從文件生命周期理論看政府信息公開

朱江 陳春華

2008年5月1日起施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》（2007年4月5日國務院令第492號發布，下文簡稱《政府信息公開條例》），對于增強行政機關的透明度，保證公民的知情權起到了促進作用。《政府信息公開條例》對于檔案工作而言，無論是機關檔案工作，還是國家綜合檔案館工作，成為一種變革的推動力量。盡管從目前看，《政府信息公開條例》對于機關檔案工作內容的改變，遠大于國家綜合檔案館，但長遠看，其影響會是全面而深入的。政府信息，在經歷了短暫的文件階段后，往往是以檔案作為存在形式，但無論存放空間如何變化，都改變不了它的特性。本文擬從文件生命周期的角度，考察作為政府信息的文件（檔案）在其不同的歷史階段而顯現出的不同特點，并揭示導致或者阻礙其公開的原因。

文件生命周期不改變政府信息屬性

文件生命周期理論認為：文件從其形成到銷毀或永久保存，是一個完整的運動過程；由于文件價值形態的變化，這一完整過程可劃分為若干階段；文件在每一階段因其特定的價值形態而與服務對象、保存場所、管理形式之間存在一種內在的對應關系。①

政府信息，是指行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。政府信息通常以文件的形式出現和保存，由于文件處于運動過程，因此作為文件存在的政府信息在管理方式、保存場所方面有著階段性變化，而與之相應的規范也有著不同。

如果從文件生命理論的角度看政府信息，作為政府信息的文件，最初是由于實際工作開展的需要而產生，文件形成早期由行政機關產生、保管和頻繁利用。根據《機關檔案工作條例》（1983年4月28日中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布）第十一條的要求，“機關應建立、健全文件材料的歸檔制度。凡機關工作活動中形成的具有保存價值的文件材料（包括黨、政、工、團以及人事、保衛、財會等工作中形成的文件材料），均由文書部門或業務部門進行整理、立卷，并定期向檔案部門歸檔。”其中所指的機關，包括各級黨、政、軍機關和人民團體，就產生政府信息的行政機關而言，自然涵蓋其中。而且《機關檔案工作條例》對歸檔也有明確的時間要求，其第十三條規定：“機關文書部門或業務部門一般應在第二年上半年向檔案部門移交檔案，交接雙方根據移交目錄清點核對，并履行簽字手續。”因此作為政府信息的文件在文書部門或業務部門保管的時間是短暫的。

從文件運動形態的角度看，文件的歸檔意味著文件從現行轉化為半現行。“《政府信息公開條例》只解決和督促行政機關公開或提供現有的、已經形成的政府信息，并不涉及政府信息的形成過程及其完整性，更不要求行政機關為相對人制作、搜集相關政府信息。”②根據《中華人民共和國檔案法》第十條的規定，“對國家規定的應當立卷歸檔的材料，必須按照規定，定期向本單位檔案機構或者檔案工作人員移交，集中管理，任何個人不得據為己有”。因此，凡具有保存價值的文件，已經在法律上明確了在行政機關內部的流向，既不能保存在行政機關的除檔案部門的其他內部處室，也不能保存在行政機關的工作人員手上。某種意義上講，行政機關的政府信息，基本都保存在已經歸檔的文件之中，不僅包括已經通過各種方式主動公開的政府信息，也包括未來有可能依申請公開的政府信息。

除了一些特殊的行政機關外，在行政機關檔案室保存的檔案，都會在一定期限后向國家綜合檔案館移交，這是文件從半現行階段轉入非現行階段。《中華人民共和國檔案法》第十一條規定：“機關、團體、企業事業單位和其他組織必須按照國家規定，定期向檔案館移交檔案。”行政機關的檔案移交進入國家綜合檔案館，也就意味著包含其中的政府信息從行政機關轉移到了國家綜合檔案館。存放地點的改變，從檔案的角度來說，已經從行政機關管理改變為檔案專門機構管理，但這種管轄權的改變，并沒有改變這些檔案同時兼具的政府信息屬性。

政府信息公開促進了機關檔案室的開放

《機關檔案工作條例》第二十一條規定：“機關檔案部門應建立檔案的借閱制度，根據檔案的機密程度，確定不同的利用范圍，規定不同的審批手續。機關檔案部門保管的檔案，是現行檔案，主要供本機關和上級主管機關使用，不屬于開放范圍。對外提供利用需經上級主管機關批準。”根據這樣的規定，保管在機關檔案室的檔案，外界的利用是相當困難的，而這部分檔案由于形成時間較短，其中包含有大量的與社會密切相關的政府信息。而《政府信息公開條例》的頒布，改變了這樣的局面。

《政府信息公開條例》第九條規定了行政機關應當主動公開的政府信息，即：涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；需要社會公眾廣泛知曉或者參與的；反映本行政機關機構設置、職能、辦事程序等情況的；其他依照法律、法規和國家有關規定應當主動公開的。《政府信息公開條例》第十條、第十一條、第十二條還進一步規定了縣級以上各級人民政府及其部門重點公開的政府信息，設區的市級人民政府、縣級人民政府及其部門重點公開的政府信息，鄉（鎮）人民政府主動公開的重點政府信息。《政府信息公開條例》第十三條還對依申請公開政府信息進行規定：除本條例第九條、第十條、第十一條、第十二條規定的行政機關主動公開的政府信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據自身生產、生活、科研等特殊需要，向國務院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關政府信息。

《中華人民共和國立法法》第九十二條規定：“同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定；新的規定與舊的規定不一致的，適用新的規定。”因此，當《機關檔案工作條例》與《政府信息公開條例》發生沖突時，應該優先適用《政府信息公開條例》。而《政府信息公開條例》對檔案利用的相關規定，遠遠突破了《機關檔案工作條例》對檔案的利用限制，使得機關檔案從主要是對內提供利用，轉化為對內和對外同時提供利用，機關檔案工作也從一項內部工作，轉化為兼具內部服務和對外服務。

行政機關在貫徹《政府信息公開條例》的過程中，曾有誤解和曲解的時候。對于機關檔案的利用（實質是政府信息的公開），個別機關用《中華人民共和國檔案法》作為擋箭牌，拒絕提供相關檔案，理由是《中華人民共和國檔案法》第十九條：“國家檔案館保管的檔案，一般應當自形成之日起滿三十年向社會開放。經濟、科學、技術、文化等類檔案向社會開放的期限，可以少于三十年，涉及國家安全或者重大利益以及其他到期不宜開放的檔案向社會開放的期限，可以多于三十年，具體期限由國家檔案行政管理部門制訂，報國務院批準施行。”其實該法條特指已經移交進檔案館的檔案，絕非保存在機關的檔案。隨著最高人民法院《關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》的出臺，其第七條規定：“政府信息由被告的檔案機構或者檔案工作人員保管的，適用《中華人民共和國政府信息公開條例》的規定。政府信息已經移交各級國家檔案館的，依照有關檔案管理的法律、行政法規和國家有關規定執行。”這個涉及機關檔案室和國家綜合檔案館銜接的問題，已經得到解決。

行政機關在答復信息公開申請時，如果發現申請人要求獲取的政府信息已經移交國家綜合檔案館的，應當將移交的情況書面告知申請人，如行政機關不能提供確切的移交情況，仍應承擔依法作出政府信息公開申請答復的職責。2012年2月22日，姚某向上海市房管局申請公開該市某某路584號、586號、588弄1-17號19幢房屋在1956年公私合營的全過程。姚某后經上海市房管局要求補正，明確其申請公開的信息為公私合營申請書、清估明細表、定息單、產業注銷通知等信息。上海市房管局答復姚某其申請獲取的信息已歸檔，建議向市檔案館咨詢。人民法院在隨后的行政訴訟時審查，被告上海市房管局提供了檔案交接文據來證明其答復正確。人民法院認為，這份證據僅記載了檔案所屬年度和合計數量等內容，不足以證明原告申請獲取的信息均已作為歸檔材料移送市檔案館保存的事實，故被訴政府信息公開申請答復所依據的主要證據不足，依法應予撤銷并重作。③

需要指出的是，對于信息公開的申請，行政機關如果告知申請人到本機關檔案機構查詢，則屬于履行公開職責不到位。2013年6月12日，趙某某向某負責民間組織登記的國務院部門寄達書面申請書，主要內容是：申請人因購買的某品牌產品被中國食品工業協會確認連續5年行業領先地位，現申請公開該協會成立的業務主管單位的批準文件、章程和社會團體法人登記證書。2013年7月1日，該部辦公廳作出《政府信息公開答復書》，告知申請人可致電民間組織檔案室進行查詢。民間組織檔案室系該部的內部檔案機構。人民法院經審理認為，某部辦公廳未按照行政法規規定的方式向申請人作出答復，判決撤銷某部作出的《政府信息公開答復書》，責令該部對趙某某所提政府信息公開申請重新作出答復。④

國家綜合檔案館信息公開需要破解難題

由于《政府信息公開條例》在法律位階上低于《中華人民共和國檔案法》，因此現階段保管在國家綜合檔案館內的政府信息，是按照《中華人民共和國檔案法》的規定進行查閱的。由于國家綜合檔案館保存的檔案有30年的封閉期，即使按照規定經濟、科學、技術、文化等類檔案向社會開放的期限可以少于30年，但由于缺乏強制性的配套措施，使得這個規定還停留在紙面。由于提前開放涉及劃控和鑒定問題，這是一項工作量大、政策性強的工作，絕大多數檔案館選擇了回避，以免吃力不討好。即便有些檔案館據此進行開放，少于30年是個相當寬泛的時間跨度，其自由裁量的權力過大，對公民的政府信息知情權保護不夠。

更重要的是，政府信息在行政機關可以由公民通過有效的途徑申請公開，也有行政復議和行政訴訟的渠道進行救濟，但由于法律適用的問題，公民通過政府信息公開的方式對國家綜合檔案館的檔案申請公開，結果往往會令人失望。國家綜合檔案館接收機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案，并為社會各界提供查閱服務，是社會公共服務體系中的重要環節，因此是政府信息公開義務主體。⑤但在實踐中，公民向國家綜合檔案館提出的政府信息公開的申請，國家綜合檔案館只要及時答復，無論是答復該政府信息存在與否，即履行了信息公開答復的義務，這其實只是解決了程序上的告知義務，而與申請人希望獲取政府信息的實質要求相去甚遠。即使申請的政府信息存在，一般也會告知申請人依據檔案相關法律規范，攜帶身份證明去現場查閱。如果檔案尚未開放，結局可想而知。由于檔案30年的封閉期的存在以及法律賦予國家綜合檔案館的自由裁量權，天平早已經傾斜，即使申請人提取行政復議和行政訴訟，也是很難得到想要的結果。

盡管如此，《政府信息公開條例》對國家綜合檔案館還是有促進作用的。除了確定了國家綜合檔案館政府信息公開義務主體的地位外，至少還推動了行政機關向國家綜合檔案館檔案移交的規范。根據《中華人民共和國檔案法》第十一條的規定，“機關、團體、企業事業單位和其他組織必須按照國家規定，定期向檔案館移交檔案”，因此行政機關向檔案館移交檔案，是一項法定義務。移交過程中，必須形成明確、清晰和翔實的移交清冊，這不僅是移交工作的需要，也是日后判斷政府信息歸屬的依據，因為移交清冊本身就是反映檔案移交工作的政府信息。南通市檔案局（館）曾經收到易某的政府信息公開申請，要求公開某局向南通市檔案館移交通機管〔2002〕16號文時形成的《檔案交接文據》。易某認為通機管〔2002〕16號文對于維護其權益關系重大，該文件是否移交檔案館，對于其要求了解該文件內容也有利害關系。

但是如果要實質性地推動國家綜合檔案館開展政府信息公開工作，必須從根本上加以解決，即《政府信息公開條例》上升為法律，或者《中華人民共和國檔案法》對檔案利用有突破性修訂，目前看來都不太現實。比較現實的做法，還是在行政機關檔案移交進館時，行政機關保存檔案復制件，由于復制技術日益先進、費用日益便宜，檔案復制容易而且也有必要。檔案復制件除了載體的不同外，其包含的政府信息是與原件一致的，這為行政機關答復政府信息公開申請提供了方便。即使移交進館的政府信息公開還是由國家綜合檔案館承擔，也為國家綜合檔案館在審查中征求政府信息形成單位意見時，形成單位反饋意見提供方便。也有法律界人士建議，“行政機關在移交政府信息時，應當將所移交政府信息的公開屬性，即原屬于主動公開、依申請公開或者不予公開的情況書面告知國家檔案館，避免因移交行為而改變政府信息本來的公開屬性”。⑥形成政府信息的行政機關，比檔案部門更清楚政府信息的價值及其可開放性，對進館的政府信息進行分類標注，能幫助乃至引導檔案部門作出合理的答復。

當然，人民法院在條件合適的情況下，也可以對政府信息公開行政訴訟作出具體的、直接的判決。一般來說，司法權和行政權之間是有邊界的，行政自由裁量權被視作行政權的固有領域，并被排除在司法審查之外。但隨著法治政府建設的不斷深入，公民權利保障的范圍和程度都不斷加大，法院也在不斷調整司法政策，對于裁判條件成熟的政府信息公開行政訴訟案件，即人民法院對經審理可以完全滿足原告訴求的案件，已經有了作出內容具體的判決案例。⑦這樣的判決，有利于及時、便捷地解決糾紛，保障公民的知情權；也有利于從行政機關外部推動政府信息公開的進程。

參考文獻

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②張旭勇.關于“政府信息不存在”及其舉證責任的幾點想法[A].張利兆主編.行政復議與行政訴訟的關系——個案中的法理[C].北京：中國檢察出版社，2017：170.

③樊長春主編.政府信息公開糾紛訴訟指引與務實解答[M].北京：法律出版社，2017：143-144.

④李洋，劉行.行政機關信息公開敗訴案例判解研究[M].北京：中國法制出版社，2016：64-68.

⑤政府信息公開引發的檔案行政訴訟研究課題組.政府信息公開是檔案部門的法定義務[J].檔案與建設，2017（11）80-81、91.

⑥樊長春主編.政府信息公開糾紛訴訟指引與務實解答[M].北京：法律出版社，2017：143.

⑦李洋，劉行.行政機關信息公開敗訴案例判解研究[M].北京：中國法制出版社，2016：292.