護督察工作正式拉開帷幕。

中央環境保護督察組通過督察準備、督察進駐、督察報告、督察反饋、移交移送、整改落實這一套完整的督察程序，對各省級黨委和政府及其有關部門貫徹落實國家環境保護重大決策部署、突出環境問題及處理、環境治理工作、落實環境保護“黨政同責、一崗雙責”及責任落實等方面的情況進行督察。

（二）中央環保督察取得的成績

截止到2017年9月15日，中央環保督察已經實現全國31個?。ㄊ?、區）的督察全覆蓋，共向地方交辦環境舉報案件102，846件，地方已辦結97，173件，立案偵查1480件，拘留1467人，約談17，803人，問責17，153人。中央環保督察工作在生態文明建設的進程中起到了重大作用，不僅推動解決各?。ㄊ小^）突出環境問題，還推動環保工作機制得到完善：

1.推動各省（市、區）突出環境問題的解決。中央環境保護督察組開展督察工作過程中，對大氣污染、水污染、土壤污染、生態多樣性破壞等環境破壞行為保持高度關注，通過督察向各?。ㄊ?、區）的黨委及政府進行意見反饋，指出仍需改進的突出環境問題，要求邊督察邊整改，推動了各省（市、區）突出環境問題的解決。如廣東省發達的制革、印染及陶瓷行業在帶來經濟財富的同時，也造成了嚴重的水污染問題，嚴重威脅了廣東省的生態環境。隨著中央第四環境保護督察組進駐廣東并開展督察工作，江門市、東莞市等主要皮革產業集散地都開始對水場工段進行停產、限產整頓及環保排查工作。廣東省多市印發環境督察通知及環境整治工作方案，要求相關企業在規定期限內完成污染治理設施的升級改造，實現穩定達標排放，對于無法達到環保要求的企業依法予以關閉。一系列整改工作淘汰了一批落后產能，使廣東省制革行業朝著環保制革方向發展，極大改善了廣東省主要皮革產業集散地嚴重的水污染問題。此外，中央環境保護督察還解決了華北督查中心沒有解決的唐山主城區周邊幾家大氣污染嚴重的焦化、鋼鐵企業的搬遷工作等。這一系列成果都表明中央環保督察在推動各?。ㄊ?、區）突出環境問題的解決、消除污染頑疾上功不可沒。

2.推動各?。ㄊ小^）環保工作機制的完善。中央環保督察“動真格”“求實效”的震懾力大大提高了各?。ㄊ?、區）的地方主要負責人對落實環保責任的重視程度，多個省（市、區）出臺相關工作機制，完善?。ㄊ?、區）的環保工作機制——四川省出臺了《環境保護督察追責問責工作機制》，從制度上解決生態環境保護慢作為、不作為及亂作為的問題，推動環境保護主體責任落地落實；江蘇省印發了《生態環境保護工作責任規定（試行）》，明確了各級、各部門在工作中的生態環境保護責任等。

在十九大新聞中心舉行的第六場記者招待會上，環保部黨組書記、部長李干杰表示，會把環保督察堅持下去，并對首輪前四批環保督查工作進行問題梳理、經驗總結，進一步完善相關機制和配套措施；研究推進有關中央環保督察相關法規的制定工作。這將極大完善我國的環保工作機制。

二、領導干部自然資源資產離任審計促進生態文明建設的研究

（一）領導干部自然資源資產離任審計在生態文明建設中的必要性

長期以來，生態環境、自然資源資產受到嚴重毀壞的原因之一就是環境保護機關存在執法能力不高、手段不強硬、執法過程信息不對稱的問題，有的?。ㄊ?、區）的黨政領導干部不能貫徹落實國家關于生態環境保護有關政策措施，沒有有效解決地方“保護”主義和環保責任落實等問題。

中央全面深化改革領導小組第十四次會議中強調，生態文明建設能否落到實處，關鍵在領導干部，要明確各級領導干部責任追究情形，對造成生態環境損害負有責任的領導干部，不論是否已調離、提拔或者退休，都必須嚴肅追責；開展領導干部自然資源資產離任審計試點，要緊緊圍繞領導干部責任，積極探索離任審計與任中審計、與領導干部經濟責任審計以及其他專項審計相結合的組織形式，發揮好審計監督作用。因而，在生態文明建設的進程中，審計肩負著重要使命。

（二）領導干部自然資源資產離任審計的內涵

開展領導干部自然資源資產離任審計是審計機關落實黨的十八大及十九大精神、促進我國生態文明建設及推動生態文明體制改革的重要舉措。

領導干部自然資源資產離任審計是由審計署牽頭負責實施，以全國各級審計機關為主體，對承擔自然資源資產管理責任的領導干部在貫徹執行中央生態文明建設方針政策和決策部署，遵守自然資源資產管理和生態環境保護法律法規，自然資源資產管理和生態環境保護重大決策，完成自然資源資產管理和生態環境保護目標，履行自然資源資產管理和生態環境保護監督責任，組織自然資源資產和生態環境保護相關資金征管用和項目建設運行，以及其他相關責任的情況進行審計。

（三）領導干部自然資源資產離任審計的做法

1.加強部門合作，開展聯合審計。在開展領導干部自然資源資產離任審計試點工作過程中，多個?。ㄊ?、區）的審計機關創新審計方法，主動加強與水利、農業等相關部門的協作配合，利用各部門專家、信息及技術等資源，開展聯席會議制度，共同研討解決審計試點過程中遇到的難題，大大提高了審計效率，確保審計結果的準確性。

2.積極運用先進技術，提高審計效率。領導干部自然資源資產離任審計工作過程中需要獲取各類自然資源資產的地理分布情況、存量和質量情況、開發利用情況、遭到破壞的程度以及存在的潛力等有關數據，各省在進行試點工作時積極運用3S技術（遙感技術RS、地理信息系統GIS、全球衛星定位系統GPS）、大數據技術等現代化信息技術手段來輔助審計工作，大大提高了審計效率。

3.構建評價指標體系，為“定責”提供判斷依據。完善的評價指標體系是正確界定領導干部責任的必要條件。我國作為世界上首個開展領導干部自然資源資產離任審計的國家，并沒有其他國家的經驗可以借鑒，因此各?。ㄊ小^）在摸索實踐中構建起適合本?。ㄊ?、區）的評價指標體系。如福建省在審計過程中創新組織機制，由點及面探索審計模式，聯合開展專項審計，梳理形成44項評價指標；吉林省總結分析探索實踐經驗，按照全面性與針對性結合、具有可操作性、動態變化以及適應性這四個原則建立了《領導干部自然資源資產離任審計評價指標體系》等。各地區評價指標體系的構建為審計人員在界定有關領導干部責任時提供了判斷依據及參照標準。

（四）領導干部自然資源資產離任審計對生態文明建設的貢獻

1.我國生態環境狀況得到極大改善。內蒙古自治區從2014年就開始探索實施領導干部自然資源資產離任審計，不僅摸索出適合區情的特色區域領導干部自然資源資產離任審計方法，還有效制止了生態環境的持續惡化，如呼倫貝爾市等地全面停止國有林場林區商業采伐，面積超過10億畝的可利用草原被納入生態環境保護范圍，林業生態建設面積達到0.11億畝；山東省膠州市里岔鎮農村垃圾得不到妥善處理，生態環境受到破壞。通過開展領導干部自然資源資產離任審計，有關部門研究出“戶集、村收、鎮運”的模式解決了該鎮100多個村的農村垃圾處理問題，大大改善了里岔鎮的生態環境，還極大地提高了里岔鎮村民的生活質量，這一模式也給全國各省徹底解決農村人民生活的垃圾處理問題樹立了典范。一系列生態文明建設成果表明，領導干部自然資源資產離任審計在改善我國生態環境狀況中起到重大作用。

2.領導干部生態文明意識得以強化。領導干部自然資源資產離任審計工作給各地生態環境帶來的變化使各地區領導干部生態文明意識大大增強。山東省膠州市的許多鎮辦以及部門領導甚至主動提出請求，要求對他們任職過程某些也許會影響自然資源資產的決策進行審計把關；各地區的相關部門也紛紛出臺《領導干部自然資源資產離任審計操作指南》《領導干部自然資源資產離任審計工作指導意見》等文件，對本省（市、區）的領導干部自然資源資產離任審計工作作出安排。領導干部生態文明意識的強弱決定了各地區生態文明建設工作能否落到實處，領導干部自然資源資產離任審計的探索實施將會加快生態文明體制改革。

三、生態文明建設中自然資源資產保護面臨的挑戰

處在探索階段的領導干部自然資源資產離任審計與中央環保督察工作在取得推動生態文明建設良好成效的同時也面臨著許多挑戰。

（一）自然資源資產數據采集困難

無論是開展審計工作還是督察工作，都需要獲取各類自然資源資產的地理分布情況、存量和質量、開發利用情況、破壞程度、環境治理效果、存在的潛力等有關信息。在我國，這些數據的收集與更新工作交由農業部、水利部等職能部門負責，這些部門對數據的收集與更新時間并不完全一致，彼此之間也沒有一個組織及統一的標準來對自然資源資產數據進行有效的整合與協調，甚至有的數據并不保存在這些職能部門中，而是保存在科研機構與企業中，這就造成了自然資源資產數據的分散性。

審計與中央環保督察組在開展工作的過程中都需要從農業、水利等職能部門獲取關于自然資源資產的數據，而數據的分散性則導致數據采集困難、“取證難”。

（二）跨專業復合型人才匱乏

在獲取自然資源資產數據以及對環境污染現象、環境污染程度等進行界定時，不僅需要有專業的地理、環境科學等知識，還需要掌握RS、GIS、GPS、大數據技術等現代技術手段。而審計人員與環保督察人員中既學習過審計知識又學習過計算機、環境科學等有關知識或既懂得環保又懂得資源的跨專業復合型人才十分匱乏，因此在開展審計工作及督察工作過程中就需要借助農業、水利等部門的專業人員幫忙，而借用相關部門專業人才時還存在難以就問題或者標準達成一致的困難。

（三）法律體系不完備

盡管我國已經發布了《大氣污染防治行動計劃》《水污染防治行動計劃》《土壤污染防治行動計劃》《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》等文件，但是關于黨政領導干部問責及領導干部自然資源資產離任審計與中央環保督察權限方面的法律法規還是少之又少，導致領導干部自然資源資產離任審計與中央環保督察工作的開展無法可依、評價無據，不僅影響了審計機關與中央環保督察組的權威性，還影響了工作效果。

（四）環境保護責任評價指標體系不完善

由于環境遭到破壞及自然資源資產受到污染是一個長期性行為，具有潛伏性；環境治理也是一項長期性的任務，治理的成效往往需要經過較長時間才能顯現出來，具有滯后性。因此，難以對某任領導干部是否破壞環境、污染自然資源或積極推進環境保護工作及取得的工作成效進行區分及程度界定。而我國目前還沒有建立起一套健全的領導干部環境保護責任評價指標體系，導致“定責難”成為領導干部自然資源資產離任審計與中央環保督察工作中面臨的共同難題。

四、建立領導干部自然資源資產離任審計與中央環保督察協作機制

（一）建立領導干部自然資源資產離任審計與中央環保督察協作機制的意義

領導干部自然資源資產離任審計與中央環保督察都是為了落實各級黨政領導干部在生態文明建設中的主體責任，最終推動國家的生態文明建設進程，因此建立領導干部自然資源資產離任審計與中央環保督察協作機制（見圖1）具有現實意義。

1.兩者相輔相成，能更好地推進生態文明建設。相比于中央環保督察組，開展領導干部自然資源資產離任審計工作的審計機關在“對領導干部應負有的責任進行評價、責任界定與問責”方面更有經驗；而相比于審計機關，中央環保督察組具備自然資源資產方面的專業知識與相關技術，而這正是審計機關目前所面臨的困難之一。因此，建立領導干部自然資源資產離任審計與中央環保督察協作機制能使兩者相輔相成，更好地推進生態文明建設。

2.節約資源，提高工作效率。盡管領導干部自然資源資產離任審計與中央環保督察都取得了不錯的工作成果，但是仔細分析不難發現，二者的工作內容存在交叉重復的現象，如對同一地區的有關領導干部貫徹落實國家環境保護重大決策部署等情況進行了解與對各地區的資源環境情況進行測量、分析等實施的工作有所重復，浪費了大量人力物力及財力。而出現這樣的情況，是由于審計機關與中央環保督察組在開展工作的過程中各自“單打獨斗”，沒有信息共享、技術共享等造成的。因此，建立領導干部自然資源資產離任審計與中央環保督察協作機制十分有必要，這一協作機制將能大大提高工作效率，節約資源。

（二）建立領導干部自然資源資產離任審計與中央環保督察協作機制的政策建議

1.建立自然資源資產資源共享機制。數據的分散性、環保及自然資源資產專業現代技能的缺乏和跨專業復合型人才的匱乏，導致審計機關與中央環保督察人員面臨數據采集困難、“取證難”的挑戰。為了提高領導干部自然資源資產離任審計與中央環保督察兩項工作的效率，減少資源浪費，增強工作效果，國務院應當建立一個自然資源資產資源共享機制，目的在于實現審計署與相關職能部門之間的信息共享、技術共享及人才共享。這一資源共享機制的建立需要依托于自然資源資產資源共享平臺來實現，這一資源共享平臺可由三個模塊組成：自然資源資產數據信息模塊、自然資源資產技術模塊和自然資源資產人才模塊。（1）自然資源資產數據信息模塊不僅包括全國各地的自然資源資產數據信息，還包括全國各地的領導干部履行生態文明建設責任的情況反饋。全國各級相關部門負責將所管轄區域的自然資源資產數據層層上報、匯總至這一平臺，并要求各級有關部門定期上報數據。此外，中央環保督察組、各地區的審計機關應將在督察及審計過程中發現的生態環境破壞情況及重大問題匯總上報，由審計署及相關部門負責將匯總信息在這一數據共享平臺上進行公布。審計機關可以使用專業部門統計的數據，提高審計結果準確性，中央環保督察組也可以使用審計結果來協助督察工作。這樣不但可以減少重復性的工作、節約工作資源，還能確保信息共享，及時解決重大問題。（2）自然資源資產技術模塊與自然資源資產人才模塊則由各審計組、中央環保督察組將各地區的農業、水利等部門在協助審計工作、督察工作過程中發現的實用性強的現代技術手段及優秀專家、技術操作優秀人員進行匯總并上報至審計署，最終按地區按部門在技術與人才模塊中進行公布。國務院通過制定行政法規，要求水利、農業等部門在審計機關提出協助申請時要提供人員及技術上的支持，由此來實現技術共享與人才共享。

2.建立健全領導干部自然資源資產責任評價指標體系。目前，領導干部自然資源資產離任審計與中央環保督察工作都處于不成熟的階段，還沒有一套完善的領導干部自然資源資產責任評價指標體系。審計機關與中央環保督察組在開展工作過程中應在農業、水利等部門的協助下選擇恰當的定責指標，并進行經驗總結，合力建立健全我國領導干部自然資源資產責任評價指標體系，使“定責難”的問題得到有效解決。

3.完善法律體系，建立科學高效的問責機制。領導干部自然資源資產離任審計與中央環保督察的法律體系都不夠成熟，缺少特定的定責規定、問責辦法以及追責依據。此外，由于領導干部自然資源資產離任審計與中央環保督察都對領導干部履行生態文明建設及自然資源資產管理等方面進行“定責”，問責主體的多元化及由此產生的問責標準多樣化導致“多眼問題”“多手問題”（Bovens，2001）的產生，出現對于同一領導干部的同一責任，盡管收集到的基本數據相同，但是由于問責主體不同作出不同責任評價與責任處理的情況。

因此，國家有關立法機構應當進一步完善領導干部自然資源資產離任審計與中央環保督察的法律體系，使得審計工作及督察工作的開展有法可依，并通過立法來明確兩個執行主體之間的責任分工、權力配置，避免兩者職能重疊或交叉，盡早發現各地區生態環境問題，加快生態文明體制改革，使兩者能夠優化整合各自的職能，合力發揮最大的作用。理想的模式是中央環保督察組與開展領導干部自然資源資產離任審計工作的審計小組同時進駐同一地區，在開展工作前舉行會議進行職責分工、時間安排，并在工作過程中加強溝通，最終整合資料，對領導干部進行評價定責。此外，還應當通過立法的形式來明確各級黨政領導干部在環境保護、開發、利用、破壞、治理中的責任，不斷完善問責機制。

十九大報告中提出，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。生態文明的建設與人民美好生活休戚相關，對自然資源資產的保護需要全體人民的共同努力，更離不開各級黨政領導干部的得力領導，建立領導干部自然資源資產離任審計與中央環保督察協作機制正是推動解決這一社會主要矛盾的有效制度建設。

（作者單位：南京審計大學，郵政編碼：211815，電子郵箱：754719256@qq.com）

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